Brief regering : Vijfde rapportage staatsagent KLM (herdruk)

Nr. 59 HERDRUK1

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 mei 2023

De staatsagent, de heer dr. Jeroen J.M. Kremers, houdt in opdracht van de Nederlandse
staat onafhankelijk toezicht op de naleving van de voorwaarden uit het steunpakket
voor KLM. De staatsagent rapporteert periodiek over de naleving door KLM van de steunvoorwaarden.

Met deze brief sturen wij uw Kamer de vijfde en tevens laatste periodieke rapportage
toe. De staatsagent heeft de rapportage, begeleid door een aanbiedingsbrief, gedeeld
met het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
Daarnaast heeft KLM per brief gereageerd op de rapportage. Zowel de aanbiedingsbrief
van de staatsagent als de reactie van KLM hebben wij bijgevoegd bij deze Kamerbrief.

De rol van de staatsagent komt ten einde na beëindiging van de steunfaciliteit door
KLM en de oplevering van zijn vijfde voortgangsrapportage. Voordat wij ingaan op de
bevindingen van de staatsagent en onze appreciatie van zijn bevindingen, wil het kabinet
de heer Kremers bedanken voor zijn niet-aflatende inzet om de naleving van de steunvoorwaarden
door KLM inzichtelijk te maken in een complexe omgeving en in een uitdagende tijd.

Bevindingen staatsagent vijfde rapportage

De staatsagent spreekt zijn waardering uit voor de inspanningen van de medewerkers
van KLM, die het bedrijf door de enorm lastige coronaperiode hebben geholpen. Volgens
de staatsagent zijn evenwel belangrijke voorwaarden van het steunpakket niet nageleefd
in de afgelopen periode. Zijn bevindingen hierover zijn hieronder samengevat.

Bedrijfseconomische voorwaarden

Kostenbesparingen en arbeidsvoorwaardelijke bijdrage

Het steunpakket vereist dat KLM maatregelen neemt om de beheersbare kosten structureel
met tenminste 15% te verlagen en zo de concurrentiepositie te verbeteren, waarbij
een oploop over de jaren 2023–2025 geldt van wat als beheersbare kosten geldt.

De staatsagent resumeert dat in de jaren 2021 en 2022 KLM ruimschoots voldeed aan
de vereiste kostenreductie, maar niet door middel van maatregelen met een voldoende
structureel karakter. Dit is volgens de staatsagent nog steeds het geval. Volgens
de staatagent is er in 2023 een tekort van € 250 miljoen. Daarna loopt dit gat op
tot € 475 miljoen structureel vanaf 2025. De staatsagent heeft in zijn berekeningen
rekening gehouden met de exceptionele kostenstijgingen voor luchtverkeersleiding,
luchthavens en emissiehandel, emissiecompensatie en de gestegen inflatie. Volgens
de staatsagent staan tegenover de tekortgeschoten kostenreductie geen efficiëntieverbeteringen
om de productiviteit en winstmarge te verbeteren.

Ook bij de beoordeling van de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage is door de staatsagent,
met instemming van de staat, rekening gehouden met de hogere inflatie en de arbeidsmarktkrapte
in de voor KLM relevante segmenten van de arbeidsmarkt. Dat ziet volgens de staatsagent
met name op het lager betaald grondpersoneel. Rekening houdend met deze factoren,
concludeert de staatsagent in zijn rapportage dat de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage
van piloten en hoger betaald cabine- en grondmedewerkers in 2022 ver achter blijft
bij de verplichtingen die door KLM zijn aangegaan. Voor het lager betaalde cabine-
en grondpersoneel is in 2022 volgens de staatsagent grosso modo wel voldaan aan de
toezeggingen vanuit KLM. Voor bestuur en topmanagement werd volgens de staatsagent
in 2022 voldaan aan de verlaging van de arbeidsvoorwaarden. Dit geldt alleen niet
voor de voortijdige uitbetaling van de variabele beloning over 2019 die volgens de
staatsagent een schending was van de steunvoorwaarden.

De staatsagent concludeert dat al met al de CAO-ontwikkeling in 2022 eerder een aanzienlijke
stijging opleverde van de structurele kosten dan dat deze bijdroeg aan de steunvoorwaarden.
Volgens de staatsagent wordt bovendien met de bijzondere uitkering die is toegezegd
aan het personeel (na afloop van het steunpakket een compensatie van 20% van de arbeidsvoorwaardelijke
bijdrage) de incidenteel behaalde kostenbesparing voor een deel weer teruggedraaid.

Verbod op winstdeling

Op grond van Framework Agreement dient KLM ervoor te zorgen dat de winstdelingsregeling is opgeschort zolang het steunpakket
niet is opgezegd. Eind vorig jaar heeft KLM zijn voornemen bekendgemaakt om over te
gaan tot een winstdeling over 2022. Dit is volgens de staatsagent strijdig met de
steunvoorwaarden.

Stopzetten van facilitering van mogelijke belastingontwijking

In voorgaande rapportages kwam de staatsagent tot de conclusie dat KLM niet voldeed
aan de steunvoorwaarde dat de facilitering van mogelijke belastingontwijking door
buiten Nederland woonachtige werknemers wordt beëindigd. Aan die conclusie is sindsdien
niets veranderd. KLM heeft na het finaliseren van de vierde rapportage aan de staatsagent
bericht dat de cabinebonden en de pilotenbond onder voorwaarden hebben ingestemd met
een regeling (het betalen van een maandelijkse vergoeding van 125 euro voor internationaal
woon-werkverkeer) waardoor in het buitenland woonachtig personeel niet langer gebruik
kan maken van kosteloos internationaal woon- werkverkeer. In zijn vijfde rapportage
concludeert de staatsagent dat de cabinebonden hebben ingestemd met deze regeling,
maar de leden van de pilotenvakbond dat niet hebben gedaan. Daarbij concludeert de
staatsagent dat op grond van de beschikbare informatie deze maandelijkse vergoeding
naar schatting gemiddeld minimaal vier keer zo hoog zou moeten zijn om te voldoen
aan de gestelde steunvoorwaarde.

Overige condities

De staatsagent constateert dat KLM voldoet aan de financiële condities die zijn verbonden
aan de lening en de garantie van de Nederlandse staat op bankenleningen, zoals het
dividendverbod en rente- en informatieverplichtingen.

Luchtvaartinhoudelijke condities

De luchtvaartgerelateerde voorwaarden zijn gegroepeerd rondom netwerkkwaliteit, leefbaarheid
en duurzaamheid. KLM heeft een implementatieplan opgesteld waarin de wijze waarop
KLM invulling zal geven aan de luchtvaartgerelateerde voorwaarden nader geconcretiseerd
is. In overleg met KLM en de staatsagent heeft het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat op basis van dit implementatieplan een monitoringsplan2 opgesteld waarmee voor de buitenwereld inzichtelijk is gemaakt hoe de luchtvaartgerelateerde
voorwaarden beter en tussentijds door de staatsagent kunnen worden gemonitord. Dit
monitoringsplan is gelijktijdig met de derde periodieke rapportage van de staatsagent
met uw Kamer gedeeld.

In de vijfde rapportage geeft de staatsagent aan dat KLM op 4 mei jl. een onvolledig
implementatieplan heeft opgeleverd, waardoor het niet mogelijk is gebleken om volledig
conform het monitoringsplan te rapporteren. Waar mogelijk heeft de staatsagent het
jaarverslag over 2022 van KLM geraadpleegd om vast te stellen of de luchtvaartgerelateerde
voorwaarden nageleefd zijn. Hieronder worden de bevindingen van de staatsagent samengevat,
voor zover hij deze heeft kunnen beoordelen.

Netwerkwaliteit

In de luchtvaartgerelateerde voorwaarden was afgesproken dat de KLM groep haar netwerk
vanuit Nederland ontwikkelt in overeenstemming met het beleidskader netwerkkwaliteit.
Dit beleidskader is in december 2022 gepubliceerd3 en heeft als doel het publieke belang van goede verbondenheid van Nederland objectief
en eenduidig meetbaar te maken. Met dit beleidskader kan eveneens de bijdrage van
de KLM groep aan de netwerkkwaliteit in beeld worden gebracht. In opdracht van de
staatsagent heeft SEO Economisch Onderzoek deze meting verricht voor de periode 2013–2022.
Het SEO-rapport is als bijlage bij de rapportage van de staatsagent gevoegd.

De staatagent constateert onder andere dat de bijdrage van KLM aan de netwerkkwaliteit
van Schiphol is afgenomen door groei van andere luchtvaartmaatschappijen. Ook noemt
hij dat vorig jaar de KLM groep in totaal ruim 235.000 vluchten uitvoerde, waarvan
bijna 150.000 vluchten naar bestemmingen die ook door andere luchtvaartmaatschappijen
rechtstreeks vanaf Schiphol worden bediend. De staatsagent geeft ook aan dat een deel
van de KLM-vluchten bestemmingen betreffen die voor Nederland minder relevant zijn
en er naar zijn mening ruimte lijkt te zijn om het netwerk, ook bij krimp en met behoud
van een hub-model, meer te richten naar de voor Nederland relevante netwerkkwaliteit.
In dat kader noemt de staatsagent een aantal suggesties en lopende initiatieven om
meer te kunnen sturen op netwerkkwaliteit.

De staatagent is verder kritisch over de communicatie van KLM over netwerkkwaliteit
in relatie tot een mogelijke krimp van de capaciteit op Schiphol. Zo wijst hij erop
dat KLM het mogelijke wegvallen van KLM bestemmingen noemt waarop in de helft van
het aantal gevallen ook andere luchtvaartmaatschappijen vliegen.

Leefbaarheid

Op basis van de door KLM verstrekte gegevens uit het monitoringsplan, het jaarverslag
van KLM over 2022 en navraag bij experts binnen het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat concludeert de staatsagent dat KLM in 2022 heeft voldaan aan de voorwaarden
op het gebied van leefbaarheid zoals geconcretiseerd in het monitoringsplan.

Duurzaamheid

KLM heeft zich bij de steunverlening gecommitteerd aan de doelstellingen van het Ontwerpakkoord
Duurzame Luchtvaart. Ten aanzien van de doelstelling om in 2030 de absolute CO2-uitstoot te beperken tot het niveau van 2005 of lager heeft KLM ook in 2022 met een
niveau van 72% CO2-uitstoot van het niveau van 2005 ruimschoots aan deze doelstelling voldaan. Ook de
CO2-uitstoot per passagierskilometer is in 2022 weer gedaald. Ten aanzien van de doelstelling
om in 2030 tenminste 14% duurzame brandstof bij te mengen op vluchten vertrekkend
vanuit Nederland, tekent de staatsagent op dat KLM met ingang van januari 2023 gemiddeld
1% Sustainable Aviation Fuel (SAF) gaat bijmengen op vluchten vertrekkend vanuit Nederland.
Ten aanzien van de bijmengverplichting stelt de staatsagent dat komende jaren zal
moeten blijken of een bijmengverplichting van 14% in 2030 wordt behaald.

Appreciatie

Op 18 april 2023 heeft het kabinet uw Kamer geïnformeerd over het beëindigen van het
steunpakket door KLM, nadat medio 2022 de leningen reeds waren terugbetaald. In deze
brief is ook aangegeven dat de financiële voorwaarden die zijn gesteld aan het steunpakket
en de luchtvaartinhoudelijke voorwaarden, voorzover die niet ook elders zijn vastgelegd,
zijn komen te vervallen per 17 april 2023.4

Het is positief dat KLM de directe lening van de staat en de kredietfaciliteit met
een staatsgarantie heeft terugbetaald. Het snelle financiële herstel van KLM heeft
het mogelijk gemaakt om dat ruim binnen de termijn te doen die hiervoor was afgesproken
in 2020. KLM heeft voor de garantie en de lening in totaal € 80,12 miljoen aan premie
en rente betaald. Ook positief is de inzet van KLM op de luchtvaartgerelateerde voorwaarden
ten aanzien van leefbaarheid en duurzaamheid. Het kabinet onderschrijft de conclusie
van de staatsagent dat KLM in algemene zin op de luchtvaartgerelateerde voorwaarden
goede inzet levert. Dit beeld wordt gedeeld door verschillende experts die bij de
uitvoering van deze voorwaarden betrokken zijn.

Daarnaast onderschrijft het kabinet dat KLM een bijdrage levert aan de netwerkkwaliteit
op Schiphol, zoals ook blijkt uit de meting die de staatsagent heeft laten uitvoeren.
Het kabinet onderkent dat ook andere luchtvaartmaatschappijen bijdragen aan een goede
verbondenheid. Het kabinet zal het beleidskader netwerkkwaliteit de komende jaren
blijven inzetten om de ontwikkeling van de netwerkkwaliteit objectief te kunnen monitoren.

Tegelijkertijd is het kabinet opnieuw teleurgesteld in de naleving door KLM van de
bedrijfseconomische voorwaarden. Ook nu het steunpakket is beëindigd verwacht het
kabinet in haar rol als aandeelhouder van het bestuur van KLM dat zij concrete actie
gaat ondernemen om structurele kostenreducties door te voeren en het vergroten van
de competitiviteit van KLM als haar prioriteit te zien met oog voor duurzaamheid en
de omgeving. Dit sluit ook aan bij de motie van de leden Nijboer en Van der Lee waarin
wordt gevraagd om een toekomstbestendig en duurzaam bedrijfsmodel.5 Bovendien verwacht het kabinet dat KLM maatregelen neemt om facilitering van mogelijke
belastingontwijking te stoppen. Het is aan het bestuur van KLM om passende maatregelen
te nemen. Het kabinet zal hierover op korte termijn met de directie en raad van commissarissen
van KLM spreken en zijn aandeelhoudersbevoegdheden (blijven) inzetten om KLM en AFKL
te bevragen en te beoordelen.

Het staat KLM vrij om na beëindiging van het steunpakket over te gaan tot de aangekondigde
bijzondere uitkering van twintig procent van de eerder geleverde arbeidsvoorwaardelijke
bijdrage. Er zijn namelijk geen contractuele afspraken meer die een dergelijke uitkering
verhinderen. Wel is het zo dat deze uitkering niet bijdraagt aan de gewenste versterking
van de concurrentiepositie uit hoofde van kostenreductie.

Het kabinet betreurt dat KLM een onvolledig implementatieplan heeft opgeleverd, waardoor
de staatsagent naleving van de luchtvaartgerelateerde voorwaarden in 2022 niet volledig
conform het monitoringsplan heeft kunnen beoordelen. De staatsagent stelt in voorliggende
rapportage dat het monitoringsplan na opzegging van het steunpakket een basis biedt
om te blijven monitoren of KLM aan de luchtvaartgerelateerde voorwaarden voldoet en
de voor 2030 toegezegde resultaten behaalt. Zoals in de aanbiedingsbrief bij de derde
rapportage staatsagent KLM d.d. 23 juni 2022 is aangegeven, staat het kabinet positief
tegenover het blijven monitoren van de luchtvaartgerelateerde voorwaarden, ook na
beëindiging van het steunpakket, om de voortgang van het behalen van de beleidsdoelen
ten aanzien van netwerkkwaliteit, leefbaarheid en duurzaamheid inzichtelijk te maken.6 Over de wijze waarop hier uitvoering aan kan worden gegeven en op welke partijen
de monitoring zou moeten toezien, worden momenteel gesprekken gevoerd binnen het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat.

Het kabinet zal zich een oordeel vormen over de mate van naleving door KLM over de
gehele looptijd van het steunpakket en op basis van die beoordeling zal worden bezien
of eventuele vervolgstappen wenselijk en (juridisch) haalbaar zijn. Het kabinet zal
uw Kamer informeren als hier een besluit over genomen is. Daarbij is van belang te
noemen dat het aantal mogelijkheden die de staat heeft om naleving af te dwingen beperkter
is dan de staatsagent heeft geschetst in zijn rapportage. Zo kon de Nederlandse staat
de lening niet terugvorderen en de staatsgarantie niet intrekken bij niet-naleving
van de steunvoorwaarden door KLM en dit daarom niet inzetten als pressiemiddel. Deze
mogelijkheid was niet opgenomen in het steunpakket omdat het kabinet het van belang
vond dat ook de banken bijdroegen aan de steunverlening (de zogenoemde bail in). Vanwege hun betrokkenheid was het vervolgens niet haalbaar om ontbindende voorwaarden
van de staat op te nemen in de financieringsdocumentatie die waren gekoppeld aan het
niet naleven van de voorwaarden. De banken wilden namelijk niet het risico lopen dat
de staat eigenstandig de steun zou kunnen stopzetten bij een onderneming met een –
ten tijde van het opzetten van het steunpakket – sterk verslechterd financieel profiel.
Daarnaast zijn de NOW-steun en belastinguitstel als generieke maatregelen niet voorwaardelijk
aan de naleving van de voorwaarden van het specifieke steunpakket voor KLM en daarom
geen passend instrument om naleving af te dwingen.

Het kabinet zal de steunverlening aan KLM evalueren. In deze evaluatie wordt specifiek
ingegaan op welke zaken beter of anders hadden gekund, waaronder de wijze waarop naleving
beter geborgd had kunnen worden. De uitkomsten van deze evaluatie zullen naar verwachting
in het najaar van 2023 met uw Kamer worden gedeeld. In deze evaluatie worden ook de
suggesties betrokken die de staatsagent heeft opgenomen in zijn aanbiedingsbrief bij
de vijfde rapportage.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers