Brief regering : Beleidsreactie Inspectierapport PI Nieuwersluis

Nr. 898
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 mei 2023

De Inspectie Justitie en Veiligheid (de Inspectie) heeft onderzoek gedaan naar de
vraag of er sprake kan zijn van niet-integer gedrag, waaronder seksueel grensoverschrijdend
gedrag, door medewerkers in de Penitentiaire Inrichting (PI) Nieuwersluis, en welke
factoren van invloed zijn op het ontstaan of voortbestaan van dit gedrag. De Inspectie
concludeert: «Binnen PI Nieuwersluis bestaat een cultuur waardoor het mogelijk is
dat penitentiair inrichtingswerkers (PIW’ers) niet-integer gedrag, waaronder seksueel
grensoverschrijdend gedrag, vertonen.» Bij deze bied ik uw Kamer het rapport van de
Inspectie en mijn reactie daarop aan.

Een cultuur waardoor niet-integer grensoverschrijdend gedrag mogelijk is, is onacceptabel.
Gedetineerden zijn tijdens hun straf aan onze zorg toevertrouwd. De detentie moet
humaan en veilig gebeuren en uit het Inspectierapport blijkt dat dit niet altijd het
geval is. Het rapport heeft mij aangegrepen. Ik ben diep geraakt door de bevindingen
en stevige conclusies van de Inspectie. Ik ben recent zelf in de PI Nieuwersluis geweest
en daar in gesprek gegaan met vrouwelijke gedetineerden en personeelsleden. Dit bezoek
heeft indruk op mij gemaakt. Gedetineerden moeten er tijdens hun detentie zeker van
zijn dat zij op een integere manier behandeld worden en medewerkers verdienen te werken
in een veilige werkomgeving.

Door het rapport van de Inspectie en de gesprekken is het voor mij duidelijk dat het
cruciaal is om maatregelen te nemen om te voorkomen dat er grensoverschrijdend gedrag
kan plaatsvinden in de PI. De Dienst Justitiële Inrichtingen(DJI) en ik nemen daarom
alle aanbevelingen van de Inspectie over. Het merendeel van de maatregelen zal ook
voor de andere twee vrouweninrichtingen gelden. DJI laat onafhankelijk onderzoek uitvoeren
naar de sociale veiligheid in de andere twee vrouweninrichtingen om te bezien of ook
daar aanvullende maatregelen gericht op de organisatiecultuur nodig zijn. De maatregelen
moeten in de allereerste plaats voorkomen dat er (seksueel) grensoverschrijdend gedrag
kan plaatsvinden. En dat als er sprake is van (signalen van) grensoverschrijdend gedrag,
dit zonder enige drempel gemeld kan worden en adequaat wordt opgepakt.

In deze brief ga ik in op de belangrijkste conclusies en aanbevelingen uit het rapport
en zet ik uiteen hoe ik hier samen met DJI opvolging aan geef om te komen tot een
veilige cultuur.

Onderzoek

De Inspectie heeft de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:

Kan er sprake zijn van niet-integer gedrag, waaronder seksueel grensoverschrijdend
gedrag, door medewerkers in PI Nieuwersluis en welke factoren zijn van invloed op
het ontstaan of voortbestaan van dit gedrag?

De Inspectie heeft onderzoek gedaan aan de hand van interne documenten en gesprekken
met 66 respondenten, voornamelijk met medewerkers en gedetineerden van de PI Nieuwersluis.
De Inspectie concludeert dat er inderdaad sprake kan zijn van niet-integer gedrag.
Ongeveer de helft van de respondenten vertelde de Inspectie dat er niet-integer gedrag,
waaronder seksueel grensoverschrijdend, van medewerkers richting gedetineerden plaatsvindt.
De meeste respondenten die vertelden over seksueel grensoverschrijdend gedrag hebben
dit zelf meegemaakt of zelf waargenomen. Het gaat dan met name om seksueel getinte
opmerkingen die PIW’ers tegen gedetineerden maken. Daarnaast geven respondenten ten
aanzien van de omgangsvormen tussen medewerkers onderling aan dat er sprake is van
roddelen en in mindere mate van discriminerende en ongepaste (seksistische) opmerkingen.
Daarbij geeft de Inspectie aan niet aan waarheidsvinding te doen en niet te hebben
onderzocht in welke mate en frequentie niet-integer gedrag plaatsvindt. De respondenten
die vertelden over niet-integer gedrag schetsten echter een dusdanig consistent beeld
dat de Inspectie concludeert dat niet-integer gedrag niet enkel incidenteel voorkomt
maar een structureel onderdeel is van de bestaande omgangsvormen binnen de PI Nieuwersluis.
De Inspectie is van oordeel dat het gaat om een voortdurende en urgente situatie.

De Inspectie concludeert onder meer:

• Op basis van de bevindingen die gaan over omgang met gedetineerden en onderlinge samenwerking
tussen medewerkers concludeert de Inspectie dat het gedrag van de PIW’ers van de PI
Nieuwersluis niet altijd in lijn is met de relevante gedragscodes.

• Op basis van gesprekken met medewerkers, leidinggevenden en gedetineerden en op basis
van de ontvangen documenten, concludeert de Inspectie dat er sprake is van niet-integer
gedrag.

• De Inspectie constateert dat medewerkers en leidinggevenden niet conform de Leidraad
melding integriteitsscheldingen werken.

• De Inspectie stelt vast dat er binnen de PI Nieuwersluis geen cultuur heerst waarbinnen
het gebruikelijk is om elkaar aan te spreken. Niet elke medewerker voelt zich binnen
de huidige cultuur veilig genoeg om zich kwetsbaar op te stellen.

• De Inspectie constateert dat het werken met vrouwelijke gedetineerden anders is dan
het werken met mannelijke gedetineerden en sommige medewerkers duidelijkheid in hun
aansturing missen.

• De Inspectie acht het belangrijk om specifiek aandacht te vragen voor de balans tussen
mannelijke en vrouwelijke medewerkers in de teams.

Aanbevelingen aan de Minister voor Rechtsbescherming

• De Inspectie is van oordeel dat verandering noodzakelijk is. Zij beveelt daarom aan
om hiervoor zorg te dragen en om in tijden waarin DJI moet bezuinigen, voor voldoende
(financiële) middelen te zorgen om onderstaande aanbevelingen te realiseren.

Aanbevelingen aan de DJI:

• Richt een meldpunt in waar vrouwelijke gedetineerden een melding kunnen doen zonder
medeweten van afdelingspersoneel.

• Bezie de mogelijkheden om via het Opleidingsinstituut een aparte module aan te bieden
aan medewerkers die met vrouwelijke gedetineerden werken, die hen handvatten biedt
in het werken met deze doelgroep.

• Bezie of de in dit rapport beschreven bevindingen en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen
ook van toepassing zijn op andere inrichtingen waar vrouwelijke gedetineerden verblijven.

Aanbevelingen aan de PI Nieuwersluis

• Zorg dat voor alle medewerkers duidelijk is wat van hen wordt verwacht ten aanzien
van het werken met vrouwelijke gedetineerden. Stel duidelijke normen en kaders op
waaruit blijkt wat wel en wat niet acceptabel is in het contact met vrouwelijke gedetineerden
en stuur hierop.

• Stimuleer een cultuur waarbinnen medewerkers zich durven uit te spreken en elkaar
durven aan te spreken. Bijvoorbeeld met behulp van intervisie, coaching, casuïstiekbespreking
en moreel beraad. Realiseer dit op zowel team als individueel niveau en zowel voor
medewerkers als leidinggevenden.

• Formuleer heldere kaders voor het inwerktraject van nieuwe medewerkers en draag zorg
dat deze in de praktijk ook gevolgd worden.

• Breng in kaart welke competenties en vaardigheden vereist zijn voor het werken met
vrouwelijke gedetineerden. Selecteer waar mogelijk nieuwe medewerkers hierop en zorg
waar nodig dat zittende medewerkers zich hierin ontwikkelen.

• Breng de balans tussen mannelijke en vrouwelijke medewerkers binnen alle teams op
orde. Zorg dat er tot die tijd op elke afdeling gedurende het dagprogramma minimaal
één vrouwelijke medewerker aanwezig is.

Maatregelen

Om opvolging te geven aan de aanbevelingen van de Inspectie heb ik samen met DJI een
pakket van maatregelen opgesteld. Het merendeel van de maatregelen dat wordt genomen
voor de PI Nieuwersluis, wordt ook genomen voor de andere vrouweninrichtingen, omdat
een aantal van de risicofactoren voor niet-integer gedrag die de Inspectie identificeert
in de PI Nieuwersluis, per definitie ook van toepassing is op de andere PI’s met vrouwelijke
gedetineerden. Die maatregelen zijn gericht op het veranderen van de toerusting van
medewerkers en leidinggevenden en het vergroten van het vakmanschap. Deze maatregelen
moeten voorkomen dat vrouwelijke gedetineerden geconfronteerd worden met seksueel
grensoverschrijdend gedrag.

Aangezien het onderzoek van de Inspectie gericht was op de situatie in de PI Nieuwersluis,
laat DJI ook onafhankelijk onderzoek doen naar de sociale veiligheid in de andere
twee vrouweninrichtingen om te bezien of in die inrichtingen aanvullende specifieke
maatregelen gericht op de organisatiecultuur nodig zijn.

Mocht niet-integer gedrag zich voordoen dan ben ik met de Inspectie van mening dat
gedetineerden veilig moeten kunnen melden. Er moet geen drempel zijn om een melding
te doen. Dit geldt niet alleen voor inrichtingen waar vrouwen gedetineerd worden maar
voor alle inrichtingen. De maatregelen die ik aankondig om de drempel voor melden
door gedetineerden zo laag mogelijk te krijgen worden daarom in alle DJI-inrichtingen
uitgevoerd.

Deze maatregelen dienen zo spoedig mogelijk te worden uitgevoerd. Ik draag er daarom
zorg voor dat DJI de (financiële) middelen heeft om de aanbevelingen op te volgen.

Maatregelen PI Nieuwersluis

Cultuur

Over één norm kan geen enkel misverstand bestaan: iedere vorm van seksueel grensoverschrijdend
gedrag in de relatie tussen gedetineerde en medewerkers, verbaal of fysiek, is onacceptabel.
In de praktijk zullen er situaties zijn waarbij volstrekt helder is of deze wel of
niet aan deze norm voldoen. Er zullen echter ook situaties zijn waarbij dit minder
duidelijk is en personeel niet goed weet wat zij moeten doen. Waarbij er verschil
van mening is tussen medewerkers wat wel of niet binnen de norm valt. Waarbij er een
verschil is tussen intentie en hoe het door de gedetineerde wordt ervaren. Omdat er
altijd een dergelijk grijs gebied bestaat is het belangrijk om een cultuur te creëren
waar medewerkers met elkaar in gesprek gaan over de grenzen.

Om deze cultuur te bewerkstellingen was de directie van de PI Nieuwersluis al gestart
met maatregelen om een cultuurverandering te realiseren, zoals georganiseerde gesprekken
met medewerkers én gedetineerden.

In aanvulling daarop zal de PI Nieuwersluis gaan werken met de Intervisie-methode
op team-niveau, waarbij medewerkers en leidinggevenden onder professionele begeleiding
met elkaar in gesprek gaan over dilemma’s die zij ervaren op de werkvloer. Hierin
kunnen de medewerkers en leidinggevenden met elkaar spreken over de balans die nodig
is in het vraagstuk van professionele nabijheid.

Leidinggevenden hebben in een cultuurverandering een cruciale rol. De directie en
de leidinggevenden van de PI Nieuwersluis volgen dit najaar de module Sociale Veiligheid
van het Opleidingsinstituut. Ik kom hier bij de DJI-brede maatregelen op terug.

Een veilige cultuur wordt ook bevordert door diversiteit binnen teams. Het streven
naar diverse teams is in zijn algemeenheid een prioriteit voor DJI. Ook in vrouwengevangenissen
streeft DJI naar een goede balans tussen mannelijk en vrouwelijk personeel. De Inspectie
constateert dat die balans in Nieuwersluis in sommige teams nog niet aan de orde is.
De directie van de PI Nieuwersluis zal er bij instroom en doorstroom van medewerkers
actief op sturen dat deze gewenste balans wordt gerealiseerd. Dit zal de directie
onder andere doen door personeel te verplaatsen tussen de teams. Bij fouilleren en
visiteren is altijd een vrouwelijke medewerker in de inrichting aanwezig.

De PI Nieuwersluis gaat het inwerkprogramma voor nieuwe medewerkers herzien en daarmee
de aanbeveling van de Inspectie opvolgen om nieuwe medewerkers de kaders voor het
werken in de PI tijdens het inwerktraject in voldoende mate mee te geven.

Maatregelen vrouweninrichtingen algemeen

Cultuuronderzoek in de twee andere vrouweninrichtingen

Een aantal aanbevelingen ziet specifiek op de bevindingen die de Inspectie heeft opgetekend
in haar onderzoek in de PI Nieuwersluis. Daarvan kan nu niet worden geconcludeerd
of dit ook in de andere twee inrichtingen aan de orde is. Het is echter van groot
belang om dit ook voor die inrichtingen te weten te komen. Conform de aanbeveling
van de Inspectie zal daarom met behulp van een onafhankelijke partij worden bezien
of de in dit rapport beschreven bevindingen en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen
ook van toepassing zijn op andere inrichtingen waar vrouwelijke gedetineerden verblijven.
De uitvraag aan het externe onderzoeksbureau zal ik afstemmen met de Inspectie. De
resultaten van het onafhankelijk onderzoek zal ik na afloop van het onderzoek bespreken
met de Inspectie. Vooruitlopend daarop worden de andere twee vrouweninrichtingen gevraagd
maatregelen naar aanleiding van de aanbevelingen voor de PI Nieuwersluis waar van
toepassing per direct in te voeren.

De Inspectie beveelt aan dat voor alle medewerkers duidelijk is wat van hen wordt
verwacht ten aanzien van het werken met vrouwelijke gedetineerden. Ook geeft de Inspectie
aan dat er duidelijke normen en kaders moeten worden opgesteld waaruit blijkt wat
wel en wat niet acceptabel is in het contact met vrouwelijke gedetineerden en dat
hierop moet worden gestuurd. Zoals hierboven reeds genoemd zijn er in de praktijk
ook situaties waarbij normen en kaders minder duidelijk zijn en met deze situaties
vooral in groepsverband geoefend moet worden. Vandaar dat DJI inzet op het ontwikkelen
van een specifieke opleidingsmodule.

Opleidingsmodule

DJI onderschrijft de conclusie van de Inspectie dat het werken met vrouwelijke gedetineerden
anders is dan het werken met mannelijke gedetineerden. In de (basis)opleidingen wordt
al ingezet op het werken met kwetsbare groepen en de professionele afstand die daar
bij hoort. De Inspectie wijst op het onderscheid bij het werken met vrouwelijke gedetineerden.
Hier is tot nu toe geen specifieke aandacht voor in de opleidingen. Dat gold ook voor
de werving en selectie van personeel.

Het Opleidingsinstituut van DJI ontwikkelt daarom een verdiepingsmodule die specifiek
gericht is op kennis en vaardigheden voor het werken met vrouwelijke gedetineerden.
De module wordt in het najaar opgeleverd. Iedere PIW’er die met vrouwelijke gedetineerden
werkt of gaat werken zal de module volgen. Indien bij het ontwikkelen van de module
inzichten ontstaan die ook van pas komen bij de werving en selectie, worden deze toegepast.

Maatregelen alle DJI-inrichtingen

Sociale veiligheid

Leidinggevenden en medewerkers in de DJI-inrichtingen zetten zich iedere dag met hart
en ziel in om het goede te doen. Tegelijkertijd is het van belang te erkennen dat
het werken binnen DJI een aantal kenmerken heeft dat een verhoogd risico geeft op
grensoverschrijdend gedrag. DJI erkent dit ook en heeft het verbeteren van de sociale
veiligheid als een van haar prioriteiten geformuleerd. Daarom is een jaar geleden
gestart met een kopgroep sociale veiligheid met onder andere directeurensessies over
dit thema. De kopgroep bestaat uit directeuren van verschillende onderdelen van DJI
en velddirecteuren die ambassadeurs zijn van het onderwerp sociale veiligheid. Inmiddels
is gestart met een DJI-breed programma sociale veiligheid met de aanstelling van een
programmamanager vanaf deze zomer. Tevens ontwikkelde DJI dit jaar een boost-module
voor alle leidinggevenden over het thema sociale veiligheid en is er een zesdelige
podcastreeks over sociale veiligheid in de maak, als aanvulling op de module. In de
gesprekken tussen leidinggevenden en medewerkers komt dit thema ook nadrukkelijk aan
de orde.

Binnen de kopgroep is het landelijk beleidskader ontwikkeld om discriminatie en racisme
tegen te gaan.1 Dit beleidskader is nauw verbonden met de bredere onderwerpen sociale veiligheid
en diversiteit en inclusie. Immers bedreigt iedere vorm van discriminatie of racisme
de sociale veiligheid en een inclusieve, veilige leefomgeving voor gedetineerden,
evengoed als een veilige, integere werkomgeving voor medewerkers.

Melden

Met bovenstaande maatregelen beoog ik te voorkomen dat niet-integer gedrag plaatsvindt.
Indien er toch gevallen van niet-integer, grensoverschrijdend gedrag zijn, seksueel
of anderszins, dan moeten gedetineerden en medewerkers zich veilig voelen om dat gedrag
te melden. Het rapport laat zien dat gedetineerden een drempel ervaren om incidenten
te melden. De Inspectie constateert ook dat gedetineerden niet altijd op de hoogte
zijn van de bestaande mogelijkheden om een melding te maken zonder medeweten van het
personeel en dat veel gedetineerden meldingen maken bij een medewerker of leidinggevende.
Bij de onafhankelijke Commissies van Toezicht kunnen gedetineerden terecht zonder
medeweten van personeelsleden. Deze kan namelijk per post, via gesloten enveloppe,
benaderd worden. Dit betreft geprivilegieerde post. Op grond van wet- en regelgeving
mag het personeel post naar deze (groepen van) personen niet openen. Daarnaast kunnen
gedetineerden ook anders dan schriftelijk terecht bij de Commissie van Toezicht in
de inrichting, de geestelijk verzorger en/of de eigen advocaat. Ik deel de mening
van de Inspectie dat de toegankelijkheid en bekendheid van het meldproces onvoldoende
is. Daarom zet ik in op de volgende punten:

– In de Commissie van Toezicht van iedere DJI-inrichting wordt een aandachtsfunctionaris
niet-integer gedrag aangesteld. Bij deze aandachtsfunctionaris kunnen gedetineerden
zonder medeweten van het personeel melding maken van niet-integer gedrag, mondeling
of via geprivilegieerde post.

– Om de rol van aandachtsfunctionaris goed te kunnen invullen wordt deze functionaris
gericht geworven en opgeleid. Daarbij is er aandacht voor het verzorgen van een goede
feedbackloop en nazorg bij meldingen voor de verschillende betrokkenen.

– DJI zal de aandachtfunctionarissen faciliteren en stimuleren om periodieke intervisie-sessies
te organiseren, om te bespreken welke vraagstukken zij tegenkomen en hoe zij daar
mee om gaan.

– Daarnaast zet DJI er op in om de toegankelijkheid van de Commissie te vergroten. De
aandachtsfunctionaris zal proactief bevorderen dat gedetineerden bekend zijn met hun
mogelijkheden om te melden zonder medeweten van het personeel en de rol van de aandachtsfunctionaris.
In ieder geval zal de aandachtsfunctionaris zichtbaar moeten zijn voor gedetineerden.
Dat betekent dat deze regelmatig in de inrichting aanwezig is en gesprekken voert
met gedetineerden.

– De gedetineerdencommissie (Gedeco) zal gedetineerden actief voorlichten over de route
voor het doen van een melding.

– De meldingsbereidheid zal een vast agendapunt zijn in het overleg van de directies
met de Commissies van Toezicht en de Gedeco’s.

De vraagstukken met betrekking tot de deskundigheid en toegankelijkheid van het melden
zijn complex. Ik verwacht met de hierboven genoemde maatregelen een verbetering te
realiseren. Ik realiseer me echter dat dit ook om aandacht en specifieke expertise
vraagt. Ik heb daarom een eerste verkennende gesprek gevoerd met de regeringscommissaris
seksueel grensoverschrijdend gedrag over de conclusies en aanbevelingen en zal de
commissaris verzoeken DJI en mij te adviseren bij de implementatie van maatregelen
met betrekking tot het melden van seksueel grensoverschrijdend gedrag.

De Inspectie constateert dat medewerkers en leidinggevenden niet werken conform de
Leidraad melding integriteitsschendingen, omdat zij eerst zelf een afweging maken
over welke meldingen zij doorzetten naar het bevoegd gezag. Zowel het niet melden
als het niet oppakken van meldingen heeft tot gevolg dat mogelijk niet-integer gedrag
van medewerkers ongezien blijft en kan blijven voortbestaan.

– DJI zal daarom de Leidraad melding integriteitsschendingen actualiseren en er op inzetten
dat de Leidraad bij iedere medewerker van de inrichtingen bekend is en hiernaar gehandeld
wordt.

– In de intervisie en de opleiding voor medewerkers bij het Opleidingsinstituut is uiteraard
ook aandacht voor hoe om te gaan met meldingen. De centrale vertrouwenspersonen DJI
blijven actief in de inrichtingen om medewerkers, maar ook de Gedeco’s hierin te begeleiden.

Monitoring

Naast het nemen van verschillende maatregelen op het gebied van meldingsbereidheid
en het werken aan een sociaal veilig leef- en werkklimaat is het ook van belang te
weten of de genoemde maatregelen daadwerkelijk effect hebben. DJI houdt het aantal
meldingen van schendingen reeds bij en piketwaardige meldingen worden actief openbaar
gemaakt. Om meer zicht te krijgen op de meldingsbereidheid van gedetineerden zal DJI
structureel vragen hierover opnemen in de tweejaarlijkse gedetineerdensurvey. Hierdoor
kan gevolgd worden of gedetineerden voldoende veiligheid ervaren om te melden. Ook
wordt de voortgang van de genoemde maatregelen, zoals de aanstelling van een aandachtsfunctionaris,
gemonitord. De Commissies van Toezicht worden gevraagd om in hun jaarverslag aandacht
te besteden aan het thema. De cijfermatige informatie kan in de toekomst verrijkt
worden met de rode draden uit de besprekingen van het thema in de Commissies van Toezicht.
Daarnaast zal DJI de Inspectie in haar overleggen informeren over de voortgang van
de maatregelen in de PI Nieuwersluis. Uw Kamer zal via de jaarlijkse Voortgangsbrief
van de visie «Recht doen, kansen bieden» worden geïnformeerd over voortgang van de
maatregelen.

Ten slotte

Ik ben de respondenten die hebben deelgenomen aan het onderzoek zeer dankbaar dat
zij open hun ervaringen hebben gedeeld. Ik ben diep geraakt door de bevindingen en
conclusies van de Inspectie. Niet-integer, grensoverschrijdend gedrag is onacceptabel.
Met de aangekondigde maatregelen wil ik ervoor zorgen dat grensoverschrijdend gedrag
in Penitentiaire Inrichtingen in het algemeen en vrouweninrichtingen in het bijzonder
niet voorkomt. Ik verwacht dat de uitvoering van de genoemde maatregelen daar een
bijdrage aan levert. Ook verwacht ik dat de implementatie van de maatregelen nog meer
inzicht gaat opleveren over wat er nodig is voor een veilige cultuur, waarin niet-integer
gedrag niet voorkomt, en mensen zonder belemmeringen durven te melden als het toch
voorkomt. Ik zal de voortgang dan ook nauwlettend volgen.

Ik blijf daarom in contact met DJI, zodat kan worden bijgestuurd en waar nodig aanvullende
maatregelen worden genomen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind