Brief regering : Afronding STAP-budget 2023

Nr. 153 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET
ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juni 2023

Bij de voorjaarsbesluitvorming is besloten tot het afschaffen van het STAP-budget.
Dit was onderdeel van de Rijksbrede dekkingsopgave, waaraan ook vanuit SZW moest worden
bijgedragen. De Minister van SZW is ook verantwoordelijk voor de bestaanszekerheid
van mensen die afhankelijk zijn van een uitkering. Het kabinet heeft gekozen voor
maatregelen met beperkte koopkrachteffecten. Er is daarom niet gekozen voor bezuinigingen
op uitkeringen en armoedebeleid, maar voor het beëindigen van het STAP-budget per
2024.

Dinsdag 6 juni heeft uw Kamer de motie van het lid Van der Lee c.s.1 aangenomen die de regering vraagt:

1. te onderzoeken op welke wijze een instrument ter stimulering van leven lang ontwikkelen
(LLO) kan worden vormgegeven, gefocust op cruciale kraptesectoren zoals de energietransitie,
zorg, onderwijs, techniek en ICT;

2. het resterende STAP-budget zo gericht mogelijk in te zetten, en zo nodig dat restant
ook de komende twee jaar beschikbaar te houden als gericht individueel scholingsbudget;

3. verschillende varianten voor LLO uit te werken, waaronder varianten voor individuele
leerrechten, die uitvoerbaar zijn voor een volgend kabinet.

Met deze brief informeren we uw Kamer over de verkenning van een gerichtere inzet
van het resterende STAP-budget en wat de aangenomen motie betekent voor het juli-tijdvak
van STAP. Ook bieden we u met deze brief een aantal rapportages over STAP aan.

Gezien de uitdagingen op de arbeidsmarkt vinden wij het van groot belang door te gaan
met het stimuleren van leren en ontwikkelen. Er zijn naast STAP ook andere instrumenten
voor LLO beschikbaar, zoals de SLIM-subsidie ter stimulering van leren en ontwikkelen
in het mkb, het Levenlanglerenkrediet en diverse groeifondsprojecten voor betere aansluiting
tussen (regionale) vraag naar en aanbod van scholing. Zo komt er waarschijnlijk voor
de zomer als onderdeel van de LLO-katalysator een subsidieregeling «LLO-oplossingen».
Daarmee kunnen om- en bijscholingsprogramma’s op maat ontwikkeld worden voor de energie-
en grondstoffentransitie. Ook komt er structureel € 30 miljoen beschikbaar in het
Hoger Onderwijs om de zij-instroom in tekortsectoren te verbeteren.

En ter ondersteuning van LLO starten we na de zomer met een programma om samen met
betrokkenen, zoals sociale partners en sectoren, de leercultuur op de werkvloer te
stimuleren. Dit kondigden we aan in de Kamerbrief van 23 september jl. We willen de
elementen uit de motie rond de kraptesectoren en individuele budgetten zoals leerrechten
betrekken bij de Kamerbrief die u rond de zomer over LLO ontvangt.

Verkenning gerichtere inzet van resterende budget

Met de motie Van der Lee c.s. vraagt de Kamer de resterende STAP-middelen zo gericht
mogelijk in te zetten. Zoals de Minister van SZW in reactie op de motie heeft aangegeven,
is zij bereid de mogelijkheden daartoe te onderzoeken. Dit is in lijn met onze eerder
ingezette inspanningen om de STAP-regeling arbeidsmarktgerichter te maken. Zo is eind
april een wijzigingsregeling gepubliceerd met een bijlage van opleidingen die per
definitie voor STAP niet subsidiabel zijn. Vanwege het beëindigen van het STAP-budget
worden andere voorgenomen verbeteringen niet meer doorgevoerd. Het gaat bijvoorbeeld
om het mogelijk maken van voorrang voor meer arbeidsmarktgerichte opleidingen.

Vanwege het beperkte budget van deze aflopende regeling zoeken we hier naar een modaliteit
die op korte termijn uitvoerbaar is en waarborgen kent voor kwalitatief goede scholing.
We onderzoeken de mogelijkheid om het subsidiabele onderwijsaanbod vanaf september
te beperken tot OCW-erkende opleidingen. Hiermee kan op korte termijn het resterende
budget voor STAP gericht worden op scholing die opleidt tot een beroep. Daarnaast
betekent de OCW-erkenning dat de kwaliteit van de scholing objectief en binnen een
wettelijk geborgd kwaliteitskader is vastgesteld. Een STAP-regeling die enkel ziet
op OCW-erkend onderwijs sluit aan bij de wensen van de Kamer en eerder ingezette acties
om de regeling strenger en strakker te maken.

Het OCW-erkende scholingsaanbod bevat naast meerjarige opleidingen ook korter durend
aanbod, zoals keuzedelen in het MBO en scholing gericht op MBO-certificaten. Een dilemma
daarbij is of wel op laagdrempelige wijze de brede doelgroep wordt bereikt met een
scholingsaanbod van alleen OCW-erkend onderwijs. Verhoudingsgewijs bevat het OCW-erkende
aanbod meer scholing waarvan de kosten zodanig zijn dat aanvullende financiering vanuit
bijvoorbeeld de burger of de werkgever vereist is. Daarom verkennen we of we hiernaast
ook ander scholingsaanbod kunnen toelaten dat voldoet aan de genoemde criteria, zoals
NLQF-ingeschaalde kwalificaties.

We streven ernaar uw Kamer voor de zomer over onze bevindingen te informeren.

Zoals de Minister van SZW in haar reactie op de eerdergenoemde motie tijdens het plenaire
debat over het arbeidsmarktpakket heeft aangegeven, is er geen extra budget beschikbaar.
We kunnen daarom geen toezeggingen doen met budgettaire consequenties in 2024 en 2025.

Juli-tijdvak openstellen met budget van € 20 miljoen

Over een aantal weken, nog gedurende het onderzoek naar het gerichter inzetten van
de resterende middelen, gaat het eerstvolgende aanvraagtijdvak van STAP open. In verband
met de aangenomen motie hebben we besloten het budget voor het juli-tijdvak, te beperken
tot € 20 miljoen in plaats van € 34 miljoen. Dit tijdvak wordt nog uitgevoerd onder
de huidige criteria. Het is namelijk niet uitvoerbaar het opleidingsaanbod per het
julitijdvak verder in te perken.

Met deze beperking van het budget beogen we een groter deel van het budget voor dit
jaar, in lijn met de wens van uw Kamer, gerichter in te zetten. Het gewijzigde budgetplafond
zal de Minister van SZW met een wijzigingsregeling in de regeling vastleggen.

Invoeringstoets

Conform de toezegging2 is een invoeringstoets uitgevoerd op het STAP-budget. De rapportage over deze toets
is als bijlage bij deze brief gevoegd.

De bevindingen uit de invoeringstoets bevestigen dat er veel belangstelling voor het
STAP-budget is. Ook wordt met de regeling een brede doelgroep bereikt die de afgelopen
jaren slechter bereikbaar was voor opleiders. Daarnaast biedt het scholingsregister
een groot aanbod aan scholingsmogelijkheden, waar veel mensen gebruik van willen maken.
Uit de invoeringstoets blijkt verder dat met het STAP-budget mensen worden bereikt
die zonder de subsidie geen scholing hadden gevolgd. Vanuit uitvoeringsperspectief
is een aantal knelpunten geadresseerd door de uitvoerders. Vanwege het besluit tot
beëindiging van het STAP-budget gaat de invoeringstoets niet vergezeld van een beleidsreactie.
In plaats daarvan schetsen we hierna een aantal geleerde lessen in relatie tot de
STAP-regeling. Deze lessen betrekken we bij de uitvoering van de motie Van der Lee
c.s.

Breed openstellen leidt tot grote animo bij burgers en opleiders

Gekozen is de STAP-regeling qua doel en doelgroep breed open te stellen, zodat STAP
dezelfde reikwijdte heeft als de fiscale aftrek. Iedereen met een band met de Nederlandse
arbeidsmarkt kan – kort gezegd – in aanmerking komen voor STAP-budget. Tot een bedrag
van € 1.000 is geen eigen bijdrage verschuldigd. Ook is een breed palet aan arbeidsmarktgerichte
scholingsactiviteiten subsidiabel. De overweldigende belangstelling van burgers en
opleiders voor het STAP-budget laat zien dat het geven van eigen regie aan burgers
voor leren en ontwikkelen, uitnodigend is. Dit zorgt voor een grote toeloop op het
budget. Een groot deel van de geïnteresseerden krijgt hierdoor geen STAP-budget toegekend.
Dat leidt begrijpelijkerwijs tot frustraties bij deze groep.

Het breed openstellen van STAP leidt ook bij opleiders tot veel animo voor deelname,
met daarbij ook ongewenste effecten. Hierop zijn de afgelopen periode diverse maatregelen
genomen. Het STAP-budget van € 0,2 miljard dekt in verhouding tot de totale omvang
van de scholingsmarkt (€ 3,6 miljard) een zeer beperkt deel van de kosten van scholingsactiviteiten.
Desondanks hebben opleiders zich veel meer dan verwacht gericht op het soms op grote
schaal werven van deelnemers om met STAP-subsidie scholing bij hen te volgen. De brede
insteek qua doel en doelgroep van de regeling versterkte dit. Daarom kan het aanbrengen
van meer focus in het doel en de doelgroep van de regeling helpen om de beschikbare
middelen doelmatiger in te zetten.

Een lerende regeling is complex in de uitvoering

Bij openstelling van de subsidieregeling is benadrukt dat de STAP-regeling een lerende
regeling is: de subsidie kon worden aangevraagd voordat de regeling op alle aspecten
helemaal was uitgewerkt. Dit was een bewuste keuze, aangezien we bij deze nieuwe regeling
nauwelijks konden putten uit eerdere ervaringen.

De STAP-regeling heeft hierdoor een vliegende start kunnen maken. De keerzijde is
dat het meermalen aanpassen van de regeling een groot beroep heeft gedaan op de uitvoering.
Zo bleek handhaving van de regeling nog niet op alle aspecten voldoende uitgewerkt
om juridisch haalbaar of uitvoerbaar te zijn.

Ook de rol- en taakverdeling tussen ketenpartners heeft gaandeweg meer invulling gekregen.
Deze lerende aanpak bracht verschillende aanpassingen van de regeling met zich mee
om in te spelen op de actuele ontwikkelingen bij de uitvoering en deze verder in te
vullen. Een lerende regeling vraagt daarmee veel wendbaarheid van de in de uitvoering
betrokken ketenpartners, waaronder ook de opleiders. Ook heeft de grote toeloop op
de regeling in combinatie met het tweemaandelijks openstellen van de aanvraagtijdvakken
gezorgd voor een grote piekbelasting bij de uitvoering.

Rapportage monitoring STAP-budget

In mei jl. is een monitorrapportage opgeleverd door de onderzoeksbureaus SEOR/Ockham
IPS. Deze is bij deze brief bijgevoegd. De dataverzameling voor de monitor vond plaats
in de periode tot en met april 2023.

Vergeleken met de populatie zijn hoger opgeleiden enigszins oververtegenwoordigd en
mbo’ers ongeveer naar rato vertegenwoordigd. De groep met lager opleidingsniveau (vmbo
en basisonderwijs) is duidelijk ondervertegenwoordigd. Het zwaartepunt van het STAP-gebruik
ligt bij de 25- tot 55-jarigen met als hoogst genoten opleidingsniveau het mbo en
hbo.

Het aandeel van 20% niet-werkenden (inclusief werkzoekenden) onder de STAP-deelnemers
is hoger dan het aandeel van deze groep in meer algemene gegevens over deelname aan
scholing. Binnen de groep werkenden is het aantal zzp’ers oververtegenwoordigd en
de groep met een vast contract ondervertegenwoordigd. Het gebruik van STAP-budget
is verdeeld over een kleine groep opleiders met een spreiding in korte en middellange
opleidingsduur en vorm van scholing (klassikaal of online). Het merendeel van de gevolgde
opleidingen heeft een cataloguswaarde beneden de € 1.000 euro én wordt volledig gefinancierd
met STAP-budget. Op de vragen naar doeltreffendheid en doelmatigheid van de regeling
konden in deze fase van het onderzoek nog geen eenduidige antwoorden worden gegeven.

Daarnaast heeft SEOR/Ockham een onderzoek gedaan naar de prijsontwikkelingen. Hieruit
komt naar voren dat de prijzen gestegen zijn. Met name bij online cursussen lijkt
dit harder dan verwacht. Na onderzoek lijkt dat in lijn met prijsstijgingen van opleidingen
die niet voor STAP zijn aangeboden en vooral door inflatie te zijn veroorzaakt. Dit
neemt niet weg dat er individuele gevallen zijn waar er vraagtekens bij de prijsontwikkeling
kunnen worden gezet. Opleiders geven aan dat de komst van STAP slechts in beperkte
mate heeft geleid tot aanpassingen in het opleidingsaanbod en de prijzen van de eigen
cursussen en opleidingen.

Opleiders zijn bevraagd over doeltreffendheid en doelmatigheid van STAP. Over de doeltreffendheid
geeft dit geen eenduidig beeld. Voor doeltreffendheid geldt dat opleiders vooralsnog
overwegend positief zijn: de meeste opleiders erkennen dat het STAP-budget het mogelijk
maakt om doelgroepen aan te trekken die voorheen niet of nauwelijks deelnamen aan
hun opleidingen.

Over de doelmatigheid geeft de bevraging van de opleiders geen eenduidig beeld of
sprake is van afwenteling van private op publieke middelen.

De Algemene Rekenkamer3 geeft in dit verband aan dat de vervanging van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven
door het STAP-budget (als uitgavenregeling) positief was omdat het daardoor toegankelijker,
beter controleerbaar en beter beheersbaar was. Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer
blijkt dat de STAP-regeling bij circa 40 procent van de gebruikers leidt tot extra
scholing. Deze schatting is een verbetering ten opzichte van de fiscale aftrek. Uit
de evaluatie van de fiscale aftrek bleek dat tussen de 0 en 27 procent van een extra
euro scholingsaftrek tot extra scholing leidde, afhankelijk van de groep en het belastingtarief.

Tot slot

Bij de uitvoering van de motie van het lid Van der Lee c.s. betrekken wij de lessen
uit de invoeringstoets op het STAP-budget, de uitkomsten van de monitor en de bevindingen
van de Algemene Rekenkamer. Rond de zomer informeer ik uw Kamer hier nader over.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma