Brief regering : Afwegingen en jurisprudentie in het kader van het eigendomsrecht die van belang zijn bij het tot stand komen van nieuwe wetgeving op het terrein van volkshuisvesting

Nr. 28
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juni 2023

Tijdens het plenair debat over de wijziging van de Woningwet (huurverlaging 2023 voor
huurders met lager inkomen)1 d.d. 2 februari 2023 heb ik Uw Kamer toegezegd om in een brief nader in te gaan op
de afwegingen en jurisprudentie over het eigendomsrecht die van belang zijn bij de
totstandkoming van wetgeving op het terrein van volkshuisvesting2. Het eigendomsrecht speelt een rol bij meerdere maatregelen op het vlak van volkshuisvesting.
Bij veel van deze maatregelen moet een juiste balans gevonden worden tussen enerzijds
het bevorderen van betaalbare huisvesting, het bieden huur(prijs)bescherming tegen
onredelijke huurprijzen en het voorkomen en tegengaan van ongewenst verhuurgedrag
van malafide verhuurders en anderzijds het respecteren van het eigendomsrecht van
verhuurders.

In deze brief zal ik ingaan op de betekenis van het eigendomsrecht en in welke gevallen
het op grond van het hierna volgende juridische afwegingskader gerechtvaardigd kan
zijn om dit recht te beperken bij maatregelen op het gebied van de volkshuisvesting
en ruimtelijke ordening. Zoals verzocht betrek ik daarbij ook de relevante jurisprudentie.
In deze brief geef ik geen antwoord op de vraag of een bepaalde specifieke maatregel,
die een inmenging vormt op het eigendomsrecht, wel of niet gerechtvaardigd is. Iedere
specifieke maatregel die een inmenging vormt op het eigendomsrecht wordt op basis
van dit afwegingskader getoetst vanuit de feitelijke omstandigheden en gevolgen van
die maatregel. Bij het opstellen van nieuwe regelgeving of wijzigingen van bestaande
regelgeving moet indien er sprake is van inmenging in het eigendomsrecht hier aandacht
aan worden besteed in de uitwerking van die regelgeving alsmede in de toelichting
erbij3. Bij de voorbereiding van wet- en regelgeving wordt hiervoor onder meer gebruik gemaakt
van de «Handreiking eigendomsrecht onder het EVRM»4 die onderdeel is van het Beleidskompas5 en gepubliceerd is op de website van het Kenniscentrum voor beleid en regelgeving
van de Rijksoverheid.

Algemeen wettelijk kader

De voor de praktijk belangrijkste bepaling over het eigendomsrecht is artikel 1 van
het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De bescherming die deze bepaling biedt komt
overeen met de bescherming van artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van
de Europese Unie (Handvest). Bovendien volgt uit artikel 52, derde lid, van het Handvest
dat voor zover rechten in het Handvest corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd
door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die door het EVRM worden
toegekend. Hierna wordt gemakshalve enkel nog over artikel 1 van het Eerste Protocol
bij het EVRM gesproken. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM luidt:

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom.
Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder
de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal
recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een
Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik
van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling
van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

De tekst van artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM maakt duidelijk dat iedereen de
bescherming van dit artikel kan inroepen, dus zowel natuurlijke personen als rechtspersonen6.

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM is een ieder verbindende bepaling die
rechtstreeks doorwerkt in het Nederlandse rechtsbestel. Volgens artikel 94 van de
Grondwet7 betekent dit dat, indien een nationale wettelijk voorschrift in strijd is met een
dergelijke internationale bepaling, dit nationale voorschrift geen toepassing vindt.
De Nederlandse rechter kan toetsen of het wettelijke voorschrift al dan niet in overeenstemming
is met deze ieder verbindende verdragsrechtelijke bepaling en kan het nationale voorschrift
buiten toepassing verklaren indien toepassing ervan niet verenigbaar is met deze ieder
verbindende bepaling.

Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)8 liggen drie hoofdregels besloten in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM9. De eerste regel omvat het beginsel van ongestoord genot van eigendom. De tweede
regel ziet op ontneming («deprivation») van eigendom (onteigening) en onderwerpt deze
aan bepaalde voorwaarden. De derde regel erkent dat de staten gerechtigd zijn om het
gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang te regelen.

Om te bepalen of een bepaalde maatregel een gerechtvaardigde inbreuk maakt op het
eigendomsrecht dienen de volgende vragen10 beantwoord te worden:

− Is er sprake van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het
EVRM?

− Zo ja, is er een inmenging in het eigendomsrecht en wat is de aard van die inmenging?

− Zo ja, is de inmenging in het eigendomsrecht gerechtvaardigd?

Achtereenvolgens zal nader worden ingegaan op bovenstaande vragen.

1. Is er sprake van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het
EVRM?

Het begrip «eigendom» in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM is een autonoom
begrip. Dit betekent dat het los staat van de formele classificatie in het nationale
recht. Het feit dat de nationale wetgeving een bepaald belang niet als een recht of
eigendomsrecht erkent, staat er niet aan in de weg dat het belang in kwestie in sommige
omstandigheden wordt beschouwd als «eigendom» in de zin van artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het EVRM.

Wat verstaan wordt onder eigendom is niet beperkt tot de eigendom van bestaand bezit
van fysieke goederen zoals onroerende en roerende goederen. Ook andere rechten en
belangen die activa vormen zoals vermogensbestanddelen (o.a. intellectuele eigendomsrechten,
goodwill en recht van erfpacht) en vorderingen (o.a. pensioenaanspraken of vorderingen
op basis van een onherroepelijke rechterlijke uitspraak) waarvan kan worden aangetoond
dat de natuurlijke of rechtspersoon er ten minste een gerechtvaardigde verwachting
op mocht hebben («legitimate expectations»)11, worden beschouwd als eigendom12. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM houdt geen recht in om eigendom te
verwerven13.

In het kader van de volkshuisvesting kunnen onder meer eigendom van onroerend goed,
een verwacht rendement op een investering, gegarandeerde huurinkomsten en gebruik
of vruchtgebruik op onroerende goederen14 als eigendom worden aangemerkt.

Een inmenging zal zich uitsluitend kunnen voordoen ten aanzien van bestaande eigenaren.
Indien maatregelen worden genomen waardoor het voor toekomstige investeerders minder
aantrekkelijk wordt om een woning te kopen of te verhuren classificeren deze niet
als een inmenging op het eigendomsrecht. Deze toekomstige investeerders bezitten op
het moment van invoering van de maatregel niet over eigendom in de zin van artikel 1
van het Eerste Protocol bij het EVRM. Van de beperking die een maatregel vormt op
de eigendom die ze verwerven na invoering van de maatregel, zijn ze op de hoogte bij
het doen van hun investering. Deze beperking kunnen ze dus verdisconteren in hun beslissing
om een investering al dan niet te doen alsmede in het bedrag dat ze investeren.

Het EHRM heeft in zijn jurisprudentie dus een ruime invulling gegeven aan wat onder
eigendom kan worden verstaan. Uit die jurisprudentie blijkt dat rechten en belangen
die een vermogenswaarde of economische waarde vertegenwoordigen (alles wat op geld
waardeerbaar en overdraagbaar15 is) onder het eigendomsbegrip vallen.

2. Is er een inmenging in het eigendomsrecht?

Van een ontneming van eigendom («deprivation») is allereerst sprake bij een formele,
juridische ontneming van eigendom. In zo een geval verliest de eigenaar het beschikkingsrecht
over het eigendom. Er is een «transfer of ownership». Een klassiek voorbeeld hiervan
is onteigening. Op basis van artikel 14 van de Grondwet geldt in Nederland specifieke
wetgeving over onteigening. In deze brief zal ik niet nader ingaan op de redenen en
voorwaarden waaronder onteigening kan plaatsvinden.

Er kan naast formele ontneming volgens het EHRM ook sprake zijn van een de facto ontneming.
Hiervan is sprake indien strikt genomen het eigendom niet wordt afgenomen, maar in
feite wel het beschikkingsrecht verloren gaat. Om vast te stellen of sprake is van
een de facto ontneming, moet worden beoordeeld wat het daadwerkelijke effect van de
maatregel op de betrokkene is. Van een feitelijke ontneming is sprake als de aantasting
van de eigendom zodanig is dat elke mogelijkheid om over de eigendom te beschikken
of om haar te gebruiken definitief verloren is gegaan.

De meeste aantastingen van het eigendomsrecht worden veroorzaakt door overheidsmaatregelen
die het beschikken over en gebruik van eigendom reguleren («control»). Daarop is de
reguleringsregel van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM van toepassing.
Het kenmerk van regulering van eigendom is dat niet elke mogelijkheid om over de eigendom
te beschikken of haar (nuttig) te gebruiken definitief verloren gaat, maar juist dat
die beschikkingsmogelijkheid of gebruiksmogelijkheden enkel beperkt worden16. Maatregelen inzake volkshuisvesting die het verwachte rendement op een investering
doen afnemen of de waarde van onroerend goed doen verminderen, zijn in beginsel aan
te merken als een regulering van het eigendomsrecht. Een verhuurder zal de woning
immers nog steeds kunnen gebruiken, verhuren of verkopen, zodat er geen sprake is
van een juridische of feitelijke onteigening.17 Van een inmenging in het eigendomsrecht kan verder ook sprake zijn bij maatregelen
die ertoe leiden dat particuliere woningeigenaren of woningcorporaties worden beperkt
in het verhuren van hun woningen18, maatregelen in het kader van de huurprijsregulering die het rendement op een investering
kunnen doen af- of toenemen, fiscale maatregelen die het verwachte rendement op een
investering kunnen verminderen of maatregelen die ertoe leiden dat de waarde van onroerend
goed afneemt of minder stijgt.

3. Is de inmenging in het eigendomsrecht gerechtvaardigd?

Om te bepalen of een inmenging in het eigendomsrecht gerechtvaardigd is, moet worden
voldaan aan de volgende drie voorwaarden:

− de maatregel waarmee de inmenging in het eigendomsrecht plaatsvindt voldoet aan het
principe van rechtszekerheid of legaliteit (prescribed by law»);

− de inmenging in het eigendomsrecht dient een legitiem doel («public interest») in
het algemeen belang («necessary in a democratic society»);

− de inmenging is proportioneel (evenredigheidstoets). Dat wil zeggen, dat er een redelijk
evenwicht («fair balance») is tussen het algemeen belang dat gediend wordt met de
maatregel en de inbreuk die daarmee gemaakt wordt op het eigendomsrecht.

3.1 Het principe van rechtszekerheid en legaliteit («prescribed by law»)

Het EHRM hanteert een materieel wetsbegrip. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt
dat een maatregel in ieder geval een «basis in domestic law»19 moet hebben. Dit betekent dat de inmenging in het eigendomsrecht een basis moet hebben
in een wet in formele zin, een algemene maatregel van bestuur, een ministeriële regeling
of een provinciale of gemeentelijke verordeningen.

Om als beperkingsgrondslag te kunnen dienen, moet de maatregel voldoen aan de op «rule of law»-criteria. Dit houdt op de eerste plaats in dat de maatregel kenbaar en toegankelijk
(«accessibility»)20 moet zijn. Daarnaast dient de maatregel voorzienbaar («foreseeability»)21 zijn en rechtszekerheid («guarantees against arbitrariness»)22 bieden. Dat een maatregel voorzienbaar moet zijn houdt in dat de beperking op het
eigendomsrecht met voldoende precisie23 moet zijn vastgelegd, zodat de justitiabelen hun gedrag daarop kunnen afstemmen24. Dit laatste houdt ook in dat iedere vorm van willekeur25 wordt voorkomen. Wettelijke bevoegdheden die op een geheel onverwachte manier kunnen
worden aangewend en uitgeoefend ontberen volgens het EHRM een reële wettelijke basis26.

Uit de jurisprudentie blijkt dat in ieder geval voldaan is aan de voorwaarde indien
een maatregel is opgenomen in een wet in formele zin en de toepassingscriteria voldoende
nauwkeurig in die wet en de erbij horende memorie van toelichting zijn beschreven27. Dit neemt echter niet weg dat ook aan het materiële wetsbegrip voldaan kan zijn
voldaan indien de inmenging voorzien is bij lagere regelgeving en de toepassingscriteria
voldoende nauwkeurig zijn.

3.2 De maatregel dient een algemeen belang

Dat de inmenging in het eigendomsrecht noodzakelijk moet zijn in het algemeen belang,
betekent dat de maatregel een legitiem doel moet dienen en noodzakelijk moet zijn
in een democratische samenleving.

Het begrip «algemeen belang» is een ruim begrip. Aangezien de nationale autoriteiten
een betere kennis hebben van hun samenleving en haar behoeften, zijn zij gewoonlijk
beter geplaatst dan het EHRM om vast te stellen wat in het algemeen belang is. Het
EHRM zal daarom het oordeel van de nationale autoriteiten over wat in de «algemeen
belang» is, respecteren, tenzij dat oordeel kennelijk onredelijk is («manifestly unreasonable»28)29. Het EHRM laat daarmee aan de wetgever ruime beoordelingsruimte («wide margin of appreciation») zolang de maatregel deugdelijk is onderbouwd en het beoogde effect ermee kan worden
bereikt. De ruime beoordelingsruimte geldt zowel met betrekking tot de keuze van de
middelen als met betrekking tot hun geschiktheid om het gestelde doel te bereiken30, zolang de gemaakte keuzen niet kennelijk onredelijk31 zijn. Het EHRM verwijst in zijn jurisprudentie naar het feit dat het tweede lid van
artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM de lidstaten het recht voorbehoudt
om de wetten uit te vaardigen die zij nodig achten om het gebruik van eigendom te
controleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Bijna alle maartregelen inzake volkshuisvesting vloeien voort uit de grondwettelijke
plicht van de overheid om te zorgen voor voldoende passende en betaalbare woningen.32 Een maatregel die bijdraagt aan dit doel zal over het algemeen een legitiem algemeen
belang dienen, zoals ook blijkt uit de volgende doelstellingen die het EHRM in ieder
geval als legitiem algemeen belang heeft erkend:

− het tegengaan van sociale onrechtvaardigheden («social injustices») op de woningmarkt33;

− de bescherming van huurders34;

− de bescherming van erfpachters tegen sterk stijgende grondprijzen35;

− het tegengaan van grote verschillen in huurprijzen voor vergelijkbare woningen36;

− het voorkomen van vastgoedspeculatie37;

− het vergroten van de beschikbaarheid van woningen voor redelijke prijzen voor minder
vermogende personen38;

− het stimuleren van de renovatie van woningen39;

− het aanpakken van leefbaarheidsproblemen in aandachtwijken40.

3.3 De inmenging is proportioneel

De vraag of de inmenging proportioneel is, is pas relevant als vaststaat dat de betrokken
inmenging voldoet aan het rechtmatigheidsvereiste41 en het algemeen belang dient. Een maatregel is een proportionele inmenging in het
eigendomsrecht indien er een eerlijke balans («fair balance») bestaat tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele
rechten anderzijds42. Daarbij moet er een redelijke mate van evenredigheid bestaan tussen de gebruikte
middelen en het doel dat ermee nagestreefd wordt. In de afweging worden alle omstandigheden
van het geval betrokken. Zo is zowel het feitelijk optreden van burger als van de
overheid relevant43.

Een inmenging in het eigendomsrecht kan bestaan uit ontneming, regulering, maar ook
uit een beperking op het algemene beginsel van ongestoord genot van het eigendom.
Het onderscheid tussen ontneming44 en regulering is van belang, omdat bij ontneming de overheid normaliter45 verplicht is de eigenaar te compenseren46.

Bij de beoordeling van de proportionaliteit wordt eerst gekeken of er een eerlijke
balans bestaat op het niveau van de regeling en daarna of er in een individueel geval
geen sprake is van een buitensporige individuele last voor de betrokkene. Het kan
zijn dat op het niveau van de regeling sprake is van een eerlijke balans en de regeling
als zodanig niet onverbindend verklaard wordt door de rechter, maar dat er in een
individueel geval wel sprake is van een buitensporige individuele last voor de betrokkene47. In dat geval is er weliswaar sprake van overeenstemming met het eigendomsrecht op
het niveau van de regeling, maar van strijdigheid met het eigendomsrecht op dat individuele
niveau. In dat geval kan de rechter onder meer oordelen dat er noodzaak is tot een
vorm van compensatie voor degene die getroffen wordt door deze buitensporige individuele
last.

3.3.1. «Fair balance» op niveau van de regeling

Om te beoordelen of een eerlijke balans op het niveau van de regeling bestaat, moet
een volledige belangenafweging worden gemaakt tussen het algemeen belang en de belangen
van diegenen die door de regeling worden geraakt48. Daartoe zullen in ieder geval de effecten van de voorgenomen maatregel in kaart
moeten worden gebracht, evenals voor welke groep de maatregel negatieve gevolgen kan
hebben.

Het is bij de proportionaliteitstoets eveneens van belang om alternatieven te onderzoeken
en te onderbouwen waarom niet voor minder vergaande maatregelen is gekozen. Echter
het bestaan van alternatieve maatregelen op zichzelf houdt niet in dat de voorgenomen
maatregelen ongerechtvaardigd zouden zijn. Zolang de wetgever binnen de grenzen blijft
van zijn beoordelingsmarge zal het EHRM niet beoordelen of de wetgever voor de beste
oplossing heeft gekozen of dat de wetgevende discretie op een andere manier moet worden
uitgeoefend.49 Wel kan het EHRM bezien of het mogelijk zou zijn geweest om hetzelfde doel te bereiken
door maatregelen die een minder ingrijpende inmenging in de eigendomsrechten van betrokkenen
zouden opleveren en of de autoriteiten de mogelijkheid hebben onderzocht om deze minder
ingrijpende oplossingen toe te passen.50

Onder meer de hierna genoemde aspecten zijn van belang bij het beoordelen van de proportionaliteit.

− De mate van onzekerheid waarin personen op wiens eigendomsrecht een inbreuk wordt
gemaakt als gevolg van aan de overheid toe te schrijven vertragingen. Hierbij kan
gedacht worden aan bijvoorbeeld de onzekerheid over de tijdsduur waarin compensatie
wordt verleend aan betrokkenen.51 Maar ook de onzekerheid over de aard van de maatregel, namelijk of deze maatregel
wetgevend of administratief is of voortvloeit uit door de autoriteiten toegepaste
praktijken.52 Deze onzekerheid kan ook voortvloeien uit herhaalde verlengingen van het moratorium
en het herhaaldelijk verzuimen van het parlement en de regering om de zichzelf opgelegde
deadlines te respecteren.53

− In sociale wetgeving, en in het bijzonder op het gebied van huurregulering, kan het
noodzakelijk zijn ​​voor de wetgevende macht om maatregelen te nemen die van invloed
zijn op de verdere uitvoering van eerder gesloten contracten om het doel van het vastgestelde
beleid te bereiken54.

− Een maatregel die op zichzelf genomen proportioneel is, kan disproportioneel worden
indien de overheid onredelijk lang wacht met de opheffing daarvan nadat de noodzaak
is vervallen.55

− Het tijdelijke karakter van een maatregel kan een reden zijn waarom de inmenging gerechtvaardigd
is.56

− Bij de vraag of een inmenging in eigendomsrechten gerechtvaardigd kan worden, speelt
ook de vraag in hoeverre men zich op de beleidswijziging heeft kunnen voorbereiden.
Tijdige aankondiging van een maatregel draagt bij aan de voorzienbaarheid en aan de
juridische houdbaarheid van de maatregel.

− Het bieden van een overgangstermijn57, waardoor personen op wiens eigendomsrecht een inmenging plaatsvindt zich hierop
kunnen voorbereiden, of eerbiedigende werking, waarbij de maatregel niet van toepassing
is op bestaande gevallen, kan van belang zijn bij de beoordeling van de proportionaliteit.
Hiermee is niet gezegd dat de afwezigheid van een overgangsperiode altijd tot strijdigheid
met het eigendomsrecht zal leiden.

− Als de maatregel geldt voor een groep, maar voor een andere niet, terwijl deze groepen
ogenschijnlijk in een vergelijkbare situatie zijn, zal moeten worden gemotiveerd waarom
dit onderscheid gerechtvaardigd is. Hierbij valt te denken aan bij voorbeeld woningcorporaties
en particuliere verhuurders. In bepaalde gevallen kan eenzelfde maatregel voor beide
groepen gerechtvaardigd zijn.

− Een maatregel mag niet discriminerend zijn of op discriminerende wijze worden toegepast58.

− In beginsel geldt op basis van het rechtszekerheidsbeginsel dat er geen terugwerkende
kracht wordt verleend aan maatregelen die een inmenging op het eigendomsrecht tot
gevolg hebben. Indien zulke maatregelen toch met terugwerkende kracht worden ingevoerd,
zullen die uitsluitend de proportionaliteitstoets kunnen doorstaan indien zeer zwaarwegende
argumenten de noodzaak van die terugwerkende kracht kunnen onderbouwen59. Het EHRM oordeelde dat terugwerkende kracht aanvaardbaar was in het geval van fiscale
herstelwetgeving waarbij sprake was van het herstel van een leemte die was ontstaan
door een formeel gebrek in eerdere wetgeving60.

− Indien via bijvoorbeeld een hardheidsclausule erop is geanticipeerd dat voor burgers
of ondernemingen die door een maatregel bijzonder hard worden geraakt, kan worden
afgeweken van de maatregel, zal sneller sprake zijn van een «fair balance». Hierbij
dienen concrete en nauwkeurige criteria geformuleerd te worden, waarmee vastgesteld
kan worden of een bepaald geval aan te merken is als geval dat individueel en buitensporig
geraakt wordt. Zo bestaat voor verhuurders in hun privaatrechtelijke verhouding met
huurders de mogelijkheid om een beroep te doen op de «veiligheidsventielen» in het
Burgerlijk Wetboek (artikelen 248 en 258 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek). Indien
een hardheidsclausule is opgenomen in de regeling, kan deze worden toegepast in gevallen
dat de maatregel op individueel niveau een individuele en buitensporige last tot gevolg
heeft.

3.3.2. «Fair balance» op individueel niveau

De uitvoering van de maatregel moet ook op individueel niveau proportioneel zijn.
Tegenover het gewicht van het behartigde belang, staat de aard en zwaarte van inmenging
in het eigendomsrecht van individuen die getroffen worden door de maatregel. De maatregel
mag niet leiden tot een individuele en buitensporige last. Hiervan is sprake indien
een of enkele individuen onevenredig meer dan anderen die ook onder de maatregel vallen
worden geraakt in die zin dat het niet meer onder het normale ondernemersrisico behoort
te vallen.

Hoewel artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM geen expliciete procedurele
vereisten op dit punt bevat, heeft het EHRM toch geoordeeld dat personen die worden
getroffen door een maatregel een redelijke rechtsbescherming moet worden geboden om
hun zaak voor te leggen aan de verantwoordelijke autoriteiten en de maatregelen daadwerkelijk
aan te vechten.61 Indien zulke rechtsbescherming ontbreekt kan dit medebepalend zijn voor de proportionaliteit
van de maatregel in een individueel geval.

Bijzondere feiten en omstandigheden kunnen maken dat de maatregel een buitensporige
last voor deze betrokkene teweegbrengt.62 Hierna volgen voorbeelden uit de jurisprudentie van het EHRM waar een beoordeling
of er sprake was van een buitensporige individuele last aan de orde was.

− Het EHRM oordeelde dat als een onderneming een investering heeft gedaan die door veranderende
regelgeving minder opbrengt maar dat voorzienbaar was dat de regelgeving zou veranderen,
dergelijke investeringsbeslissingen voor het risico van de ondernemer komen63.

− Aan artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, kan niet het recht op een redelijke
winst worden ontleend. Bij de beoordeling of sprake is van een buitensporige individuele
last moet gekeken worden of in de specifieke situatie van de betrokkene sprake is
van een onevenredige aantasting van zijn rechten. Daarvan zou sprake kunnen zijn als
er een structurele wanverhouding is tussen de exploitatiekosten en de huuropbrengsten
en er geen mogelijkheden zijn om die opbrengsten te verbeteren, terwijl de kosten
juist toenemen. Dit betekent echter niet dat een maatregel die tot gevolg heeft dat
de winst of het verwachte rendement op een investering afneemt, ook een individuele
en buitensporige last voor de verhuurder met zich meebrengt64. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM geeft dus geen recht op een behoorlijke
winst («decent profit») of minimale winst («minimal profit»)65.

− Slechts in uitzonderlijke omstandigheden hebben lage verhuuropbrengsten in de jurisprudentie
van het EHRM geleid tot de aanname dat er sprake was van een individuele en buitensporige
last voor de verhuurder.

− Het EHRM66 oordeelde dat hoewel verhuurders geen recht hebben op een marktconforme huur, zij
wel enige winst moeten kunnen maken. De aangevochten maatregel leidde ertoe dat verhuurders
slechts een fractie van de marktwaarde aan huur in rekening konden brengen. Dat gegeven
en het feit dat de verhuurders geen mogelijkheid hadden tegen deze regeling op te
komen maakte dat er sprake was van een individuele en buitensporige last.

− Ook oordeelde het EVRM67 dat er sprake was van een individuele en buitensporige last in een situatie waarbij
de gereguleerde maximale huur onder het niveau lag dat nodig was om de kosten van
het noodzakelijk onderhoud te dekken, terwijl de verhuurders wel werden verplicht
aanzienlijke investeringen door te voeren. In dit kader was ook van belang dat de
verhuurders door het toenmalige communistische regime gedwongen werden de huurrelaties
aan te gaan met huurders en zij ernstig beperkt waren om die huurrelaties te beëindigen.

− Het EHRM68 oordeelde dat er eveneens sprake was van een individuele en buitensporige last indien
de huur die verhuurders in rekening konden brengen als gevolg van de regelgeving gelijk
of lager was dan de onroerendgoedbelasting die deze verhuurders voor hun onroerend
goed moesten betalen.

− In een zaak69 die werd voorgelegd aan het EHRM vonden een aantal Oostenrijkse verhuurders dat hun
recht van eigendom was geschonden omdat geruime tijd nadat zij huurovereenkomsten
hadden afgesloten een nieuwe wet in werking trad die huurders de mogelijkheid gaf
om een verlaging van de huur af te dwingen, als die huur een bepaald vast bedrag per
vierkante meter woning te boven ging. Volgens het EHRM waren de huurverlagingen opvallend
groot qua omvang, met name in het geval van degenen die de zaak aanhangig gemaakt
hadden, maar daaruit volgde niet dat deze verlagingen een onevenredige last vormen.
Het feit dat de oorspronkelijke huurprijzen waren overeengekomen en overeenkwamen
met de toen heersende marktomstandigheden wil niet zeggen dat de wetgever redelijkerwijs
niet kon beslissen dat ze onaanvaardbaar waren vanuit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid.

− Ook in de zaak Nobel/Nederland70 was het EHRM van oordeel dat de huur(prijs)bescherming geen individuele en buitensporige
last voor verhuurders betekende. De huurprijs lag ver boven de onroerendgoedbelasting
en de onderhoudskosten van de verhuurders. Voor verhuurders die de woning hebben verworven
na de vaststelling van de regelgeving geldt bovendien dat zij op de hoogte waren of
hadden moeten zijn van de huurprijsmaximering. Deze verhuurders hadden hier bij de
aankoop van de woning rekening mee kunnen houden.

− Bij de beoordeling of de maatregel leidt tot een individuele en buitensporige last
is ook relevant of de betrokkene financieel wordt gecompenseerd. Dat een betrokkene
niet wordt gecompenseerd betekent overigens niet automatisch dat artikel 1 van het
Eerste Protocol bij het EVRM wordt geschonden71. Indien er sprake is van een individuele en buitensporige last kunnen flankerende
maatregelen genomen worden om deze weg te nemen.

4. Conclusie

Geconcludeerd kan worden dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, met name
als gevolg van het ruime eigendomsbegrip en het feit dat het ook bescherming biedt
tegen op formele wetgeving gebaseerd ingrijpen in het eigendomsrecht, een belangrijke
betekenis heeft72. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM biedt een toets voor de nationale
wetgever waaraan alle wetgeving moet voldoen. Leidt die wetgeving tot een inmenging
op het eigendomsrecht dan moet die zo worden vormgegeven dat die inmenging plaatsvindt
via een regeling die voldoet aan het principe van rechtszekerheid («prescribed by
law»), een legitiem doel («public interest») in het algemeen belang («necessary in
a democratic society») dient en evenredig is.

Daarbij beschikt de wetgever over ruime beoordelingsmarge («margin of appreciation»),
in het bijzonder op sociaaleconomische terreinen zoals het reguleren van de woningmarkt73. De ruime beoordelingsmarge geldt zowel voor het bepalen of een maatregel een algemeen
belang dient en de keuze van de middelen om dit doel te bereiken als ten aanzien van
de geschiktheid van de maatregelen om het gestelde doel te bereiken, zolang de gemaakte
keuzen niet kennelijk onredelijk («manifestly unreasonable») zijn.

Vooral de eerlijke balans («fair balance») geeft aanleiding tot de nodige jurisprudentie.
Daarbij is van belang of er een goede balans bestaat tussen het algemeen belang dat
door de maatregel wordt nagestreefd en de belangen van het individu dat wordt geraakt
door de inmenging in zijn eigendomsrecht.

Daarom wordt in de memorie van toelichting bij wetsvoorstellen waarin een maatregel
is opgenomen die een mogelijke inmenging op het eigendomsrecht kan betekenen, steeds
een paragraaf opgenomen over de toetsing van die maatregel aan het hoger recht (in
dit geval het eigendomsrecht).

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge