Brief regering : Ontwikkelingen op het gebied van spoorveiligheid in aanloop naar het commissiedebat Spoor

Nr. 262
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 mei 2023

In navolging op de Kamerbrief van 8 december 20221 informeer ik uw Kamer hierbij over ontwikkelingen op het gebied van spoorveiligheid
in aanloop naar het commissiedebat Spoor. Naast de overwegenaanpak en het toegezegde
plan van aanpak, ga ik in op diverse onderwerpen die te maken hebben met spoorveiligheid.

Voortgang onderzoek treinongeval Voorschoten

Op 4 april jl. heb ik u geïnformeerd over wat toen bekend was over het tragische ongeval
en u toegezegd u te informeren als er meer bekend zou zijn over de toedracht.2 Op dit moment lopen er nog onderzoeken van de Nederlandse Arbeidsinspectie (in samenwerking
met OM en politie), ProRail, NS, DB Cargo en BAM. De Onderzoeksraad voor Veiligheid
(OVV) heeft na een verkennend onderzoek besloten om een formeel onderzoek in te stellen.
Het is nog niet bekend wanneer alle onderzoeken worden afgerond. Vanzelfsprekend zal
ik u nader informeren als de onderzoeken zijn afgerond.

Voortgang aanpak overwegen

De afgelopen decennia is het aantal ongelukken op overwegen fors gedaald. Daarentegen
vinden de meeste (bijna) ongevallen op het spoor wel plaats op overwegen. Het verbeteren
van overwegveiligheid blijft dan ook een belangrijke pijler in het spoorveiligheidsbeleid.

Aanwijzingsbevoegdheid

Bij haar negatieve advies op de aanwijzingsbevoegdheid voor overwegen heeft de Raad
van State geconstateerd dat een wettelijke normering voor de overwegenaanpak ontbreekt3. Ik heb dan ook een verkenning opgestart om te komen tot een normstelling voor overwegen,
waarbij de spoorsector en decentrale overheden betrokken zijn. Dit traject loopt tot
het najaar van 2023 en hieruit moet blijken of en in welke vorm wettelijke normering
het juiste juridische instrument is. Met deze verkenning geef ik ook invulling aan
de Kamerbreed gesteunde motie van de leden Minhas en Van der Graaf, waarin mede gevraagd
wordt om het juridisch instrumentarium te onderzoeken (Kamerstuk 29 984, nr. 1082).

Risicobeoordelingsmethode overwegen

De ILT heeft eind 2021 ProRail erop gewezen dat de bestaande risicobeoordelings-methode
niet adequaat was en dat dit een tekortkoming was van Verordening (EU)2018/762. In
mijn brieven van 10 december 20214 en van 7 juni 20225 heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn opdracht aan ProRail om een verbeterde, passende
en adequate risicobeoordelingsmethode voor overwegen op te stellen. ProRail heeft
inmiddels een risicomodel ontwikkeld en is begonnen met de implementatie hiervan als
onderdeel van de gevraagde risicobeoordelings-methodiek. Waar eerder alleen gebruik
werd gemaakt van een relatief eenvoudige kwalitatieve risicomatrix, is het nieuwe
model gebaseerd op kwantitatieve data en op wetenschappelijke studies. Deze kwaliteitsverbetering
heeft ervoor gezorgd dat er nu een model ligt waarin per type overweggebruiker (fietser,
automobilist, machinist of treinreiziger) het veiligheidsrisico kan worden berekend.

In de bijlage treft u een door ProRail opgesteld memo aan over deze verbeterde risicobeoordelingsmethodiek
zoals aan uw Kamer is toegezegd. Dankzij dit model kan worden beoordeeld welke overwegen
de grootste veiligheidsrisico’s kennen en waar de risico’s voor weggebruikers, passagiers
en machinisten het grootst zijn. Dit biedt mogelijkheden voor een meer datagedreven
en risicogestuurde, en daarmee doelmatige overwegenaanpak. Dit nieuwe model is één
van de uitgangspunten voor het Plan van Aanpak Overwegveiligheid.

Voor de ILT bestaan er geen belemmeringen voor het in gebruik nemen van het risicomodel
zoals dit nu voorligt. Er is een verbetering ten opzichte van het huidige model en
er is in een jaarlijkse verbetercyclus voorzien. Er zijn nog wel aanvullende verbeterstappen
nodig. Zo is het model, vanwege een afwijkend karakter van de overwegen in haven-
en industriegebieden daar nog niet bruikbaar. De ILT heeft mij laten weten dat het
belangrijk is dat ProRail de kennis over de methode, en de inzichten rondom overwegveiligheid
die daaraan ten grondslag liggen, borgt binnen de organisatie en dat de risicobeoordelingsmethode
gedragen wordt door gebruikers en andere belanghebbenden. De ILT zal de implementatie
van de risicobeoordelingsmethode blijven volgen, ProRail heeft hier een plan voor
opgesteld. De ILT heeft ProRail om een concrete datum verzocht, waarop de methode
volledig is geïmplementeerd. Na de implementatie zal de ILT een audit uitvoeren of
er sprake is van een adequate risicobeoordelingsmethode, zoals de Europese regelgeving
verlangt.

Voortgang aanpak beveiligde overwegen

Met het Landelijk Verbeterprogramma Overwegen (LVO) worden knelpunten op gebied van
veiligheid en doorstroming op beveiligde overwegen met algemene en specifieke maatregelen
aangepakt. Eén van de veelbelovende algemene maatregelen is het plaatsen van flitscamera’s,
waarmee kan worden gehandhaafd op het negeren van rood licht door overweggebruikers.
In de Kamerbrief van december6 heb ik aangegeven dat deze maatregel getest zou worden in Bunnik. Op basis van deze
test heeft ProRail besloten om een andere leverancier van flitscamera’s te kiezen.
De afronding van systeemacceptatie met de tweede leverancier is voorzien voor eind
2023, met een uitrol die start in het voorjaar van 2024.

Wanneer algemene maatregelen bij overwegen niet voldoende zijn om de overwegveiligheid
te verbeteren kunnen specifieke maatregelen worden genomen. Dit voorjaar worden twee
grote LVO-projecten opgeleverd. In zowel Diemen als Apeldoorn zijn risicovolle overwegen
opgeheven en vervangen door onderdoorgangen. Daarmee zijn binnen het LVO programma
nu in totaal 13 beveiligde overwegen specifieke maatregelen uitgevoerd, op 10 zijn
deze in uitvoering en op nog eens 4 worden maatregelen onderzocht. De middelen vanuit
het LVO zijn inmiddels vrijwel volledig belegd en er kunnen binnen dit programma dan
ook geen nieuwe overwegen meer worden aangepakt.

Aanpak niet actief beveiligde overwegen (NABO’s)

Het NABO-programma blijft voortgang boeken met de aanpak van de 180 openbare en openbaar
toegankelijke NABO’s op het reizigersnet. Inmiddels zijn 112 van deze 180 NABO’s aangepakt.
Vorig jaar heb ik uw Kamer geïnformeerd dat er voor 41 NABO’s een aannemelijke kans
bestaat dat deze niet voor het einde van 2023 aangepakt kunnen worden7. Met de motie van de leden Minhas en Van der Graaf8 heeft uw Kamer opgeroepen om met gemeenten en andere belanghebbenden in gesprek te
gaan om deze vertraging terug te dringen. ProRail voert gesprekken voor de vertraagde
casussen. Daarnaast wordt in overleg met mij bovendien de landelijk bemiddelaar, mevr.
Helma Lodders, actief ingezet om versnellingen te realiseren en impasses op lastige
dossiers te doorbreken. Ondanks deze inzet is het aantal ongewijzigd. Ik blijf hierover
constant in gesprek met ProRail en blijf mij inzetten om de vertragingen zoveel als
mogelijk terug te dringen.

De NABO’s die niet voor eind 2023 zijn aangepakt krijgen extra waarschuwingsborden,
zodat de weggebruiker zich beter bewust is van de naderende overweg. Daarnaast wordt
er per overweg nog gekeken of aanvullende attentie- en veiligheidsverhogende maatregelen
kunnen worden genomen vooruitlopend op de definitieve aanpak. Ik blijf mij inzetten
om de NABO’s die niet vóór 2024 opgeheven kunnen worden alsnog definitief aan te pakken.
Daarom blijft het NABO-programma doorlopen tot 2028. In dat jaar zijn naar verwachting
95% van deze NABO’s aangepakt. Hoe de beperkt overgebleven NABO’s aangepakt moeten
worden na 2028 is nog onzeker. De verwachting is dat hier een hoge inspanning voor
nodig is door ofwel hoog ingeschatte kosten en/of het op dit moment ontbrekend, passend
juridische instrumentarium.

Het NABO-programma richt zich op de openbare en openbaar-toegankelijke NABO’s. Er
zijn in de afgelopen jaren echter ook veel particuliere NABO’s aangepakt, waarmee
ook grote stappen zijn gezet in het verder verbeteren van de overwegveiligheid. Sinds
2021 zijn maar liefst 50 particuliere NABO’s buiten het NABO-programma aangepakt,
waarmee er nu nog ongeveer 100 van deze NABO’s op het reizigersnet over zijn.

Zoals ik u heb gemeld in mijn brief van 7 juni 20229, heeft ProRail voor particuliere NABO’s, maar ook voor NABO’s op haven- en industrieterreinen,
een kansrijke en goedkopere variant van overwegbeveiliging ontwikkeld: de Automatische
WaarschuwingsInstallatie (AWI) in combinatie met afsluitbare hekken. Het ondertunnelen
of met overwegbomen en bellen beveiligen van deze NABO’s is erg duur en daardoor in
beperkte mate kosteneffectief en doelmatig aangezien NABO’s weinig gebruikte overwegen
zijn. De inmiddels door ProRail ontwikkelde AWI is goedkoper en bovendien sneller
te realiseren dan een tot nu toe gebruikelijke volledige beveiligingsinstallatie.
Dat is omdat de bij een AWI toegepaste beveiligingsinstallatie eenvoudiger is en er
daarom minder complexe installatiewerkzaamheden nodig zijn. Ik heb aan ProRail gevraagd
om een toepasbaarheidsonderzoek naar dit type overwegbeveiliging uit te voeren.

Plan van Aanpak Overwegveiligheid

Naar aanleiding van een vraag van het lid Van der Graaf heb ik u een plan van aanpak
voor overwegveiligheid toegezegd, voor zowel de NABO’s als de regulier beveiligde
overwegen. De afgelopen maanden hebben ProRail en mijn ministerie gewerkt aan het
opstellen van dit plan van aanpak. Met de hierin beschreven aanpak kunnen de meest
risicovolle overwegen doelmatiger en kosteneffectiever aangepakt worden dan tot nu
toe. Het volledig uitgewerkte plan is als bijlage meegestuurd. Het plan van aanpak
kent twee hoofdstromen: een zogenaamde «basis-op-orde» stroom en de integrale, corridorgerichte
aanpak.

Binnen de basis-op-orde stroom worden op korte en middellange termijn de overwegen
met de grootste veiligheidsrisico’s aangepakt. De risicowaarden worden bepaald door
het nieuwe, verbeterde risicomodel van ProRail en vormen samen met de doelmatigheid
en kosteneffectiviteit de belangrijkste indicatoren welke overwegen als eerste aangepakt
zullen worden. Er wordt bij deze basis-op-orde stroom dus geen onderscheid gemaakt
tussen NABO’s en regulier beveiligde overwegen en er wordt ook geen onderscheid gemaakt
op basis van de locatie van de overweg. Op basis van een op veiligheidsrisico’s gerangschikte
lijst wordt van hoog naar laag beoordeeld bij welke overwegen met doelmatige investeringen
de meeste veiligheidswinst kan worden geboekt. Binnen de basis-op-orde stroom zijn
er twee sporen. In de eerste plaats wordt een pilot-project opgestart om een aantal
van de meest risicovolle NABO’s op haven- en industrieterreinen aan te pakken. Met
de pilotuitkomsten kan opnieuw gewogen worden of deze overwegen integraal onderdeel
moeten gaan worden van de overwegenaanpak en geven verdere inzichten over de aanpak
(kosten bijv.) en de opbrengsten (risico reductie). In de tweede plaats wordt het
NABO-programma zoals eerder beschreven voortgezet en verlengd tot 2028. Door hierbij
ook andere risicovolle overwegen aan te pakken werk ik aan verbetering van de overwegveiligheid
terwijl de definitieve aanpak van een aantal NABO’s langer op zich laat wachten.

De tweede stroom – die van de integrale, corridorgerichte aanpak – is erop gericht
om de overwegveiligheid op langere termijn continu te blijven verbeteren. De vernieuwingen
die ProRail op haar spoorwegnet uitvoert vinden meestal plaats op basis van een corridorgerichte
aanpak. Allereerst is dat vanzelfsprekend nodig omdat deze werkzaamheden uitgevoerd
moeten worden om op een bepaalde vervoerscorridor het treinverkeer te verbeteren,
bijvoorbeeld om de treinfrequenties en/of treinsnelheden te verhogen. Maar bovendien
helpt zo’n corridorgerichte aanpak om de hinder voor treinreizigers als gevolg van
buitendienststellingen en de uitval van treinen te minimaliseren. Het is dan ook wenselijk
om de overwegenaanpak te integreren bij deze corridorgerichte aanpak. Zo kan kosteneffectiever
gewerkt worden («werk-met-werk») en kunnen de werkzaamheden en verbetermaatregelen
in zijn totaliteit afgewogen worden over een hele vervoerscorridor. Deze aanpak geeft
de mogelijkheid om de overwegveiligheid op langere termijn continu te blijven verbeteren
en sluit aan bij het advies van ProRail over de structurele overwegenaanpak10.

Voor beide stromen geldt dat er nadrukkelijk wordt ingezet op innovaties. Zo kunnen
AWI’s voor particuliere (vaak agrarische) NABO’s en voor NABO’s op haven- en industrieterreinen
een doelmatige en kosteneffectieve maatregel zijn om overwegrisico’s te verkleinen.
Verder wordt er gewerkt aan aanvullende technische maatregelen om de huidige beveiligde
overwegen nog verder te beveiligen, zodat minder vaak hoeft te worden gekeken naar
kostbare oplossingen als tunnels.

Er zijn op korte termijn geen extra middelen voor de overwegenaanpak beschikbaar,
maar door het anders toewijzen van al gereserveerde middelen uit de huidige overwegprogramma’s
kan de hierboven beschreven aanpak worden uitgevoerd. Het gaat om een bedrag van ongeveer
€ 20 miljoen. Hiermee kunnen al op korte termijn effectieve stappen worden gezet ter
verbetering van de overwegveiligheid op risicovolle overwegen en bieden de ontwikkelde
innovaties een perspectief voor de toekomstige aanpak van overwegen. Het plan van
aanpak moet voor de huidige kabinetsperiode worden uitgevoerd waarbij er ook scenario’s
worden geschetst voor structurele investeringen in de aanpak na 2025, waarover een
volgend kabinet een besluit moet nemen.

Ontwikkelingen spoorveiligheid

Naast overwegveiligheid zijn er ook diverse andere ontwikkelingen op gebied van spoorveiligheid.

Voortgang blusvoorzieningen havenemplacementen Rotterdam

Eerder dit jaar informeerde11 ik u dat er onder voorwaarden gerangeerd kon blijven worden met gevaarlijke stoffen
op de meeste Rotterdamse havenemplacementen. De toen nog ontbrekende voorzieningen
op emplacement Pernis zijn inmiddels gerealiseerd en het rangeren met gevaarlijke
stoffen is ook op dit emplacement hervat. Het is op de emplacementen nog niet gelukt
om de leidingen met de door bevoegd gezag geëiste waterdruk te spoelen. Deze eis is
op een laat moment (medio december 2022) concreet geworden en wordt nog onderzocht
op technische haalbaarheid. De door bevoegd gezag geëiste einddatum voor de realisatie
van de voorzieningen (uiterlijk 23 april 2023) is niet gehaald. In de tussentijd gaat
ProRail door met de eerder getroffen tijdelijke oplossingen en maatregelen.

Hinder Calandbrug en Suurhoffbrug in het Rotterdams havengebied

ProRail heeft de vorig jaar ontstane hinder op de Calandbrug12 en de Suurhoffbrug13 opgelost. De storing van de Calandbrug is verholpen door de kogellagers te vervangen.
Op deze brug reden door de eerdere ingebruikname van het Theemswegtracé al geen treinen
meer, maar de brug kan nu weer worden gebruikt door langzaam (weg)verkeer en de bus.
De beperking op de Suurhoffbrug is met maatregelen teruggebracht naar een beperking
voor gelijktijdige passage van de zwaarste type treinen. Dit zorgt in de praktijk
niet voor hinder. Na realisatie van een aantal andere maatregelen kunnen naar verwachting
einde dit jaar alle beperkingen op de brug worden opgeheven.

Voortgang vitaal spoor

Het vervoer van personen en goederen per spoor is aangewezen als vitaal proces. Vitale
processen zijn processen die heel belangrijk zijn voor de Nederlandse samenleving
omdat uitval of verstoring tot ernstige maatschappelijke ontwrichting leidt en een
bedreiging vormt voor de nationale veiligheid. Zoals ik heb aangegeven in mijn vorige
Kamerbrief over Spoorveiligheid14, heeft de situatie in Oekraïne het belang van het spoorvervoer onderstreept door
de toename in het spoorvervoer van energiedragers, graanvervoer en defensiematerieel.

De spoorsector zet samen met mijn ministerie stappen om de weerbaarheid van het spoorvervoer
in Nederland te verhogen via het actieprogramma Vitaal Spoor. Het schrijven van het
actieprogramma is kortgeleden afgerond. Het verbindt de spoorsector en mijn ministerie
voor de betere bescherming van onder andere de cybersecurity, de security en de economische
veiligheid van het vitale proces. Ook is afgesproken om te onderzoeken of aanvullende
regelgeving, maatregelen of plannen nodig zijn. Binnen het actieprogramma zijn de
eerste acties afgerond zoals een aanpak om het bewustzijn rondom economische veiligheid
binnen de sector te verhogen. Daarnaast ben ik in breder verband met de OV-sector
in gesprek over de op handen zijnde implementatie van de Netwerk- en informatie-beveiligingsrichtlijn
(NIB2) en de Richtlijn Veerkracht Kritieke Entiteiten (CER).

Gewijzigde technische specificaties interoperabiliteit

Deze zomer zal de Europese Commissie tien gewijzigde Europese verordeningen met Technische
Specificaties voor Interoperabiliteit (TSI) publiceren. Met deze verordeningen wordt
op Europees niveau technische eisen gesteld aan onder andere treinen, spoor en perrons
om ervoor te zorgen dat treinen zoveel mogelijk zonder problemen de grens over kunnen.
De TSI’s vormen zo de basis voor één samenhangend Europees spoorwegsysteem.

Na publicatie van een gewijzigde TSI moet er bij nieuwe investeringen worden voldaan
aan de gewijzigde TSI’s. Nieuwe eisen kunnen in sommige gevallen tot kostenverhoging
leiden. In samenhang heeft het een positief netto effect op het spoorwegsysteem, wat
ook wordt beaamd door de spoorsector.

Andere invulling ILT onderzoek naar fysieke kwaliteit van het spoor

In 2012 heeft de Tijdelijke Commissie onderhoud en innovatie spoor onder leiding van
lid Kuiken een aantal aanbevelingen gedaan om de kwaliteit van het spoor te verbeteren
(Kamerstuk 32 707, nrs. 8 t/m 13). Eén daarvan was om elke vijf jaar een onafhankelijke partij de fysieke kwaliteit
van het spoor te laten controleren. Toen is gekozen voor de ILT.

Dit onderzoek is uitgevoerd in 201315 en 201816 met de conclusie dat het overgrote deel van het spoor veilig was. Bij aanvang van
het derde onderzoek is gekozen voor een aanpak waarbij het accent van de inspecties
komt op «de kwaliteitsborging van het onderhoud», in lijn met de aanbeveling van 2012,
omdat zo beter wordt aangesloten bij de risico-gestuurde werkwijze van de ILT. Dat
betekent dat er geen groot aantal aselecte inspecties worden gedaan, maar gerichte
inspecties bij onderdelen van de infrastructuur waar meer risico’s worden verwacht
en met gebruikmaking van nieuwe toezicht instrumenten. Voor de zomer van 2024 zal
ik de onderzoeksresultaten met u delen.

Aantoonbare Veilige Berijdbaarheid (AVB)

Eerder informeerde ik u dat ProRail naar aanleiding van een ontsporing in Groningen17 en andere incidenten gestart is met een programma om de aantoonbaarheid van de veilige
berijdbaarheid van het spoor te verbeteren. ILT heeft vastgesteld dat ProRail deze
problematiek rond onderhoud onvoldoende beheerst. Daarmee overtreedt ProRail de regelgeving.
In december18 heb ik u geïnformeerd dat de ILT specifiek toezicht houdt op de uitvoering van het
programma, toezicht op dit programma blijft nog nodig. De ILT blijft hierover – ook
in bestuurlijke gesprekken – met ProRail in overleg. Het toezicht richt zich met name
op het inzicht in de korte termijn risico’s, de vereiste beheersmaatregelen en de
maakbaarheid van AVB.

Voortgang aanbevelingen OVV Spoor

De ILT heeft een wettelijke taak bij het monitoren van de aanbevelingen van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid (OVV) over voorvallen op het spoor. Als bijlage ontvangt u de rapportage
van de ILT die ingaat op de uitvoering van de aanbevelingen van de OVV over een ernstig
incident op het spoor: een aanrijding door een reizigerstrein met een hoogwerker op
een overweg bij Dalfsen in 2016.

Ten opzichte van de laatste rapportage stonden voor de ILT nog twee te monitoren aanbevelingen
open naar aanleiding van het onderzoek naar dit ongeval. De inspectie ziet voldoende
opvolging bij de aanbeveling Beheersing bij oversteken spoorwegovergang met bijzonder voertuig en deze aanbeveling is daarmee afgesloten. Voor de aanbeveling Instructies voor overweggebruikers in uitzonderlijke situaties ziet de inspectie verbeteringen, maar nog niet alle zorgen zijn weggenomen. De inspectie
zal deze punten opnemen in haar reguliere toezicht.

Oud-inspecteur van de ILT

Tijdens het laatst CD Spoor heeft lid Madlener een vraag gesteld over de stelling
van de oud-inspecteur van de ILT dat het toezicht de afgelopen jaren uitgehold zou
zijn, ik heb toen toegezegd hier nog op terug te komen. Ik herken de stelling dat
het toezicht in de afgelopen jaren zou zijn uitgehold niet. De afgelopen jaren heeft
er een verandering plaatsgevonden in hoe het toezicht is ingericht. In het verleden
had de ILT bijvoorbeeld een aparte afdeling voor «onderzoeken», vanwege de taak van
de OVV is deze opgeheven. Sindsdien houdt de ILT toezicht op de onderzoeken die de
branchepartijen zelf uitvoeren. Naast product / objecttoezicht past de ILT ook systeem-
en besturingstoezicht toe. De ILT heeft op dit moment ongeveer 30 inspecteurs die
zich bezighouden met toezicht op spoorveiligheid. Daarnaast zijn er ook inspecteurs
die zich bezighouden met het verlenen van vergunningen en met het vervoer van gevaarlijke
stoffen over het spoor. Deze capaciteit zet de ILT zo efficiënt mogelijk in, rekening
houdend met andere prioriteiten, nieuwe taken (o.a. vanuit Europa) en innovaties in
het toezicht.

Tot slot

Deze zomer zal ik u ook nader informeren over het vervoer van gevaarlijke stoffen
per spoor in de kamerbrief over de monitoringsrapportage van het basisnet over het
jaar 2022. Ik zet me in voor een nog veiliger spoor, voor zowel de gebruikers als
de omgeving. In het najaar verschijnt het jaarverslag spoorveiligheid van de ILT en
zal ik uw Kamer opnieuw informeren over de staat van de veiligheid op het Nederlandse
spoor. Ook zal ik uw Kamer dan informeren over de voortgang van de beleidsagenda Spoorveiligheid.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen