Brief regering : Onderzoek naar regio-indelingen in zorg en welzijn

Nr. 794
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 juni 2023

In december 2020 is de motie van de leden Bergkamp (D66), Raemakers (D66) en Van den
Berg (CDA) aangenomen (Handelingen II 2020/21, nr. 34, item 53) die de regering verzoekt om onafhankelijk onderzoek te laten doen naar meer effectieve
en congruente regio-indeling(en) om in de zorg tot regionale samenwerkingsafspraken
te komen en voorstellen te doen op welke manier dit gerealiseerd kan worden. Zij hebben
hierbij gevraagd om ervaringen vanuit de praktijk mee te nemen.1 Op 5 oktober jl. heb ik uw Kamer laten weten op welke wijze ik uitvoering wilde geven
aan deze motie.2 Ik heb hierbij opgemerkt dat voor de doorontwikkeling van de regiobeelden in het
Integraal Zorgakkoord (IZA) vanuit praktisch oogpunt gekozen is voor de zorgkantoorregio.
De zorgkantoorregio was in de Hoofdlijnenakkoorden 2019–2022 ook het genoemde uitgangspunt
voor het opstellen van regiobeelden. De indeling in zorgkantoorregio’s wordt inmiddels
daarom door de meeste partijen herkend en geaccepteerd en biedt voldoende ruimte voor
het aanbrengen van verbindingen met andere indelingen. Het is immers niet zo dat de
indeling in zorgkantoorregio’s de andere indelingen vervangt. Het dient vooral als
knooppunt waar samenwerkingsverbanden samenkomen. Op die manier kunnen verschillende
goed functionerende indelingen in samenhang met én naast elkaar blijven bestaan.

Daarnaast heb ik opgemerkt dat met het oog op efficiëntere samenwerking in de regio
op de langere termijn eventueel gekomen zou kunnen worden tot minder regio's en minder
regio-indelingen.3 Ik heb hierbij toegezegd onderzoek te zullen laten verrichten naar de mogelijkheden
hiervan, eventuele consequenties en de weg hiernaartoe. De afgelopen maanden heeft
bureau Andersson Elffers Felix (AEF) dit onderzoek uitgevoerd en de resultaten daarvan
ter beschikking gesteld. In dit onderzoek is ook de motie van de leden Van den Berg
(CDA) en Paulusma (D66) betrokken4, die vraagt om bij het onderzoek er als mogelijke oplossingsrichting naar te streven
dat toekomstige regio-indelingen naadloos op elkaar aansluiten als een «matroesjkamodel».

Deze motie verzoekt verder de nieuwe indeling zo spoedig mogelijk te implementeren
en de Kamer regelmatig over de voortgang te informeren.

Bij deze brief stuur ik uw Kamer de resultaten van het AEF-onderzoek «Regio-indelingen
zorg en welzijn: een onderzoek naar congruentie, effectiviteit en legitimatie»». Op
deze manier regeer ik op de genoemde moties. Deze moties beschouw ik hiermee als afgedaan.

Belangrijkste bevindingen uit het AEF-onderzoek en beleidsreactie

Onderzoeksvragen en onderzoeksopzet

Het onderzoek van AEF besteedt aandacht aan de volgende onderzoeksvragen:

1. Hoe kan – mede in het licht van het IZA, WOZO en andere programma’s en akkoorden –
binnen en tussen verschillende regio-indelingen effectieve regionale samenwerking
tot stand komen? Wat zijn resterende knelpunten?

2. Welke mogelijkheden zijn er om op termijn te komen tot minder regio-indelingen?

– Wat zijn de voor- en nadelen van de verschillende mogelijkheden? Vermindert het bijvoorbeeld
daadwerkelijk de bestuurlijke complexiteit en leidt het tot efficiëntere samenwerking
en besluitvorming?

– Is binnen deze mogelijkheden ruimte om zoveel mogelijk recht te doen aan bestaande
samenwerkingsverbanden? In hoeverre is het zogeheten «matroesjkamodel», waarin regio-indelingen
van groot naar klein in elkaars grenzen samenlopen, een efficiënte en wenselijke optie
voor regio-indelingen binnen de zorg en welzijn?

– Hoe kan democratische legitimatie worden gecreëerd?

Om antwoord te geven op deze onderzoeksvragen heeft AEF een documentenanalyse uitgevoerd,
verdiepende interviews met landelijke partijen uitgevoerd en vijf regionale casus-sessies
georganiseerd om knelpunten en oplossingsrichtingen op te halen. Bij deze regionale
casus-sessies waren zorgverzekeraars, gemeenten en zorgaanbieders uit diverse regio’s
betrokken.

Het onderzoek focust zich op de zorg- en welzijnssector.

Aanpassing regio-indeling niet nodig én ongewenst

Het onderzoek laat zien dat (congruentie van) regio-indelingen slechts één aspect
is dat invloed heeft op de effectiviteit van samenwerken. Daarbij wordt dit – hoewel
er verschillende regio-indelingen bestaan binnen het Nederlands landschap van zorg
en welzijn – in de praktijk nauwelijks ervaren als een probleem. Het rapport geeft
daarom ook aan dat het top-down uittekenen en opleggen van een landelijk (theoretisch)
ideaalbeeld van regio-indelingen (zoals het «matroesjkamodel») geen gewenste route
is. Hiermee zou volgens AEF geen recht worden gedaan aan de inhoudelijke opgaven die
ten grondslag liggen aan de samenwerking. Verder komt het naar verwachting de effectiviteit
van de regionale samenwerking niet ten goede. In de huidige praktijk blijkt voldoende
ruimte te bestaan om de indeling aan te passen wanneer regionale partners deze ongewenst
vinden. Ik zie op basis van de conclusies van dit rapport dan ook geen aanleiding
om in te zetten op aanpassing van de regio-indelingen in de zorg- en welzijnssector.

Governance

Effectieve regionale samenwerking blijkt enige inefficiëntie met zich mee te brengen.
Deels is dit een gegeven: het organiseren van overleg en overeenstemming kost tijd
en moeite, maar samen kunnen partijen effectievere resultaten bereiken. Regionale
samenwerkingsverbanden blijken echter te verschillen in de mate waarin ze een volwassen
organisatiegraad hebben bereikt. Inzet op een duidelijke governance vermindert volgens
AEF de inefficiëntie en bevordert de effectiviteit van samenwerking en democratische
legitimiteit. AEF adviseert daarom om waar nodig toe te werken naar een heldere governance
met afspraken over bijvoorbeeld de besluitvorming, verantwoordelijkheidsverdeling,
verantwoording, financiering en ondersteunende infrastructuur. Ook kan bij de inrichting
van de governance aandacht besteed worden aan burger- en patiëntenbetrokkenheid en
(waar relevant) aan de betrokkenheid van gemeenteraden. Dit kan bijdragen aan de democratische
legitimiteit. Samen met IZA-partijen zet ik momenteel de eerste stappen over het nadenken
over een heldere governance.

Een aantal gesprekspartners van AEF heeft de behoefte geuit aan inzicht over wat belangrijk
is en wat wel en niet werkt bij het vormgeven en onderhouden van regionale samenwerkingen.
Ik zal daarom de komende tijd goede voorbeelden en belangrijke aspecten ten aanzien
van de inrichting van de governance verzamelen en verspreiden, zodat regionale partijen
hier desgewenst uit kunnen putten bij de vormgeving van hun eigen governance. Deze
analyse zal ik, zoals gebruikelijk, openbaar maken op de website van De Juiste Zorg
op de Juiste Plek (www.dejuistezorgopdejuisteplek.nl). Daarnaast merk ik graag op dat in de criteria die gesteld zijn aan de regiobeelden
en -plannen5 afspraken zijn opgenomen (bijvoorbeeld ten aanzien van de verantwoordelijkheidsverdeling
en de partijen die betrokken dienen te worden) die – indien nodig – een startpunt
kunnen vormen voor de inrichting van de governance.

Weloverwogen keuzes bij landelijke taaktoedeling of -herschikkingen

AEF adviseert om bij landelijke taakherschikking tot meer weloverwogen keuzes te komen.
Nieuwe/herijkte regionale verantwoordelijkheden dienen hierbij in beginsel langs een
congruente en consistente regio-indeling te worden georganiseerd, tenzij er een inhoudelijke
sterke motivering is om hiervan af te wijken voor een bepaalde opgave.

Tot slot

Door verschillende wetenschappelijke raden is de afgelopen periode terecht veel aandacht
besteed aan «de regio». Vanuit de rijksoverheid wordt vanuit veel verschillende beleidsterreinen
gekeken naar de regio als mogelijke oplossing. Echter wil het kabinet er voor waken
dat de regio gaat gelden als «panacee» voor allerlei problemen, zonder dat in den
brede wordt stilgestaan bij het maatschappelijke effect daarvan. Zo roept de Raad
voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) op om de stap naar «de regio» beter doordacht
te laten plaatsvinden. Zowel in de afweging of de regio een goede oplossing is, als in hoe regionaal werken vervolgens vorm en invulling krijgt.6

Ook kan gewezen worden op het advies «Elke regio telt! Een nieuwe aanpak van verschillen
tussen regio’s»7 dat op 27 maart 2023 is gepresenteerd door de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur,
de Raad voor het Openbaar bestuur en de RVS. Hierin roepen de drie adviesraden het
kabinet op zijn regionaal beleid te wijzigen en te voorkomen dat er onwenselijke verschillen
ontstaan als het gaat om voorzieningen, onder andere op het terrein van zorg, onderwijs,
infrastructuur.

De verschillende rapporten tonen aan dat de beweging naar de regio plaatsvindt op
verschillende beleidsterreinen en vraagt om samenhang. Dit betekent dat de beeldvorming
en aanpak hiervan tot stand zal komen binnen het gehele kabinet tot stand komt. Het
kabinet streeft ernaar een eerste inhoudelijke reactie op het advies «Elke regio telt!»
voor het zomerreces aan uw Kamer te doen toekomen.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers