Brief regering : Aanpak fiscale aandachtspunten bij beëindigingsregelingen in de agrarische sector

28 973 Toekomst veehouderij

Nr. 169 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2023

In de Kamerbrief van 16 februari 2023 heb ik samen met de Minister voor Natuur en
Stikstof een onderzoek aangekondigd naar mogelijke fiscale belemmeringen bij beëindigingsregelingen
in het kader van de stikstofproblematiek (hierna: beëindigingsregelingen).1 Daarbij is de instelling van een ambtelijke taskforce «landbouw en fiscaliteit» aangekondigd
en is toegezegd dat het onderzoek van de taskforce vóór de publicatie van de aankomende
beëindigingsregelingen, de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met
piekbelasting (Lbv-plus)2 en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (Lbv)3, gereed zal zijn. Genoemde beëindigingsregelingen zijn op 12 juni gepubliceerd.4

Met deze brief informeren wij u over de uitkomsten van het onderzoek van de taskforce
en geef ik aan welke conclusies de Minister voor Natuur en Stikstof en ik hieraan
verbinden. Tevens wordt in deze brief nader ingegaan op het in de Voorjaarsnota 2023
aangekondigde kabinetsvoornemen om met ingang van 1 januari 2024 de toepassing van
de fiscale herinvesteringsreserve (HIR) te verruimen indien sprake is van een staking
van een gedeelte van een onderneming (gedeeltelijke staking) als gevolg van overheidsingrijpen.5 Hierdoor wordt gebruik van de HIR in meer gevallen dan thans toegankelijk voor onder
andere agrariërs die gebruikmaken van een beëindigingsregeling. De voorgestelde maatregel
zal worden opgenomen in het Belastingplan 2024. Hierover bent u reeds geïnformeerd
in de tweede Fiscale beleids- en uitvoeringsagenda.6 Verder wordt in deze brief ingegaan op een tweetal moties en een toezegging en komt
in dat kader ook de huidige rol van de fiscaliteit bij het beëindigen van het agrarische
bedrijf aan bod.

Deze brief is als volgt opgebouwd. Hierna wordt eerst de aanleiding voor het onderzoek
van de taskforce «landbouw en fiscaliteit» kort uiteengezet (paragraaf 1). Vervolgens
worden de bevindingen van de taskforce op hoofdlijnen beschreven (paragraaf 2). Daarna
komt het standpunt van het kabinet aan de orde (paragraaf 3). Tot slot bevat deze
brief nog enkele afsluitende opmerkingen (paragraaf 4).

In bijlage 1 bij deze brief vindt u de (fiscaaltechnische) bevindingen van de taskforce.
Hierin worden ook de reeds bestaande (fiscale) faciliteiten die van belang kunnen
zijn bij de bedrijfsbeëindiging van landbouwbedrijven kort uiteengezet.

1. Aanleiding

In de gewijzigde motie van het lid Stoffer c.s. is verzocht om in overleg met betrokken
partijen in kaart te brengen wat de fiscale belemmeringen zijn voor een goede en snelle
bedrijfsbeëindiging in de veehouderij en wat de mogelijkheden zijn om deze knelpunten
aan te pakken.7 Bij de behandeling van het Belastingplan 2023 is verder een toezegging gedaan aan
het lid Inge van Dijk om in een brief in te gaan op de problematiek rondom de fiscaliteit
en bedrijfsbeëindigingen bij landbouwbedrijven en bestaande (fiscale) faciliteiten
op een rijtje te zetten.8 Ook is bij de stemmingen over het Belastingplan 2023 de motie van het lid Inge van
Dijk c.s. aangenomen.9 In deze motie wordt het kabinet verzocht om in gesprek met de sector te onderzoeken
of er fiscale belemmeringen zijn die deelname aan de vrijwillige beëindigingsregelingen
voor agrariërs kunnen beïnvloeden. Ook wordt in deze motie verzocht, indien nodig,
beleidsopties te onderzoeken die het gebruik en doel van de regeling ondersteunen.
Met deze brief zijn de voornoemde toezegging en de motie van het lid Inge van Dijk
c.s. afgedaan.

Wij nemen, zoals ook is aangegeven in de brief van 16 februari jl., de zorgen van
de Kamer en de sector uiterst serieus. Het kabinet vindt het van groot belang dat
de effectiviteit van de (nieuwe) beëindigingsregelingen zo hoog mogelijk is en dat
de fiscaliteit daarbij niet onnodig belemmerend werkt of een hindernis vormt. Wij
hebben daarom aangegeven voortvarend aan de slag te zullen gaan met de fiscale problematiek
rondom bedrijfsbeëindiging bij agrarische bedrijven. Het Ministerie van Financiën,
inclusief de Belastingdienst, en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) hebben in de afgelopen periode meerdere gezamenlijke gesprekken gevoerd met
partijen uit de sector over mogelijke fiscale belemmeringen die spelen rondom de bedrijfsbeëindiging
van veehouderijen. In de brief van 16 februari jl. hebben wij verslag gedaan van het
eerste inventariserende gesprek met de agrarische sector over mogelijke fiscale aandachtspunten
bij beëindigingsregelingen10, en tevens een taskforce aangekondigd die de door de agrarische sector aangedragen
potentiële fiscale punten nader zou gaan onderzoeken. Daarnaast is tijdens het onderzoek
op diverse momenten in het proces goed overleg geweest met vertegenwoordigers van
de agrarische sector.

Voor wat betreft de hiervoor genoemde gewijzigde motie van het lid Stoffer c.s. merken
we het volgende op. In de brief van 17 november 2021 aan uw Kamer waarin de motie
wordt geapprecieerd heeft mijn voorganger verwezen naar de toen aanstaande evaluatie
van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv), waarin zowel fiscale als
niet-fiscale knelpunten met betrekking tot de Srv aan de bod komen.11 Deze evaluatie is inmiddels afgerond. Uit deze evaluatie blijkt dat sprake is van
enkele mogelijke fiscale aandachtspunten die zich bij deelname aan de Srv kunnen voordoen.
Uit de gesprekken met deelnemers aan de Srv en hun intermediairs blijkt dat deze fiscale
aandachtspunten ook daadwerkelijk speelden. De informatie daarover komt primair van
de intermediairs; varkenshouders zelf hebben daarentegen niet of nauwelijks fiscale
aandachtspunten benoemd in de gevoerde gesprekken. De evaluator geeft daarbij aan
dat het onbekend is hoe groot de omvang van de groep is waar deze aandachtspunten
spelen. Daarnaast geeft de evaluator aan dat het onbekend is wat het effect is geweest
van deze fiscale aandachtspunten op de deelname aan de regeling. In zijn reactie zal
de Minister van LNV binnenkort nader ingaan op de bevindingen en aanbevelingen uit
de evaluatie van de Srv. Met de reactie van de Minister van LNV op het evaluatierapport
Srv en de onderhavige brief is een nadere invulling gegeven aan de eerdergenoemde
gewijzigde motie van het lid Stoffer. Hiermee beschouwen wij de gewijzigde motie van
het lid Stoffer c.s. als afgedaan.

2. Onderzoek taskforce

De taskforce, een ambtelijke werkgroep van het Ministerie van Financiën, inclusief
de Belastingdienst, en het Ministerie van LNV, heeft in de afgelopen periode nader
onderzoek gedaan naar de door de agrarische sector aangedragen potentiële fiscale
aandachtspunten. In dat kader is ook gekeken naar mogelijke beleidsopties met inachtneming
van fiscaal-juridische, budgettaire en uitvoeringstechnische aspecten.

In het onderzoek heeft de taskforce in lijn met de brief van 16 februari jl. de volgende
uitgangspunten in acht genomen:

– Net als iedere ondernemer dient een agrariër die zijn onderneming (gedeeltelijk) staakt
belasting te betalen over de bij die (gedeeltelijke) staking behaalde winst.

– Het bieden van een specifiek en gericht fiscaal voordeel aan agrariërs die gebruikmaken
van een beëindigingsregeling – oftewel een stapeling van regelingen – wordt begrensd
door Europese staatssteunregels en de maximale steunverlening die in dat kader mogelijk
is. Daarom is het risico op ongeoorloofde staatssteun bij aanvullende fiscale maatregelen
een belangrijk aspect dat de taskforce heeft meegewogen in het onderzoek naar mogelijke
aanvullende fiscale maatregelen (bovenop de beëindigingsregelingen Lbv- en Lbv-plus).

– Het bieden van een generieke fiscale oplossing voor onbedoelde fiscale fricties en
onevenwichtigheden die ontstaan bij het gebruikmaken van een beëindigingsregeling
is slechts mogelijk indien de oplossing proportioneel is, en fiscaal-juridisch, uitvoeringstechnisch
en budgettair inpasbaar is.

In bijlage 1 bij deze brief zijn een overzicht van de door de sector aangedragen fiscale
aandachtspunten, de bevindingen van de taskforce en een toelichting bij het onderzoek
van de taskforce opgenomen.

3. Beoordeling kabinet

Op grond van de bevindingen van de taskforce meent het kabinet dat in dit kader een
goede middenweg moet worden gezocht tussen de wens om agrariërs die gebruikmaken van
een beëindigingsregeling fiscaal zo min mogelijk te belemmeren enerzijds en de noodzaak
rekening te houden met de fiscaal-juridische (met name staatssteunaspecten), uitvoeringstechnische
en budgettaire grenzen anderzijds. Een maatregel dient proportioneel te zijn. Daarom
moet een maatregel ook gewogen worden tegen de mate van verwachte effectiviteit van
deelname aan de beëindigingsregelingen. In het licht van het voorgaande beoordeelt
het kabinet de door de sector aangedragen fiscale aandachtspunten en de aanbevelingen
van de taskforce als volgt:

i) Besluit om de HIR te verruimen

Door de sector is als punt aangedragen dat het bij een staking van een gedeelte van
de onderneming niet mogelijk is om de HIR of artikel 3.64 van de Wet inkomstenbelasting
2001 (Wet IB 2001)12 toe te passen, indien het voornemen bestaat om te herinvesteren in een nieuwe onderneming.
De taskforce onderschrijft dat dit in de praktijk een fiscale belemmering kan zijn
en dat het wenselijk is om deze belemmering op te lossen.

Het kabinet erkent dat hier sprake kan zijn van een reëel aandachtspunt. Ook de sector
heeft aangegeven dat dit voor de agrariërs het belangrijkste knelpunt is en een serieus
obstakel kan vormen bij deelname aan de beëindigingsregelingen. Het kabinet heeft
in de Voorjaarsnota 2023 aangekondigd om met ingang van 1 januari 2024 de toepassing
van de HIR te verruimen indien sprake is van een staking van een gedeelte van een
onderneming (gedeeltelijke staking) als gevolg van overheidsingrijpen. In deze situatie
wordt het mogelijk om een HIR te vormen, indien en zolang het voornemen bestaat om
het bedrag van die reserve te herinvesteren in bedrijfsmiddelen ten behoeve van een
andere onderneming waaruit de belastingplichtige als ondernemer winst geniet, mits
voor het bepalen van de winst bij beide ondernemingen dezelfde bepalingen van toepassing
zijn. Die andere onderneming kan zowel een nieuwe onderneming als een bestaande onderneming
van de belastingplichtige zijn. Met andere woorden, de HIR kan in dat geval over de
ondernemingsgrens worden toegepast. Net als bij de huidige regels voor de HIR moet
het voornemen bestaan om het bedrag van de reserve in het jaar van vervreemding of
in de daaropvolgende drie jaren te herinvesteren in een of meer bedrijfsmiddelen.
De aanpassing van de HIR zal worden opgenomen in het Belastingplan 2024.

De budgettaire gevolgen van deze verruiming zijn gedekt als onderdeel van de besluitvorming
over de inkomstenkant van de begroting.13

ii) Stakingslijfrente: verruimen wordt in de Augustusbesluitvorming overwogen

Een ondernemer die (een deel van) zijn onderneming staakt, kan zijn stakingswinst
omzetten in een lijfrente (stakingslijfrente). De sector heeft naar voren gebracht
dat de huidige regeling voor de stakingslijfrente beperkte mogelijkheden biedt voor
bepaalde (leeftijds)groepen.

Het verruimen van de stakingslijfrente zou afhankelijk van de variant tussen de circa
€ 3 en 10 miljoen kosten. Daar zal het kabinet tijdens de Augustusbesluitvorming een
besluit over nemen.

iii) Besluit om geen aanpassing te doen in de overdrachtsbelasting: specifiek maatwerk
niet mogelijk; generieke maatregel niet wenselijk

Wat betreft de overdrachtsbelasting kan het in individuele gevallen voorkomen dat
er een (na)heffing volgt indien een veehouder besluit om tegen vergoeding de locatie
te sluiten. Dit kan spelen als niet aan de voortzettingsvereisten van een eerder genoten
vrijstelling wordt voldaan. Een dergelijke naheffing kan conform de huidige wetgeving
ook in andere bedrijfstakken optreden bij het staken van een onderneming. Nader onderzoek
heeft uitgewezen dat het effect van de overdrachtsbelasting op de deelnamebereidheid
aan de beëindigingsregelingen in den brede naar verwachting relatief gering is. In
individuele gevallen kan de overdrachtsbelasting wel een rol spelen ten aanzien van
de aantrekkelijkheid. Het treffen van aanvullend fiscaal beleid op dit punt acht het
kabinet niet opportuun. Ten eerste is dat omdat het aantal gevallen waarin het knelpunt
zich voordoet, afgezet tegen het aantal (potentiële) deelnemers aan de beëindigingsregelingen,
klein is. Ten tweede is dat omdat een specifieke en gerichte fiscale maatregel die
enkel bedoeld is voor aan de beëindigingsregelingen deelnemende agrariërs naar de
inschatting van het kabinet waarschijnlijk als ongeoorloofde staatssteun kwalificeert,
terwijl de noodzaak van deze fiscale steun niet voldoende kan worden onderbouwd. Het
kabinet heeft ervoor gekozen om de, inmiddels afgeronde, staatssteunnotificatieprocedure
van de Lbv en Lbv-plus niet te doorkruisen met dit aanvullende punt. Het risico bestond
dat dit de procedure aanzienlijk zou compliceren en daarmee de openstelling van de
beëindigingsregelingen zou vertragen. Het kabinet acht het – gelet op het verwachte
effect van de overdrachtsbelasting op de deelnamebereidheid – tevens niet opportuun
om nu alsnog in het bijzonder hiervoor een aanvullende staatssteunnotificatieprocedure
te starten in Brussel, mede omdat Nederland bij de Lbv-plus de maximale ruimte binnen
de staatssteunregelgeving heeft gebruikt en er derhalve daarvoor geen kans is op goedkeuring
door de Europese Commissie. Een generieke maatregel waarbij deze staatssteunvraag
niet speelt, acht het kabinet evenmin geschikt. Een generieke maatregel zou namelijk
niet proportioneel zijn. Een dergelijke aanpassing schrapt namelijk essentiële voorwaarden
uit de vrijstellingen zonder dat de noodzaak hiervoor goed kan worden onderbouwd,
terwijl dit wel ongewenste belastingconstructies in de hand kan werken. Hierbij moet
worden bedacht dat de onderhavige vrijstellingen niet alleen door veehouders worden
gebruikt, maar een veel breder toepassingsbereik hebben. Een generieke maatregel is
bovendien naar verwachting relatief duur, terwijl het te verwachten effect op de deelnamebereidheid
naar verwachting juist relatief gering en ten minste zeer onzeker is. Daarom heeft
het kabinet besloten dat er voor de knelpunten in de overdrachtsbelasting géén aanvullende
fiscale maatregelen worden uitgewerkt.

iv) Besluit om niet over te gaan tot een generieke verhoging van stakingsaftrek en/of
MKB-winstvrijstelling

Door de sector is een (generieke) verhoging van de stakingsaftrek of de MKB-winstvrijstelling
gesuggereerd als een manier om deelname aan de beëindigingsregelingen fiscaal aantrekkelijker
te maken voor agrariërs. Het kabinet ontraadt deze oplossingsrichtingen. Een dergelijke
generieke verruiming kan niet kan worden gezien als een fiscale oplossing voor een
knelpunt in relatie tot de beëindigingsregelingen en gaat gelet op de brede werkingssfeer
bovendien gepaard met een aanzienlijke budgettaire derving die al snel in de honderden
miljoenen euro’s kan gaan lopen. Het kabinet acht deze generieke oplossing niet proportioneel
omdat het hoge budgettaire beslag bij deze maatregelen niet opweegt tegen de mate
waarin naar verwachting de effectiviteit van de beëindigingsregelingen zal verbeteren.

v) Onderwerpen waar bij nadere analyse geen sprake is van een fiscale belemmering

In een aantal gevallen is op grond van de analyse van de taskforce bij nadere beschouwing
geen sprake van door de sector aangedragen fiscale knelpunten. Het gaat om de volgende
gevallen:

1. Belastingschade. In de Lbv- en de Lbv-plus-regeling wordt civielrechtelijk geen compensatie
geboden voor eventuele belastingschade die agrariërs als gevolg van vrijwillige beëindiging
van hun bedrijf ondervinden. Het al dan niet vergoeden van belastingschade is geen
fiscaal knelpunt.14

2. Omzetbelasting. In sommige gevallen moeten agrariërs btw terugbetalen aan de fiscus
naar aanleiding van de verkoop van hun grond en gebouwen aan de provincie (herziening).
Dit knelpunt in de omzetbelasting treedt niet op in het kader van de Lbv en de Lbv-plus.
Dit komt doordat géén grond(en) en/of gebouw(en) aan de provincie worden verkocht.
Zodoende treedt er als direct gevolg van deelname aan die beëindigingsregelingen geen
herziening van btw op.

3. Geruisloze inbreng in een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. Slechts
indien de inbreng onderdeel uitmaakt van een geheel van rechtshandelingen gericht
op de overdracht of de liquidatie van de onderneming, blijft de mogelijkheid om de
onderneming geruisloos in te brengen op grond van artikel 3.65 Wet IB 2001 buiten
toepassing. Het is afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het
geval of er sprake is van een geheel van rechtshandelingen gericht op de overdracht
of liquidatie van de onderneming. De beoordeling of hier in een individueel geval
sprake van is, is voorbehouden aan de inspecteur. In de optiek van het kabinet ligt
het niet voor de hand om deze generieke voorwaarde aan te passen.

Zie voor een nadere toelichting op deze punten bijlage 1 met de analyse van de taskforce.

4. Ter afsluiting

Het kabinet acht het van groot belang dat agrariërs die het besluit nemen om gebruik
te maken van een beëindigingsregeling vooraf meer inzicht hebben in de fiscale gevolgen
van dit besluit. Informatie over de beëindigingsregeling is te raadplegen via de website
aanpakstikstof.nl en de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).15

De sector heeft in dit verband nadrukkelijk aangegeven dat het belangrijkste aandachtspunt
de beperkte mogelijkheden voor toepassing van de HIR bij gedeeltelijk staken van een
onderneming is. Met de aangekondigde verruiming van de HIR per 1 januari 2024, zoals
hiervoor uiteengezet, wordt naar de inschatting van het kabinet de zorg van ongewenste
fiscale belemmering op dit punt op een effectieve wijze geadresseerd.

Verder bestaat er vanuit het Platform Landbouw, waar LTO Nederland, hun adviseurs,
de Belastingdienst en het Ministerie van LNV deel van uitmaken, een werkgroep stikstofrechten
met als doel om duidelijkheid te geven door middel van een vragen- en antwoordentekst
over de fiscale aspecten van verschillende onderdelen van beëindigingsregelingen,
zoals Lbv en Lbv-plus. De bedoeling is om deze vragen- en antwoordentekst op korte
termijn te publiceren op de website van LTO en de Belastingdienst teneinde zoveel
mogelijk duidelijkheid te geven over de fiscale aspecten van verschillende onderdelen
van de regelingen (die binnen de kaders van heersende wet- en regelgeving en jurisprudentie
kunnen worden beantwoord). Ook kunnen belastingplichtigen in vooroverleg met de Belastingdienst
treden om vooraf zekerheid te krijgen. Mochten hier onverhoopt fiscale belemmeringen
uit naar voren komen met een beleidsmatig karakter die nog niet eerder zijn gesignaleerd,
dan zal ik bezien of nadere actie noodzakelijk is en uw Kamer hierover tijdig informeren.

De Staatssecretaris van Financiën, mede namens de Minister voor Natuur en Stikstof, M.L.A. van Rij