Brief regering : Innovatie en borging van emissiearme stalsystemen

28 973
Toekomst veehouderij

Nr. 406
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT EN DE STAATSSECRETARIS
VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2023

Op 25 november 2022 hebben de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)
en de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) de Kamer geïnformeerd
over emissiearme stalsystemen. De Minister van LNV informeerde de Kamer in de brief
«Toekomst bevorderen innovatie van emissiearme stalsystemen»1 over het versnellen van innovatie en de Staatssecretaris van IenW informeerde de
Kamer in de brief «Beleidsreactie op rapport verbetering effectiviteit emissiearme
stallen»2 over het borgen van de prestaties van deze innovatieve systemen. In beide brieven
is een aantal toezeggingen gedaan; in deze brief wordt de Kamer, mede namens de Minister
voor Natuur en Stikstof, over de voortgang geïnformeerd.

De Kamer wordt met deze brief ook geïnformeerd over het vervolg op de brief van 13 oktober
20203, waarin de Kamer is geïnformeerd over het advies «Stikstofverliezen uit mest in stallen
en opslagen» van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM). Eén van de vervolgacties
hierop is een onderzoek naar de stikstof-fosfaat verhouding in mest bij de excretie
en bij het afvoeren van het bedrijf. In opdracht van het Ministerie van LNV heeft
Wageningen Livestock Research (WLR) dit onderzoek uitgevoerd. Dit onderzoek is inmiddels
gereed en in deze brief wordt een beleidsreactie op het rapport gegeven (I). De brief
uit 2020 ging ook in op een signaal over de hogere ammoniakemissie uit pluimveestallen
met volièrehuisvesting dan volgens de vastgestelde emissiefactoren verwacht mag worden.
In deze brief wordt de Kamer geïnformeerd over de stand van zaken van dit onderwerp
en wordt invulling gegeven aan de toezegging de Kamer te informeren over volièrehuisvesting4 (II).

In de brief van 25 november jl. van de Minister van LNV is de Kamer geinformeerd over
het voornemen om middels een regieorgaan het proces van innovatie te versnellen en
toe te werken naar een nieuwe reguleringssystematiek voor emissies uit stallen. In
deze brief wordt ingegaan op de stand van zaken daaromtrent (III). De Minister van
LNV, de Staatssecretaris van IenW, en de Minister voor NenS werken gezamenlijk aan
de vernieuwing van het stelsel van stalbeoordeling. In deze brief worden de hoofdlijnen
benoemd waarlangs een nieuw stelsel wordt ontwikkeld (IV). Tot slot wordt de Kamer
in deze brief geïnformeerd over de voortgang van de Subsidiemodules brongerichte verduurzaming
stal- en managementmaatregelen (Sbv) (V).

Relatie tot voortgangsbrief stikstof NenS

Gelijktijdig met deze brief ontvangt de Kamer van de Minister voor Natuur en Stikstof
de voortgangsbrief stikstof (Kamerstuk 35 334, nr. 260), met daarin onder andere de mogelijkheden op korte termijn voor toestemmingverlening
van emissiearme stalsystemen in het kader van de Wet natuurbescherming (Wnb). In die
brief wordt nader toegelicht dat hiervoor door middel van een passende beoordeling
inzichtelijk gemaakt moet worden dat de omschakeling naar een emissiearm stalsysteem
niet leidt tot schadelijke effecten op nabijgelegen beschermde natuurgebieden.

De ontwikkelingen met betrekking tot innovatie en borging van emissiearme stalsystemen
houden ook verband met de mogelijkheden in het kader van Wnb-toestemmingverlening.
De vernieuwing van het stalbeoordelingsstelsel is gericht op geschiktheid voor de
milieuregelgeving en ook op het bieden van een algemene basis voor het stelsel van
natuurvergunningen. In paragraaf IV van deze brief gaan we daar nader op in.

I. Rapport «Schatting van stikstofverliezen uit stallen op basis van de stikstof-fosfaat
verhouding in afgevoerde mest»

In opdracht van de Minister van LNV heeft Wageningen Livestock Research (WLR) een
onderzoek uitgevoerd naar de verhouding tussen stikstof en fosfaat (N/P) in mest bij
excretie en bij afvoer van het bedrijf. Het onderzoeksrapport is als bijlage bij deze
brief gevoegd. Dit rapport is een verificatie van een studie van Centraal Bureau voor
de Statistiek (CBS)5 uit 2019, waarbij het CBS op basis van de N/P-verhouding in de excretie en in de
afgevoerde mest, de ammoniakemissie heeft geschat.

De conclusie van het CBS was dat emissiearme stallen in de melkveehouderij geen effect
hebben en in de pluimveehouderij en varkenshouderij minder effect hebben dan verwacht
in verhouding tot de Rav emissiefactoren. Over dit rapport is in 2020 advies gevraagd
aan de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM). De CDM heeft de conclusies
van het CBS bevestigd en onder andere geadviseerd de gebruikte methode nog eens wetenschappelijk
te toetsen en te beoordelen of naast uitspraken over de goede werking op sectorniveau
ook uitspraken per staltype (en per werkingsprincipe) mogelijk zijn.

Samenvatting rapportinhoud

De onderzoekers stellen in dit rapport vast dat de N/P-methode die het CBS indertijd
heeft gebruikt wetenschappelijk valide is. De conclusies uit het CBS-rapport over
de effectiviteit van emissiearme stallen worden in dit rapport bevestigd. De via de
N/P-methode afgeleide stikstofemissiereductie wijkt voor alle onderzochte systemen
af van de emissiereductie die verwacht wordt op basis van de in de bijlage van de
Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) vastgestelde emissiefactoren voor die stalsystemen.
Tevens blijkt dat er uitgesplitst naar de verschillende categorieën emissiearme stallen
conclusies worden getrokken ten aanzien van de emissiereducerende werking. Omdat data
tot en met 2020zijn gebruikt, gelden de conclusies niet voor technieken die na die
datum op de Rav-lijst zijn geplaatst.

In het onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen staltechnieken voor melkvee (emissiearme
vloeren), pluimvee en varkens. Alleen brongerichte technieken zijn hierbij onderzocht;
luchtwassers en andere nageschakelde technieken zijn niet geschikt om te onderzoeken
met deze methode. Brongerichte technieken worden ingezet om de vorming van potentieel
schadelijke gassen te voorkomen, door bijvoorbeeld vermenging van mest en urine tegen
te gaan. Emissiearme staltechnieken voor varkens en pluimvee blijken minder stikstofemissiereductie
te geven dan verwacht, maar hier is wel een verschil in emissies aanwezig tussen het
gebruik van deze technieken en een gangbare stal.

De conclusie voor melkvee is dat er geen verschil is in stikstofuitstoot tussen een
stal met een emissiearme vloer en een gangbare stal. Het toepassen van een dergelijke
staltechniek in de melkveehouderij heeft dus geen effect op de ammoniakuitstoot per
dierplaats. Deze conclusie gaat op voor alle verschillende subcategorieën van emissiearme
vloeren, er is geen onderscheid te zien tussen de verschillende werkingsprincipes

Voor emissiearme varkensstallen blijkt dat emissiearme stallen gemiddeld ca. 60% minder
emissie reduceren dan dat volgens de Rav-emissiefactoren verwacht zou worden. Technieken
die volgens de Rav een hogere reductie bereiken, scoren volgens de beoordeling via
de N/P methode ook met een beter resultaat. In vergelijking met melkvee en pluimvee
zijn er wat betreft emissiearme staltypes voor varkens minder gegevens beschikbaar
per beoordeelde staltechniek. Daardoor is het resultaat vaker statistisch niet significant.
Dat er minder gegevens zijn, komt doordat bij varkens luchtwassers de dominante emissiereductietechniek
is en de N/P methode daarvoor niet bruikbaar is. Bij emissiearme pluimveestallen is
het resultaat vergelijkbaar met dat bij varkens: minder stikstofemissiereductie dan
de Rav aangeeft, maar wel meer reductie volgens de N/P methode naarmate de reductie
volgens de Rav hoger is.

De onderzoekers bevelen aan om:

− De N/P methode te gebruiken en verder door te ontwikkelen als instrument voor monitoren
van het emissieniveau van emissiearme stalsystemen in de praktijk.

− De mogelijkheden voor het monitoren van de effectiviteit van emissiearme voermaatregelen
nader te verkennen. De systematiek van de Kringloopwijzer biedt hiervoor een vertrekpunt.

− Mogelijke oorzaken van tegenvallende emissiereducties in de praktijk te onderzoeken
en waar mogelijk op te lossen. Het betreft hier met name in de melkveehouderij het
effect van grote loopoppervlaktes in emissiearme stallen en het gebruik van dikke
fracties van gescheiden mest als boxstrooisel. In de pluimveehouderij is aandacht
nodig voor mogelijk extra N-verliezen uit buiten de stal opgeslagen mest door geforceerde
nadroging of broei.

Beleidsreactie

De onderzoekers bevestigen dat bij de onderzochte systemen de reductie van ammoniakemissie
die verwacht zou worden volgens de emissiefactoren in bijlage 1 van de Rav in de praktijk
helaas niet wordt gehaald. Dit heeft consequenties voor de emissiefactoren die voor
deze stalsystemen vastgesteld zijn. Hieronder gaan we hier nader op in.

Voorlopig geen wijziging voor emissiearme varkens- en pluimveestallen

De emissiefactoren van emissiearme varkens- en pluimveestallen worden na de tegenvallende
resultaten uit dit onderzoek nu nog niet aangepast. Het is zorgelijk dat de technieken
in de praktijk lager presteren dan de Rav-factoren aangeven. In overleg met de sector,
fabrikanten en toezichthouders zal worden gekeken wat mogelijk is om de prestaties
van de betreffende technieken te verbeteren. Hierin worden ook de eerdere aanbevelingen
op dit vlak betrokken. Voor technieken die in de praktijk niet beter gaan presteren
wordt vervolgens het reële rendement als emissiefactor vastgesteld. De Staatssecretaris
van IenW zal de Kamer voor het einde van het jaar nader informeren over de voortgang.
Voor het pluimveestaltype volière geldt een andere benadering dan hier toegelicht,
daarvoor zullen de emissiefactoren wel worden verhoogd. Dit wordt in paragraaf II
van deze Kamerbrief toegelicht.

Aanpassing ammoniakemissiefactoren voor melkveestalvloeren

De emissiearme vloeren voor melkveestallen aan welke vóór 2021 een emissiefactor is
toegekend voor ammoniak, blijken in de praktijk helaas geen significante emissiereductie
te bieden. Deze vloeren zijn een van de weinige technieken die voor melkvee op de
Rav-lijst staan. De conclusie van dit rapport over de tegenvallende ammoniakreductie
is teleurstellend voor onder meer de veehouders en de fabrikanten die in deze vloeren
hebben geïnvesteerd. De nieuwe technieken vanaf 2021 zijn niet meegenomen in dit onderzoek,
zoals de Lely Sphere en het koetoilet. Hiervoor wordt verkend welk onderzoek mogelijk
is om de werking in de praktijk in beeld te krijgen en deze beter te borgen.

De conclusie ten aanzien van de werking van de emissiearme vloeren voor melkvee is
teleurstellend, maar helaas niet nieuw. De Staatssecretaris van IenW zal de emissiefactoren
voor staltechnieken voor melkvee van voor 2021 opnieuw bezien. Ook nieuwere technieken
die op hetzelfde werkingsprincipe gebaseerd zijn worden hierin bezien. Hiervoor zullen
de gevolgen van aanpassing van de emissiefactoren eerst zorgvuldig in beeld worden
gebracht. Zoals gebruikelijk zal daarover samen met LNV een overleg met betrokken
leveranciers en fabrikanten worden georganiseerd. In overleg met de veehouderijsector
en de fabrikanten zal worden bezien wat de mogelijkheden zijn om bestaande vloeren
en het gebruik er van in de praktijk aan te passen om ze alsnog een emissiereducerende
werking te geven zodat de ammoniakreductie ook daadwerkelijk bereikt wordt. Ook zal
met hen worden beoordeeld welke alternatieve mogelijkheden er in de melkveesector
zijn waarmee emissiereductie betrouwbaar kan worden gerealiseerd. Parallel aan het
proces met de sector zal de Staatssecretaris van IenW alvast een ontwerp van de ministeriële
regeling met de benodigde wijziging opstellen voor het bijstellen van de emissiefactoren
van de emissiearme vloeren.6 Zodat de factoren op korte termijn aangepast kunnen worden als blijkt dat verbetering
van de prestatie in de praktijk niet te realiseren is.

Invloed op vergunningen

Wanneer de emissiefactoren worden bijgesteld, zal dit zo plaatsvinden dat dit geen
impact op reeds afgegeven milieuvergunningen voor melkveestallen met emissiearme vloeren
heeft. Bij de beoordeling van nieuwe vergunningaanvragen kunnen bevoegde gezagen verder
de bovenstaande plannen voor aanpassing van de emissiefactoren meewegen. De huidige
emissiefactoren werden al niet meer gebruikt voor het verlenen van een Wnb-vergunning7: voor het verlenen van natuurvergunningen voor emissiearme stalsystemen is een passende
beoordeling nodig. De Kamer zal hierover meer geïnformeerd worden in de Voortgangsbrief
Stikstof.

Vervolgonderzoek

Uit het WLR rapport blijkt dat de N/P methode waardevolle signalen oplevert ten aanzien
van het rendement van staltechnieken in de praktijk. Deze methode zal daarom vaker
ingezet worden. Een eerste vervolgonderzoek dat wordt ingezet, betreft een actualisering
van het gedane onderzoek, aangevuld met CBS-data van 2021. Hierbij worden dezelfde
deelcategorieën gehanteerd als in het bij deze brief opgeleverde rapport, waarbij
de staltypen zijn gegroepeerd naar overeenkomend emissie-reducerend principe. Het
gebruik van aanvullende data verkleint de onzekerheidsmarges, met name bij de analyse
van technieken voor pluimvee en varkens. Zo kan beter worden beoordeeld of de emissiefactoren
van deze technieken in de toekomst moeten worden bijgesteld. De Minister van LNV verwacht
dit vervolgonderzoek nog dit jaar te laten starten. De Minister van LNV en de Staatssecretaris
van IenW informeren de Kamer voor het einde van het jaar over de ontwikkelingen en
de hierboven vermelde toezeggingen.

De N/P-methode laat, naast tegenvallende resultaten, ook zien dat de werking van een
deel van de emissiearme technieken wel geverifieerd kan worden. Hier zal in de toekomst
op ingezet blijven worden. Hiervoor is het nodig dat innovatie versneld en beter geborgd
wordt. In paragraaf III en IV van deze brief gaan we nader in op de stappen die we
daarvoor zetten.

II. Briefrapport bijstellen emissiefactoren volièrestallen pluimvee

Het staltype volière is voor legpluimvee het meest voorkomende huisvestingtype. In
de Rav worden voor legpluimvee vijf typen volièrestallen onderscheiden, met elk een eigen emissiefactor. Daarnaast zijn er voor opfokhennen
en hanen van legrassen emissiefactoren voor zes typen volièrestallen. In de Kamerbrief
van 13 oktober 20208 is gemeld dat de emissiefactoren voor volières te laag zijn vastgesteld en dat daarop
acties wenselijk zijn. In het voorjaar van 2021 is aan de WUR een opdracht tot meetonderzoek
verleend. Dit meetonderzoek vindt plaats bij pluimveehouderijen.

Vanwege onduidelijkheid bij pluimveehouders over de gevolgen van de aanpassing van
deze emissiefactoren, de situatie rond corona en de vogelgriep was het tot nog toe
niet mogelijk voor onderzoekers om het meetonderzoek bij pluimveebedrijven uit te
voeren. De belemmering in het kader van de vogelgriep is recent opgeheven.9 Als nu wel voldoende bedrijven worden gevonden, kan het onderzoek alsnog starten.
Uitvoeren van meetonderzoek vergt inclusief voorbereiding en rapportage een looptijd
van ongeveer twee jaar.

Het is ongewenst om bij vergunningverlening in de komende periode nog gebruik te blijven
maken van te laag vastgestelde emissiefactoren. Daarom heeft de Staatssecretaris van
IenW advies aan WUR gevraagd voor de mate van tijdelijke verhoging van de emissiefactoren.
Het briefrapport van WUR is bij deze brief gevoegd (bijlage). Het biedt een overzicht
van beschikbare meetgegevens voor ammoniakemissies uit volièrestallen. Metingen blijken
schaars, daarom kan slechts indicatief de mate van onderschatting van de huidige ammoniakemissiefactoren
worden aangegeven. Op basis van het briefrapport van de WUR kan er van uitgegaan worden
dat de daadwerkelijke ammoniakemissies uit volièrestallen een factor 3 hoger liggen
dan de huidige emissiefactoren weergeven. Voor afronding van de weging van de meetgegevens
op factor 3 is gekozen om geen nauwkeurigheid te suggereren.

De Staatssecretaris van IenW is voornemens de emissiefactoren voor nieuw te bouwen
volièrestallen tijdelijk met een factor 3 te verhogen. De verhoging van de emissiefactor
betekent dat een andere staltechniek toegepast moet worden, die meer ammoniak reduceert.
Een voor de hand liggende optie is om voor het type volièrestal met de laagste emissiefactor
te kiezen, in combinatie met een strooiselschuif. Bij die combinatie voldoet de nieuwe
of verbouwde stal aan de emissiegrenswaarde voor ammoniak uit het Besluit emissiearme
huisvesting (Behv). Bestaande volièrestallen houden de emissiefactor die is toegekend,
om te voorkomen dat een bedrijf in overtreding komt van de emissiegrenswaarden uit
het Behv. Het ontwerp van de ministeriële regeling met deze wijziging wordt zoals
gebruikelijk voor openbare consultatie voorgelegd.

De (tijdelijke) Rav-emissiefactoren bieden op zichzelf onvoldoende zekerheid om een
inschatting te maken van de stalemissies en het opstellen van een depositiepatroon
in het kader van de Wnb. Zoals eerder aangegeven in deze brief, moeten ondernemers
die over willen schakelen op een emissiearm stalsysteem, zoals een emissiearme volière,
door middel van een passende beoordeling inzichtelijk maken dat dit niet leidt tot
schadelijke effecten op nabijgelegen natuurgebieden.

III. Een nieuwe systematiek op basis van doelvoorschriften in combinatie met bedrijfsspecifiek
gemeten emissies en versnellen van innovatie

In de Kamerbrief «Toekomst bevorderen innovatie van emissiearme stalsystemen» van
25 november 2022 heeft de Minister van LNV aangegeven de ontwikkeling en toepassing
van innovatieve emissie reducerende technieken en managementmaatregelen in de veehouderij
te willen versnellen en heeft hij uiteen gezet hoe toe te werken naar een systeem
gebaseerd op emissiedoelen op bedrijfsniveau in combinatie met bedrijfsspecifiek meten10.

Een middel om zowel te werken aan versnelling van innovatie als aan een systeem met
doelsturing en bedrijfsspecifiek meten is de realisatie van het Regieorgaan Versnellen
innovatie emissiereductie duurzame veehouderij (hierna: Regieorgaan). Eind januari
2023 is het project «Implementatie Regieorgaan» gestart om het Regieorgaan op te richten
en functionerend te maken. Er is gekozen voor een publiek-private samenwerking in
de vorm van een convenant, omdat dit snel te realiseren is en ook past bij het karakter
van het Regieorgaan. De verwachting is dat het Regieorgaan dit najaar formeel van
start gaat met:

i. Aanjagen van de ontwikkeling van doorbraakinnovaties in de veehouderij die technisch,
juridisch, economisch en maatschappelijk werken. Deze zijn gericht op het totale bedrijf
(ontwikkeling van stalsystemen, managementmaatregelen, mestverwerking, dierwaardige
veehouderij). Bij een doorbraakinnovatie gaat het om een oplossing die een grote emissiereductie
(ammoniak, fijnstof, geur en methaan) oplevert en emissies zodanig aanpakt dat er
zo min mogelijk emissies zijn in de stal (brongericht). Een doorbraakinnovatie voldoet
ook aan nieuwe eisen ten aanzien van dierenwelzijn en voldoet aan de hoogste eisen
ten aanzien van stalklimaat en veiligheid (voor omgeving, werknemers en dieren) en
kan binnen afzienbare tijd geïmplementeerd worden door de veehouder.

ii. Adviseren over de ontwikkeling van een regelgeving- en toetsingssysteem voor doelsturing
op emissies met een borgingssystematiek voor continu meten. Bij doelsturing middels
continu meten van werkelijke emissies die een stal en/of bedrijf veroorzaakt (met
behulp van sensor- en datasystemen).

Centraal in de werkwijze van het Regieorgaan staan de ontwikkelingen binnen praktijkpilots
gericht op doorbraakinnovaties van stalsystemen en mestverwerking, eerder «fieldlabs»
genoemd. De Minister van LNV werkt ook aan gebiedsgerichte fieldlabs. Deze gebiedsgerichte
fieldlabs zijn fysieke praktijkomgevingen waar boeren, kennisinstellingen en bedrijven
samenwerken en hebben betrekking op de bredere gebiedsgerichte ontwikkeling waar op
een integrale wijze wordt gekeken naar nieuwe innovaties die de transitie naar duurzame
landbouwbedrijven in bredere zin faciliteren en versnellen. Praktijkpilots van het
Regieorgaan die gericht zijn op emissies kunnen plaats gaan vinden in deze gebiedsgerichte
fieldabs maar ook op andere locaties.

Er wordt zoveel mogelijk bij reeds lopende initiatieven aangesloten, maar het Regieorgaan
kan ook nieuwe initiatieven starten, passend bij het doel van het convenant. De zandprovincies
(Drenthe, Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg) zijn in samenwerking
met de veehouderijsectoren en de Minister van LNV gestart met een programma om alvast
geschikte praktijkpilots te selecteren waarmee gewerkt kan gaan worden aan de ontwikkeling
van doorbraakinnovaties en het in de praktijk opdoen van kennis en ervaring met continu
meten. In een later stadium kunnen deze pilots aansluiting zoeken met het landelijk
opgezette Regieorgaan. Ook wordt aansluiting gezocht met een geschikt landelijk innovatienetwerk
met loketfunctie op het gebied van stalinnovaties en mestverwerking, waarvoor het
initiatief is genomen door de zandprovincies in samenwerking met LNV en de sectoren.
Dit loket kan gaan dienen als portaal voor initiatieven, adviezen en kennisdeling
vanuit de samenleving, overheid en sector van en naar en het Regieorgaan.

Een systeem met emissiedoelen op bedrijfsniveau in combinatie met bedrijfsspecifiek
meten heeft als voordeel dat veehouders zelf beter in staat worden gesteld om te sturen
op emisses. Ook kan de veehouder een breder palet aan maatregelen inzetten en uitproberen
wat dan in het huidige stelsel het geval is. Om tot een nieuw systeem te komen zullen
er nog de nodige inhoudelijke vraagstukken uitgewerkt moeten worden, zoals de vraag
hoe bedrijfsspecifieke meetresultaten geborgd kunnen gaan worden. Ook is de ontwikkeling
van dit systeem afhankelijk van de technische mogelijkheden met betrekking tot meten.
Zo zijn de mogelijkheden voor het continu meten van ammoniakemissie met sensoren in
de praktijk veel verder ontwikkeld dan bijvoorbeeld de mogelijkheid om geuremissie
met sensoren te meten. Daar waar mogelijk worden stappen gezet. De kennis en praktijkervaring
die via het Regieorgaan en de praktijkpilots wordt verzameld zullen een belangrijke
bijdrage gaan leveren aan de ontwikkeling van het nieuwe systeem. Gezien de benodigde
kennisontwikkeling, praktijkervaring en technische ontwikkelingen zal het enkele jaren
duren voordat er een nieuw systeem is. In de tussentijd zetten we ook stappen om de
huidige procedure voor stalbeoordeling te verbeteren (zie paragraaf IV).

IV. Borgen innovaties: opvolgen aanbevelingen beoordelingssystematiek emissiearme
stallen

In de brief «Beleidsreactie op rapport verbetering effectiviteit emissiearme stallen»
van 25 november 2022 heeft de Staatssecretaris van IenW, mede namens de Ministers
van LNV en NenS, de Kamer geïnformeerd over het toen verschenen rapport van WLR met
aanbevelingen op het gebruik van emissiearme systemen in de praktijk11. In deze Kamerbrief is toegezegd de aanbevelingen die hieruit voortvloeien op hoofdlijnen
over te nemen. Aan Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) is gevraagd om, gezamenlijk
met het Ministerie van IenW, de aanbevelingen uit te werken, in een nieuw stelsel
van stalbeoordeling. Aanbevelingen uit eerdere onderzoeken over emissiearme stalsystemen
en de stalbeoordelingssystematiek zijn in dit project meegenomen12. De onderzoeken geven een breed beeld van de knelpunten van de Rav-systematiek en
geven delen van oplossingen voor zowel het aanpassen van de huidige regeling als het
op termijn wijzigen van het stelsel.

De Rav wordt gebruikt voor de omgevingsvergunning en kan op dit moment niet zonder
meer gebruikt worden voor het berekenen van depositiepatronen voor vergunningen in
het kader van de Wnb13. Dit zal veranderen: er wordt ingezet op een robuust systeem van stalbeoordeling,
dat geschikt is voor de milieuvergunning en een basis biedt voor de natuurvergunning.
Het nieuwe stelsel wordt, in samenwerking met RVO, verder uitgewerkt door de Minister
van LNV, de Staatssecretaris van IenW en de Minister voor NenS. Hierbij wordt afgestemd
met de ontwikkelingen in het Regieorgaan Versnellen innovatie emissiereductie duurzame
veehouderij (zie paragraaf III).

Het doel van de vernieuwde stalbeoordelingssystematiek is om tot betrouwbare emissie-indicatoren
te komen, die gericht zijn op het bieden van voldoende zekerheid en die innovaties
mogelijk maken en borgen. De vernieuwing van het stelsel van stalbeoordeling zal verder
worden uitgewerkt langs de volgende hoofdlijnen:

− Een publiek-private verantwoordelijkheid voor stalbeoordeling

− Emissie-indicatoren worden aangevuld met de mogelijkheid tot (continue) bedrijfsmetingen

− Stalinnovaties worden integraal beoordeeld.

Publiek-privaat stelsel

In het huidige stelsel spelen publieke partijen een grote rol: in de technische- en
meetkundige beoordeling, het vaststellen van emissiefactoren en in het opnemen van
de (gewijzigde) emissiefactoren in de bijlage van de Rav. De Staatssecretaris van
IenW is hierbij beleidsverantwoordelijk voor alle wijzigingen in de stalsysteembeschrijvingen
en in de emissiefactoren. In een op doelsturing gebaseerd stelsel is een grotere private
verantwoordelijkheid wenselijk. Dit wordt ook gewenst om innovatie op zowel het reduceren
van emissies als het meten daarvan te versnellen. De komende tijd wordt uitgewerkt
of en hoe private partijen een grotere verantwoordelijkheid kunnen krijgen. Daarbij
moeten de juiste prikkels voor alle partijen in het stelsel worden geïntegreerd. Bij
de uitwerking hiervan worden eerdere aanbevelingen14 en ervaringen uit andere sectoren met een vergelijkbare regulering betrokken.

Emissieschattingen aanvullen met metingen

Het huidige stelsel kent emissiefactoren die het gemiddelde vormen van metingen in
een aantal proefstallen. Deze worden vervangen door emissie-indicatoren, die de emissiereductie
met een bepaalde mate van statistische zekerheid weergeven. Hiernaast zal in de toekomst,
waar mogelijk, gebruik worden gemaakt van (continue) emissiemetingen op bedrijfsniveau.
Dit schept op termijn de mogelijkheid tot regulering van bedrijfsemissies op basis
van doelvoorschriften (zie ook paragraaf III). Daarnaast kunnen de meetgegevens gebruikt
worden om de emissie-indicatoren periodiek te evalueren. Dit vraagt publieke en private
investeringen in sensoren en in data- en monitoringsinfrastructuur. Naast (continue)
meetgegevens kan voor het bepalen van bedrijfsemissies ook de bedrijfsstoffenbalans
of mestmonsters (N/P methode, zie ook paragraaf I) gebruikt worden. Deze methodes
zijn bijvoorbeeld beter toepasbaar bij open melkveestallen.

Integrale beoordeling

In het huidige Rav-stelsel worden emissiearme stalsystemen getoetst aan de prestaties
ten aanzien van ammoniakemissiereductie. In het vernieuwde stelsel worden staltechnieken
integraal beoordeeld, waarbij criteria worden meegenomen ten aanzien van dierwaardigheid,
veiligheid en robuustheid van gebruik in de praktijk. Dit om beter te borgen dat de
technieken in de praktijk niet de bedrijfsproductie van de veehouder in de weg staan
of negatieve effecten op andere doelen hebben. Ook wordt op korte termijn het aanvraagproces
gestroomlijnd. In het huidige stelsel is de aanvrager voor de proefstalbeschikking
van een stalsysteem de vergunninghouder (-veehouder), dit wordt de leverancier van
de techniek. Ook wordt het mogelijk om simpele technieken en combinaties van technieken
te laten beoordelen. De Minister van LNV, de Staatssecretaris van IenW en de Minister
voor NenS informeren de Kamer voor het einde van het jaar over de voortgang van de
aanpassingen aan het stelsel voor stalbeoordeling.

Samenhang met natuurvergunning Wet natuurbescherming (Wnb)

Voor de Wet natuurbescherming worden ondernemers gevraagd bij de aanvraag van de vergunning
in beeld te brengen wat hun stikstofemissie is en het daarbij behorende depositiepatroon.
Aan de hand van dit depositiepatroon kan worden beoordeeld of een activiteit leidt
tot schadelijke effecten op een of meerdere nabijgelegen natuurgebieden. Voor het
berekenen van de stalemissie van stikstof werd voorheen gebruikgemaakt van de Rav-emissiefactoren.
Voor alle stalsystemen geldt dat goed moet worden gekeken of zij de verwachte reductie
in de praktijk daadwerkelijk behalen. Het is daarbij van belang dat de effecten van
een stalsysteem op emissies op ieder bedrijf geborgd kunnen worden. De beleidstappen
die in deze brief worden toegelicht helpen daarbij, maar leiden op de korte termijn
niet tot de mogelijkheid tot verruiming van Wnb-toestemmingverlening.

Bij het wijzigen van de stalbeoordelingssystematiek wordt rekening gehouden met de
noodzaak van het inschatten van stalemissies op bedrijfsniveau voor de Wnb-toestemmingverlening.
Het verbeteren van het stelsel van stalbeoordeling legt daarvoor een basis, maar biedt
in zichzelf nog niet de vereiste zekerheid van de hoogte van emissies op individueel
bedrijfsniveau. Om zekerheid te krijgen over de wijze van Wnb-toestemmingverlening
van emissiearme stalsystemen worden stappen gezet voor de kortere en langere termijn.
Om voor de bouw van stallen op de korte termijn helderheid te kunnen bieden, beziet
het Ministerie van LNV hoe op een juridisch houdbare wijze overgeschakeld kan worden
op een emissiearm stalsysteem. Hiertoe wordt een handreiking opgesteld die handvatten
biedt aan ondernemers voor het uitvoeren van een passende beoordeling. Daarnaast is
het van belang om meer inzicht te krijgen in de werking van de emissiearme stalsystemen
en de verschillende elementen die daarop van invloed zijn. In de voortgangsbrief stikstof
gaat de Minister voor NenS hier nader op in.

Verkennend onderzoek pluimveemest

In de brief «Beleidsreactie op rapport verbetering effectiviteit emissiearme stallen»
is de aanbeveling van de onderzoekers overgenomen om emissiemetingen naar bestaande
emissiearme systemen uit te voeren, met focus op emissiearme vloeren in de melkveehouderij
en mestopslagen op pluimveebedrijven15. De aanbeveling voor metingen aan emissiearme vloeren is door het N/P rapport en
de beleidsreactie daarop achterhaald. Voor meetonderzoek aan de ammoniakemissies uit
opgeslagen pluimveemest is onderzoekers van Wageningen Universiteit & Research (WUR)
gevraagd een projectvoorstel uit te werken. Vanwege de beperkte kennis over de wijze
van omgaan met mest op pluimveebedrijven hebben zij geadviseerd eerst een verkennend
vooronderzoek uit te voeren. Dat project is inmiddels gestart en loopt tot eind 2023.
Aan de hand hiervan kan de opzet van een meetonderzoek worden uitgewerkt.

V. Voortgang Subsidiemodules Brongericht Verduurzaming stal- en managementmaatregelen
(Sbv)

De Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen (Sbv)
zijn sinds 2020 meerdere keren opengesteld. Deze subsidieregeling is geïntroduceerd
om de ontwikkeling van integrale en brongerichte innovatieve stal- en managementmaatregelen
aan te jagen en de toepassing van bewezen technieken te ondersteunen. De regeling
bestaat uit twee modules: de innovatiemodule en de investeringsmodule. Nieuwe inzichten16 maken het nodig om de subsidieregeling te herzien voor verdere openstellingen van
beide modules in de toekomst. Hierbij wordt bekeken in welke vorm ondersteuning van
innovaties wenselijk is en via welke trajecten en subsidieregelingen deze gestimuleerd
kunnen worden. Dit sluit ook aan bij de doelstellingen van het Regieorgaan (zie paragraaf III).

Sbv-innovatiemodule

De innovatiemodule stimuleert het ontwikkelen en bemeten van innovatieve integrale,
brongerichte emissiereducerende maatregelen voor broeikasgas-, stikstof-, fijnstof-
en geuremissies. Via de innovatiemodule worden veehouders en andere betrokken partijen,
zoals adviseurs en fabrikanten van stalsystemen ondersteund bij het onderzoek naar
en de ontwikkeling van innovaties, om bewezen technieken beschikbaar te krijgen voor
bredere praktijktoepassing in de toekomst. Er zijn sinds 2020 drie openstellingen
geweest van de innovatiemodule. Sindsdien zijn er, onder andere middels de verplichte
voortgangsverslagen, signalen uit de sector ontvangen over knelpunten die gedurende
de uitvoering van de innovatieprojecten worden ervaren. Hierdoor hebben ze vertraging
opgelopen. Verder hebben de projecten tot nu toe geen nieuwe stalinnovaties opgeleverd
die veehouders breed kunnen toepassen om emissies te reduceren.

Zoals in de voortgangsbrief van november 202217 aangegeven, heeft de Minister van LNV aan RVO opdracht gegeven om een inventarisatie
uit te voeren naar de knelpunten, opdat er vervolgens gekeken wordt hoe deze opgelost
kunnen worden. Tijdens de inventarisatie zijn de directe betrokkenen van de goedgekeurde
projecten geconsulteerd. Dit zijn veehouders, onderzoeksorganisaties en ondernemers
zoals technische adviseurs en stallenbouwers, maar ook de subsidieadviesbureaus die
zijn betrokken bij het indienen van de aanvraag en het beheer van projecten. Naast
directe betrokkenen zijn tevens de adviesbureaus voor vergunningaanvragen in het kader
van de Sbv-innovatieprojecten, geraadpleegd. Momenteel wordt de informatie geanalyseerd
en de resultaten verwerkt in een rapportage. Op basis van de resultaten wordt gekeken
hoe een volgende openstelling voor de innovatiemodule kan worden vormgegeven. Ik verwacht
de Kamer hierover na de zomer te kunnen informeren.

Sbv-investeringsmodule

Via de investeringsmodule is subsidie beschikbaar voor het breed investeren in bewezen
innovaties van stalsystemen. Eerder18 heeft de Minister van LNV aangekondigd te werken aan een nieuwe openstelling van
de investeringsmodule, waarin melkvee- en varkenshouders subsidie kunnen krijgen voor
het doen van investeringen in emissiearme stalsystemen. In de Kamerbrief van 12 juni
jl.19 heeft de Minister voor NenS aangegeven dat de Sbv-investeringsmodule onderdeel wordt
van het innovatiespoor in de aanpak piekbelasting en in dat kader wordt opengesteld
voor piekbelasters en brongerichte emissiearme technieken. Hierbij wordt naast beschikbare
technieken voor de melkvee- en varkenshouderij ook gekeken naar technieken voor andere
diercategorieën.

WLR is gevraagd om beschikbare technieken in kaart te brengen, op basis waarvan wordt
gekeken welke emissiearme stalsystemen en technieken voor subsidie in aanmerking kunnen
komen20. Bij het opstellen van de lijst met subsidiabele technieken wordt rekening gehouden
met de effectiviteit van emissiearme stalsystemen in de praktijk. Daarnaast wordt
rekening gehouden met moties die de Kamer heeft aangenomen over dierenwelzijn en brandveiligheid21, 22. Het streven is om de regeling in september 2023 te publiceren en open te stellen
in november 2023. Voor de openstelling van de investeringsmodule is het van belang
dat duidelijk is hoe op juridisch houdbare wijze omgeschakeld kan worden naar deze
stalsystemen. De stappen die worden gezet om hier helderheid op te verkrijgen staan
vermeld in de voortgangsbrief stikstof.

Tot slot

We zetten in op een duurzame en toekomstgerichte veehouderij waarbij er integraal
gestuurd wordt op het verminderen van emissies. Dat doen we op verschillende manieren,
waarbij inzet van innovatieve oplossingen een belangrijk spoor is. Een goede borging
van emissiereducerende maatregelen (zowel technisch als niet technisch) is daarbij
randvoorwaardelijk. In deze brief hebben we de voortgang geschetst van het beleid
dat daar op gericht is. We zullen de Kamer regelmatig informeren over toezeggingen
die gedaan worden in deze brief en de voortgang hiervan.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen