Brief regering : Beleidsreactie syntheserapport Addressing Root Causes (ARC) programma

Nr. 65
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 juni 2023

In opdracht van de Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft MMM Consultant in maart 2023 een syntheserapport
afgerond. Dit rapport is opgesteld op basis van eindevaluaties van de verschillende
componenten van het Addressing Root Causes (ARC) programma. Hierbij treft u het rapport, alsmede hieronder de beleidsreactie
op deze synthese.

Het ARC-programma (2016–2021) was een centraal beheerde aanbesteding door de Directie
voor Stabilisatie en Humanitaire hulp (DSH) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
en had een totaal budget van 125 miljoen euro voor een periode van vijf jaar. Het
ministerie heeft het ARC-programma destijds ontwikkeld in overeenstemming met het
Nederlandse ontwikkelingsbeleid, «Wat de wereld verdient» (2016). Het doel van het
ARC-programma was om via subsidiëring van ngo’s «bottom-up» een bijdrage te leveren
aan het wegnemen van grondoorzaken van gewapend conflict, instabiliteit en irreguliere
migratie door onder andere versterking van het maatschappelijk middenveld, het stimuleren
van mogelijkheden tot vreedzame conflictoplossing en het verbeteren van sociale cohesie
tussen burgers onderling en het sociaal contract tussen burgers en overheid. Het syntheserapport
heeft twee doelstellingen:

– Conclusies trekken over de geschiktheid van het ARC-instrument in het licht van haar
beleidsdoelstellingen;

– algemene lessen ontwikkelen voor toekomstige toepassing van het Veiligheid en Rechtsorde
(V&R) beleid.

De conclusies van de synthese sluiten in grote mate aan op de bevindingen van de Mid-Term
Review (MTR), welke in 2020 in opdracht van DSH werd uitgevoerd door Ecorys.1 Deze brief behandelt elk van de conclusies en verbindt die waar relevant aan eerder
gemaakte aanpassingen op basis van de MTR en de effecten daarvan.

Conclusie 1: Ondersteunende bijdrage aan aanpak van grondoorzaken

Het kabinet verwelkomt de conclusie van de synthese dat de meeste ARC-projecten hebben
bijgedragen aan nationale- en regionale langetermijnprocessen die de onderliggende
oorzaken van conflicten, instabiliteit en irreguliere migratie aanpakken. De synthese
constateert tegelijkertijd dat de activiteiten niet altijd een directe verandering
van de onderliggende oorzaken hebben teweeggebracht. Deze bevinding wordt door het
kabinet herkend. De MTR uitgevoerd in 2020 constateerde eveneens dat de door het ARC-programma
gefinancierde activiteiten voornamelijk een katalyserende rol hadden om langere termijn
processen die de grondoorzaken aanpakken te ondersteunen. In de evaluatie «Less Pretension More Realism» (2017) concludeerde IOB dat, hoewel minder versnipperd dan haar voorgangers, ook
binnen het ARC-programma de kloof bestond tussen de ambitieuze programma- en beleidsdoelstellingen
enerzijds en de relatief kleine activiteiten met een beperkte invloedssfeer anderzijds.
Zoals in de kabinetsreactie destijds opgenomen, blijft bij de operationalisering van
beleid altijd ruimte bestaan tussen overkoepelende strategische beleidsdoelstellingen
en specifieke doelstellingen van programma’s van partners die worden ondersteund.

Conclusie 2: Invloed op lokaal niveau

Voor het ARC-programma werden landen-specifieke doelstellingen ontwikkeld om «bottom-up»
een bijdrage te kunnen leveren. De synthese laat zien dat deze strategie effectief
is geweest om op lokaal niveau context-specifieke resultaten te halen. Voor deze resultaten
zijn wij onze partners erkentelijk. Bijna alle projecten laten zien dat begunstigden
op lokaal niveau hun rechten vaker begrijpen en ook uitoefenen. Een aantal projecten
hebben geleid tot daadwerkelijke veranderingen op impactniveau, zoals meer vrijheid
voor vluchtelingen, afname en oplossing van conflicten, en meer gevoel van veiligheid.
Het adresseren van grondoorzaken zal echter nooit door een enkel programma kunnen
worden beïnvloed. Impact is de som van vele kleine interventies en bovenal afhankelijk
van de politieke wil en eigenaarschap van de autoriteiten in de landen zelf. Naar
aanleiding van de geleerde lessen uit de IOB-evaluatie en de ARC-MTR is de ingeslagen
weg van verdere delegatie naar posten van V&R middelen voor context-specifieke programmering
voortgezet. Dit betekent dat toekomstige V&R subsidiekaders niet in soortgelijke vorm
als het ARC-programma worden opgezet.

Conclusie 3: Duurzaamheid van resultaten

Conclusies van de evaluator met betrekking tot duurzaamheid worden deels herkend.
Door lokale partners in te schakelen en voort te bouwen op bestaande lokale mechanismen
is het ARC-partners grotendeels gelukt in elk land een context-specifiek programma
op te zetten en uit te voeren. Deze gelokaliseerde aanpak leidde in veel gevallen
tot verhoogde sociale acceptatie en daarmee ook gevoel van lokaal eigenaarschap. De
aanbevelingen uit de MTR om financiële duurzaamheid van resultaten te bevorderen zijn
waar mogelijk meegenomen in de laatste fase van het ARC-programma. ARC-partners zijn
verzocht om exit-strategieën verder te ontwikkelen en duurzaamheid van hun behaalde
projectresultaten te versterken. Daarnaast konden veel ARC-partners ofwel hun projecten
voortzetten onder alternatieve financiering ofwel in andere projecten voortbouwen
op de behaalde successen in het ARC-programma. Van de 21 ARC-partnerschappen werden
er 7 voortgezet onder andere centrale DGIS subsidiekaders, en hebben reeds 5 projecten
kunnen voortbouwen op ARC-resultaten onder financiering van andere donoren. In toekomstige
subsidiebeleidskaders wordt waar mogelijk rekening gehouden met de aanbeveling om
programma’s voor langere duur te ondersteunen.

Conclusies 4, 5, en 7: Doeltreffendheid en samenvoegen van resultaten

De synthese onderschrijft de conclusies van de MTR dat het ARC-resultatenkader onvoldoende
mogelijkheid bood om de resultaten van toekomstige programma’s samen te voegen en
op regionaal niveau zichtbaar te maken. Veel van de door de MTR gesignaleerde aandachtspunten
zijn destijds voor zover uitvoerbaar aangepakt. In 2019 is het ARC-resultatenkader
herzien door er meer outputindicatoren in op te nemen. Op die manier hebben ARC-partners
in de tweede helft van het ARC-programma hun resultaten beter inzichtelijk kunnen
maken onder andere op gebied van verbeterde cohesie, vertrouwen in lokale autoriteiten,
en verhoogde levensstandaard. De synthese bevestigt dat de gewijzigde aanpak tot verbeteringen
heeft geleid. Het volledig wegnemen van het verschil tussen het hoge ambitieniveau
van het ARC-resultatenkader en de eigenlijke invloed op resultaten werd echter door
zowel de synthese als de MTR niet realistisch geacht.

Conclusies 6 en 8: capaciteit om partners te ondersteunen

De constatering van de synthese studie dat centrale subsidiekaders zoals ARC veel
capaciteit vragen van zowel posten als het departement wordt herkend. Gedurende de
looptijd van het ARC-programma bleek deze capaciteit onvoldoende aanwezig. Het MTR
advies om ARC-consortia extra ondersteuning te bieden om sterkere afstemming met nationale
kaders mogelijk te maken, werd om die reden dan ook niet uitvoerbaar geacht. De geleerde
lessen geven verdere aanleiding voor het ministerie om keuzes in focus en werkwijze
te maken en de ingeslagen weg van verdere delegatie van middelen naar posten voor
context-specifieke V&R programmering voort te zetten.

Het kabinet verwelkomt de aanbevelingen van deze synthese, die op programmatisch en
context-specifiek vlak waardevol advies bieden voor toekomstige programmering. De
aanbevelingen zullen dan ook waar mogelijk en relevant opgenomen worden in de vormgeving
van toekomstige V&R subsidiekaders en de doorontwikkeling van de V&R resultatenkaders.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher