Brief regering : Bekostiging nevenvestigingen in het speciaal onderwijs

Nr. 225
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 mei 2023

Hierbij stuur ik u de uitwerking van de toezegging die ik in het debat passend onderwijs
van 5 april 2023 (Kamerstuk 31 497, nr. 463) heb gedaan aan de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om schriftelijk
te informeren over de bekostiging van nevenvestigingen in het speciaal onderwijs en
de mogelijkheden voor het stichten van nieuwe nevenvestigingen.

De verschillende onderwijssoorten zijn verschillend ingericht, zodat de inrichting
aansluit bij de behoeften van de doelgroep en het onderwijs- en ondersteuningsaanbod
dat wordt gegeven. Zo kent het (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so) andere rechten
en plichten rondom nevenvestingen, een deels andere bekostigingssystematiek en andere
stichtings- en opheffingsnormen dan andere onderwijssoorten. Dit zal ik in deze brief
verder toelichten.

Bekostiging van nevenvestigingen (v)so

De bekostiging van het (v)so is in de basis hetzelfde ingericht als andere onderwijssoorten
onder de Wet op het primair onderwijs (WPO), maar kent ook verschillen. Elke school
heeft een hoofdvestiging, en kan daarnaast meerdere nevenvestigingen hebben. De hoofd-
en nevenvestigingen vormen samen de school. De school valt onder de verantwoordelijkheid
van een schoolbestuur (het bevoegd gezag). Onder één bestuur of bevoegd gezag kunnen
meerdere scholen vallen. De basisbekostiging in het (v)so bestaat, net als bij andere
onderwijssoorten, uit een bedrag per school en een bedrag per leerling.

De bekostiging van het (v)so is afgestemd op de doelgroep en de systematiek binnen
het (v)so: leerlingen hebben over het algemeen meer ondersteuning nodig en de klassen
zijn kleiner dan in het basisonderwijs. Het bedrag per leerling1, het bedrag per leerling voor extra ondersteuning2 en het bedrag per school3 (vaste voet) is hoger in het (v)so dan in het regulier basisonderwijs of het speciaal
basisonderwijs. Ook is in het (v)so de vaste voet per school hoger voor scholen groter
dan 50 leerlingen, waar in het regulier en speciaal basisonderwijs deze grens op 100
leerlingen ligt. De vaste voet per school is bovendien hoger als zowel so als vso
wordt aangeboden op een school.

De basisbekostiging is dus hoger in het (v)so, maar het (v)so kent geen extra bekostiging
voor nevenvestigingen. Door andere stichtings- en opheffingsnormen kent het (v)so
relatief meer nevenvestigingen dan andere onderwijssoorten en de nevenvestigingen
zijn ook vaak relatief klein. De bekostiging sluit hierop aan. De bekostiging in het
(v)so volgt, net als in andere onderwijssoorten, de leerling, middels het bedrag per
leerling. Voor de bekostiging van een leerling maakt het dus niet uit of een leerling
op een hoofd- of nevenvestiging van een school voor (v)so zit. Het bedrag dat het
bestuur per school ontvangt als vaste voet voor de school kan daarbij worden ingezet
voor vaste kosten, zoals overhead. Deze bekostiging voor overhead neemt niet evenredig
toe met een extra nevenvestiging, omdat er bijvoorbeeld niet bij elke nieuwe locatie
extra overhead benodigd is, zoals een directeur. In het (v)so zijn daarnaast door
andere stichtings- en opheffingsnormen meer en kleinere nevenvestigingen, waar extra
overhead niet evenredig toeneemt. Het hogere bedrag per school (vaste voet) dat geldt
in het (v)so kan voor de extra kosten aan overhead voor een extra nevenvestiging worden
ingezet.

Stichten en opheffen nieuwe school of nevenvestiging (v)so

De heer Kwint vroeg in het debat passend onderwijs van 5 april ook in te gaan op de
mogelijkheden voor het stichten van nieuwe (v)so-scholen en nevenvestigingen.

Ik heb uw Kamer in de verzamelbrief primair en voortgezet onderwijs van januari 20214 geïnformeerd over de uitwerking van de gewijzigde motie van het lid Kwint over het
wegnemen van wettelijke belemmeringen en inperkingen voor het inrichten van een school
voor (voortgezet) speciaal onderwijs5. Hiervoor heb ik destijds een onderzoek laten doen.

Behoefte aan stichten nieuwe (v)so scholen

In 2020 is door Oberon een peiling uitgezet bij de samenwerkingsverbanden passend
onderwijs met de vraag of en welke behoefte zij hebben aan het uitbreiden van het
aanbod middels nieuwe scholen voor (v)so en speciaal basisonderwijs (sbo).6 Vanuit het veld is toen aangegeven dat er niet of nauwelijks behoefte is aan nieuwe
hoofdvestigingen (v)so en sbo. Wel is aangegeven dat in de helft van de samenwerkingsverbanden
het aantal (v)so-plaatsen binnen samenwerkingsverbanden ontoereikend was. Deze samenwerkingsverbanden
gaven aan van plan te zijn het (v)so-aanbod uit te breiden middels een nevenvestiging
of zonder het stichten van een nieuwe locatie, middels maatwerkarrangementen en combinaties
van regulier onderwijs en/of zorg. Ook bleek uit het onderzoek dat ambities voor inclusief
onderwijs voor de meeste samenwerkingsverbanden reden waren om, in hun behoefte naar
meer (v)so-plekken, niet te kiezen voor nieuwe (v)so-scholen maar voor andere oplossingen
te gaan (denk aan meer integreren van regulier en speciaal onderwijs).

Uit het onderzoek blijkt in het algemeen dat het stichten van nieuwe hoofdvestigingen
(v)so of sbo niet als een oplossing wordt gezien voor de ervaren knelpunten in het
realiseren van een dekkend aanbod en voor de wachtlijsten. Bovendien leert de ervaring
dat nieuw aanbod ook een toenemende vraag kan creëren, en dat staat haaks op de ontwikkeling
naar inclusief onderwijs. Dit neemt niet weg dat samenwerkingsverbanden een wettelijke
verantwoordelijkheid hebben om een dekkend aanbod in de regio te realiseren, en daarbij
wachtlijsten voor het (v)so aan te pakken en voorkomen. Daarbij kan de inrichting
van een nevenvestiging een goede oplossing zijn. Er zijn geen indicaties dat financiële
argumenten meewegen in de argumenten om dit niet te doen.

Mogelijkheden stichten en opheffen nieuwe (v)so hoofdvestiging of nevenvestiging

Er zijn wel beperkte mogelijkheden om een school (hoofdvestiging) voor (v)so in te
richten. Daar zijn, net als in andere onderwijssoorten, voorwaarden aan verbonden.
Zo kan er alleen een school worden ingericht als deze is gelegen in een gebied waarin
sprake is van een uitzonderlijke bevolkingstoename. In de Wet op de Expertisecentra,
artikel 75, is opgenomen onder welke andere omstandigheden een nieuwe school voor
(v)so mag worden gesticht.

Het (v)so kent geen wettelijke beperkingen voor het inrichten van een nevenvestiging.
Sinds de invoering van passend onderwijs is de procedure versneld en vereenvoudigd7, zodat regionaal snel gehandeld kan worden wanneer het aanbod in de regio niet meer
dekkend is. Als een aanvraag voor 1 februari wordt ingediend, kan met ingang van 1 augustus
daaropvolgend de nevenvestiging al starten. Daarnaast gelden er geen opheffingsnormen
voor een nevenvestiging. Dit heeft tot gevolg dat nevenvestigingen in het (v)so erg
klein kunnen zijn. In het regulier en speciaal basisonderwijs kan een nevenvestiging
alleen ontstaan uit een samenvoeging van bekostigde scholen en gelden er wel opheffingsnormen.
Door deze verschillen kent het (v)so relatief meer nevenvestigingen dan het basisonderwijs
en het sbo.

Het is ook mogelijk een (v)so-klas te stichten op een basisschool, via twee verschillende
constructies. In de eerste constructie geldt dat de leerlingen in deze klas onder
de WPO vallen en aan de onder de WPO-geldende verplichtingen moeten voldoen. Er kan
voor individuele leerlingen wel afgeweken worden van de kerndoelen voor regulier basisonderwijs,
waarbij de afwijkingen worden onderbouwd in het OPP. De school ontvangt in deze constructie
niet automatisch de extra ondersteuningsbekostiging voor deze leerlingen, maar het
samenwerkingsverband moet dit op grond van een afgesproken onderwijsarrangement toekennen
en overboeken aan de school.

Als tweede optie is het mogelijk om een (v)so-nevenvestiging op hetzelfde adres als
een reguliere basisschool te registeren. Er mogen hiervoor dus wel twee BRIN-nummers
op hetzelfde adres bestaan. Voorwaarden zijn dat de leerlingen van de twee scholen
niet gezamenlijk onderwijs ontvangen (zie o.a. artikel 69, 2e lid van de WPO) en dat beide scholen op het adres een eigen schoolplan/schoolgids
moet hebben. Ook moeten het samenwerkingsverband en de gemeente betrokken worden,
onder andere voor de afstemming over huisvesting en het regionale ondersteuningsplan.
De Inspectie van het Onderwijs geeft aan dat onrechtmatige situaties van dubbele BRIN-nummers
op hetzelfde adres de afgelopen vijf jaar niet meer zijn voorgekomen.

Wanneer de scholen de leerlingen wel gezamenlijk onderwijs willen bieden, zijn er
ook twee opties. Er kan gebruik gemaakt worden van symbiose, waarbij leerlingen van
het (v)so voor een deel onderwijs volgen in het regulier onderwijs (artikel 24 WEC),
of leerlingen in het regulier onderwijs onder voorwaarden een deel van het onderwijs
in het (v)so kunnen volgen (artikel 15 WPO en artikel 6h WVO). Twee scholen (regulier
en speciaal onderwijs) kunnen ook een samenwerking aangaan binnen de Beleidsregel
Experimenten samenwerking regulier en speciaal onderwijs. Zij werken dan toe naar
volledige integratie van de (v)so-school of vestiging in de reguliere school.

Afsluitend

De bekostigingssystematiek en stichtings- en opheffingsnormen zijn aan elkaar verbonden.
De bekostiging van het (v)so is zo ingericht dat het aansluit op de doelgroep en de
huidige stichtings- en opheffingsnormen, maar dit zorgt ook voor verschillen met andere
onderwijssoorten. Het invoeren van extra bekostiging voor nevenvestigingen in het
(v)so betekent dat niet alleen de bekostiging, maar ook de stichtings- en opheffingsnormen
hierop moeten worden aangepast. De huidige stichtings- en opheffingsnormen zorgen
immers voor meer en kleinere nevenvestigingen dan in andere onderwijssoorten. Wanneer
dit ook zou leiden tot het ontvangen van bekostiging, zouden hiervoor andere procedures
moeten gaan gelden, om zo te bepalen of aan de juiste voorwaarden wordt voldaan. Dit
zou de flexibiliteit en eenvoud van het stichten van een nevenvestiging in het (v)so
sterk verminderen. Bovendien is voor het invoeren van extra bekostiging voor nevenvestigingen
in het (v)so nodig dat de huidige middelen worden herverdeeld door een verlaging van
de huidige basisbekostiging. Al met al weegt deze complexiteit voor mij niet op tegen
de beperkte behoefte die er lijkt te zijn aan het stichten van nieuwe hoofdvestigingen
of het invoeren van extra bekostiging voor nevenvestigingen in het (v)so.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma