Brief regering : Uitkomsten verkenning instrumenten voor gerichte compensatie huishoudens kwetsbaar voor hoge energieprijzen na 2023

Nr. 182
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN, VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID, VAN ECONOMISCHE
ZAKEN EN KLIMAAT, VOOR KLIMAAT EN ENERGIE, VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING
EN VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN EN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 april 2023

Ruim een jaar geleden is Rusland Oekraïne binnengevallen met verschrikkelijke gevolgen:
duizenden dodelijke slachtoffers en miljoenen vluchtelingen. Ook Nederland voelt de
gevolgen van deze inval. De hoge (energie-)prijzen raken iedereen en voor veel huishoudens
leidt dit tot financiële problemen. Het kabinet heeft daarom op Prinsjesdag een historisch
pakket aan maatregelen genomen voor 2023. Doorrekening van onder ander het Centraal
Planbureau (CPB)1 laten zien dat de maatregelen werken. In 2023 blijft de koopkracht naar verwachting
gelijk. De gasprijzen zijn weer wat gedaald en de lonen stijgen de laatste maanden
sneller. Hierdoor verwacht het CPB2 dat de koopkracht van meeste huishoudens zal verbeteren, ondanks het aflopen van
de maatregelen. Zij geven hierbij aan dat de huidige, generieke, maatregelen tijdelijk
van aard moeten zijn. Generieke maatregelen zijn niet structureel houdbaar voor de
overheidsfinanciën, bieden ondersteuning aan bedrijven en huishoudens die dat niet
nodig hebben en kunnen verduurzaming in de weg staan. Daarom heeft het kabinet mogelijkheden
geïnventariseerd om kwetsbare huishoudens in 2024 meer gericht tegemoet te komen als
dat nodig is. Hierover is uw Kamer in februari een eerste keer geïnformeerd met de
Kamerbrief Verkenning instrumenten voor gerichte compensatie huishoudens kwetsbaar voor hoge
energieprijzen na 2023
3.

In deze brief wordt een korte toelichting gegeven op de economische situatie, de verschillende
deelproblemen die het kabinet signaleert en het type maatregelen dat hierbij past.
Vervolgens wordt ingegaan in op de maatregelen die zijn verkend en de (on)mogelijkheden
in de uitvoering van deze maatregelen. Het kabinet zal in augustus, bij de koopkrachtbesluitvorming,
definitief besluiten welke maatregelen ingezet worden. Om te voorkomen dat maatregelen
later in het jaar onuitvoerbaar blijken, zet het kabinet stappen om deze technisch
voor te bereiden. In de bijlage vindt u een uitgebreide inventarisatie per onderzochte
maatregel en een reactie op de vragen uit het schriftelijk overleg.

Economische situatie en eerdere maatregelen

Als gevolg van de oorlog in Oekraïne zijn de energieprijzen sterk gestegen en volatieler
geworden. In eerste instantie leidde dit tot een (grote) stijging van de energierekening
voor huishoudens met een variabel energiecontract. Vooral voor kwetsbare huishoudens
zorgde dit voor financiële problemen. Daarom heeft het kabinet afgelopen jaar een
historisch groot pakket aan maatregelen genomen. Dit pakket bestaat uit koopkrachtmaatregelen,
zoals verhoging van verschillende toeslagen, een prijsplafond voor energie en budget
voor de versnelling van structurele isolatiemaatregelen.

Afgelopen maanden is de situatie veranderd. De energieprijzen zijn ten opzichte van
afgelopen najaar gedaald, maar liggen nog steeds hoger dan voorheen. Tegelijkertijd
werken de hoge energieprijzen door in de prijzen van andere producten. De prijsstijging
van voedingsmiddelen draagt ondertussen meer bij aan de hoge inflatie dan die van
energie4. Dit maakt het probleem breder. Een nieuwe pakket aan maatregelen zal dan ook rekening
moeten houden met zowel deze bredere inflatie als met energieprijzen die naar verwachting
structureel hoger blijven dan voor de oorlog in Oekraïne. Structureel herstel zal
onder andere moeten plaatsvinden door verduurzaming van de gebouwde omgeving.

Verduurzaming gebouwde omgeving

Verduurzaming biedt een structurele oplossing voor de hoge energierekening van huishoudens
als slechte isolatie de oorzaak van de hoge energierekening is. Het kabinet zet dan
ook in op het versnellen van de verduurzaming van de gebouwde omgeving.

Er wordt gewerkt aan een breed pakket aan maatregelen uit het Programma Versnelling
verduurzaming gebouwde omgeving (PVGO). In het kader van de versnelling van de aanpak
energiearmoede heeft het kabinet vooruitlopend op de voorjaarsbesluitvorming additioneel
300 miljoen euro beschikbaar gesteld in 2023 voor de lokale isolatie aanpak van gemeenten
voor kwetsbare huishoudens in koopwoningen (100 miljoen) en voor de opschaling van
energiefixers en energiefixteams (200 miljoen)5.

Ondersteuning voor huishoudens

Deze verduurzamingsslag moet samen met loonstijging de komende jaren voor een herstel
van de koopkracht6 zorgen. Voor een deel van de huishoudens zal dit de komende jaren echter nog onvoldoende
zijn; voor deze huishoudens kan de afloop van de koopkrachtmaatregelen per 2024 leiden
tot financiële problemen, met name in een scenario waarin de energieprijzen en inflatie
aanhoudend hoog blijven. Het kabinet heeft hier oog voor en ziet het als haar taak
om ervoor te zorgen dat alle huishoudens mee kunnen komen tijdens de afbouw van de
steunmaatregelen. Daarom heeft het kabinet gerichte steunmaatregelen onderzocht om
deze groep te ondersteunen.

Om gerichte maatregelen te kunnen nemen, moet duidelijk zijn welk probleem wordt geadresseerd.
De inflatie is breder dan alleen de energieprijzen en daarmee kunnen drie deelproblemen
worden onderscheiden: 1) het bredere vraagstuk van bestaanszekerheid, 2) de hoge energierekening,
3) de onzekerheid van de energieprijzen. Voor ieder van deze deelproblemen heeft het
kabinet afgelopen maanden gekeken welke maatregelen mogelijk zijn.

1. Het bredere vraagstuk van bestaanszekerheid

Niet alleen leiden hogere energieprijzen tot een hogere energierekening voor huishoudens
en bedrijven, maar ze werken ook door in de prijzen van andere producten. Deze ontwikkeling
zorgt voor extra druk op de koopkracht van veel huishoudens, vooral van diegenen die
al te maken hadden met een betaalbaarheidsprobleem voordat de energieprijzen stegen.
Het CPB verwacht dan ook dat het aantal mensen dat onder de armoedegrens leeft, zal
stijgen tot 1 miljoen in 2024 als er geen aanvullend beleid wordt ingezet. Hoewel
een deel van de structurele oplossing kan worden gevonden in een stijging van de lonen,
blijft er voor een groep huishoudens in een kwetsbare positie een breder bestaanszekerheidsvraagstuk
bestaan. Het kabinet heeft hier oog voor en beziet in augustus de mogelijkheden om
deze groep te ondersteunen.Hierbij kijkt het kabinet vooral naar het gebruikelijke
koopkrachtinstrumentarium zoals toeslagen, maatregelen in de fiscaliteit of in de
sociale zekerheid.

2. De hoge energierekening

Hoogstwaarschijnlijk zullen de energieprijzen hoger blijven dan voor de prijsstijgingen
vanaf eind 2021. Vanwege de grote verschillen tussen huishoudens kan de hoge energierekening
moeilijk worden geadresseerd via het regulier koopkrachtinstrumentarium. Hoewel verduurzaming
van de gebouwde omgeving kan bijdragen aan een structurele oplossing voor dit probleem,
kost verduurzaming tijd en is dit niet voor alle huishoudens in een kwetsbare positie
de oplossing. Niet alle huishoudens kunnen op korte termijn op deze manier worden
geholpen. Daarom heeft het kabinet verschillende maatregelen onderzocht om de energierekening
tijdelijk te verlagen, zoals het verlagen van de energiebelasting.

3. De onzekerheid die voortkomt uit de schommelingen van de energieprijzen

Dat energieprijzen hoger zullen blijven dan voor de prijsstijgingen is zeer waarschijnlijk.
Het onzekerheidsaspect ziet daarbij met name op het risico dat de prijzen opnieuw
plots en sterk stijgen, zoals vorig jaar het geval was. Afgelopen jaar zijn de snel
stijgende energieprijzen binnen enkele maanden doorberekend aan consumenten met een
variabel contract. De onzekerheid die voortkomt uit (het risico op) een dergelijke
financiële klap kan een flinke impact hebben op het bestedingsgedrag van huishoudens
en leiden tot financiële problemen bij met name huishoudens die zich in een kwetsbare
positie bevinden. Bovendien kan ook de economische groei impact ondervinden van een
plotse vermindering van de consumptie. Daarom zijn maatregelen onderzocht om het risico
van de volatiele energieprijzen te verminderen, zoals gerichte vormen van het prijsplafond.
Inmiddels kunnen huishoudens tot op zekere hoogte ook zelf dit risico afdekken doordat
er weer vaste contracten worden aangeboden door energieleveranciers.

Uitkomsten inventarisatie

Net als in voorgaande jaren zal de besluitvorming over de koopkracht plaatsvinden
in augustus. Het CPB presenteert dan een nieuwe prognose van het koopkrachtbeeld voor
2023 en 2024. Op basis daarvan zal het kabinet bezien of en welke maatregelen er nodig
zijn om tot een evenwichtig koopkrachtbeeld te komen en elk van drie genoemde deelproblemen
te adresseren. Wel wil het kabinet voorkomen dat maatregelen in augustus niet uitvoerbaar
blijken per 2024. Daarom start het kabinet waar nodig de technische voorbereiding
voor een aantal maatregelen, zodat hierover indien gewenst in augustus besluitvorming
kan plaatsvinden. Zoals in de Kamerbrief7 van 22 februari aangegeven, zijn zes groepen van maatregelen onderzocht. In de bijlage
zijn tabellen opgenomen met de uitkomsten van de inventarisatie per maatregel. Per
groep van maatregelen worden hieronder de belangrijkste conclusies van de inventarisatie
beschreven.

Bestaand instrumentarium

Bij verkenning van maatregelen is geïnventariseerd welke maatregelen al voor augustus
besluitvorming vragen. Voor het bestaand koopkrachtinstrumentarium, zoals verhoging
van heffingskortingen en toeslagen, geldt dat bij besluitvorming in augustus voldoende
tijd is om de uitkomsten te verwerken voor 2024. Dit is afgelopen jaren vaker gebeurd
en hiervoor hoeft op dit moment geen extra actie ondernomen te worden. Dit geldt ook
voor een eventuele verlaging van de btw (op energie) of accijnsverlagingen.

Aanpassingen belasting op energie

Het kabinet heeft besloten om, conform de amendementen Grinwis8 c.s., nieuwe eerste schijven te bouwen in de energiebelasting voor gas en elektriciteit
en de mogelijkheid te introduceren om de tarieven in de schijven daadwerkelijk aan
te passen. Dit maakt eventuele tariefaanpassingen in deze schijven per 1 januari 2024
technisch mogelijk. Hierbij geldt wel dat een aanpassing van de tarieven in deze schijven
de complexiteit in de energiebelasting vergroot, in het bijzonder ten aanzien van
blokaansluitingen, waarmee onzeker is dat de steun terecht komt bij alle huishoudens.
Daarnaast zijn verlagingen van de tarieven in de oude schijven, verhoging van de belastingvermindering
en een verlaging van het btw-tarief op energie naar 9% minder complex en uitvoerbaar
per 1 januari 2024. Onderzocht wordt of de belastingvermindering kan worden beperkt
tot uitsluitend huishoudens per 2025 of 2026. Het is voor 2024 niet uitvoerbaar om
de vermindering in de energiebelasting inkomensafhankelijk te maken. De mogelijkheid
om dit voor latere jaren wel te doen wordt verder verkend, maar ook op langere termijn
zal een inkomenskoppeling zeer complex zijn.

Toeslagen

Om huishoudens met een hoge energierekening gericht te kunnen ondersteunen, heeft
het kabinet de mogelijkheden verkend om een energietoeslag via de reguliere toeslagensystematiek
in te stellen. Uit deze inventarisatie komt naar voren dat het niet mogelijk is om
een energietoeslag in te voeren per 2024. Op zijn vroegst is een nieuwe toeslag in
te richten voor 2025, waarbij geen koppeling gelegd kan worden aan energieverbruik
of het energielabel van de woning omdat deze gegevens nog niet structureel en uniform
worden bijgehouden. Het inrichten van een nieuwe toeslag gaat gepaard met grote verdringingseffecten
bij andere trajecten binnen Toeslagen, zoals de hersteloperatie, en de Belastingdienst.
Bovendien gaat dit voorstel in tegen het voornemen van het kabinet om het gebruik
van toeslagen af te bouwen. Daarom kiest het kabinet ervoor om nu niet te beginnen
met het inrichten van een nieuwe energietoeslag.

Wel blijft het mogelijk om huishoudens tegemoet te komen via verhogingen van de zorg-
en huurtoeslag. Zo kan de huidige verhoging van de zorgtoeslag (maximaal ca. 430 euro)
worden verlengd. Een verhoging van de huurtoeslag voor alle ontvangers, bovenop de
verhoging van dit jaar, vergt een wetswijziging. Het kabinet treft hiervoor voorbereidingen,
voor het geval hier in augustus toe besloten wordt.

Naast een toeslag via de Dienst Toeslagen is ook gekeken naar een door de gemeenten
uit te keren energietoeslag, zoals dit afgelopen jaar ook is uitgevoerd. Het kabinet
hecht eraan haar waardering uit te spreken voor de wijze waarop gemeenten erin zijn
geslaagd de energietoeslag uit te voeren. De VNG heeft echter namens gemeenten aangegeven
de energietoeslag in 2024 niet te willen of kunnen uitvoeren, op basis van een aantal
(principiële) argumenten. Zo is de dienstverlening van gemeenten op andere onderdelen
van het sociaal domein zwaar onder druk komen te staan door de uitvoering van de huidige
energietoeslag. Ook is de VNG van mening dat er gekeken dient te worden naar structurele
inkomensondersteuning in plaats van een gemeentelijke energietoeslag. Het kabinet
heeft begrip voor de principiële opstelling van de VNG, maar heeft moeite met de uiterste
consequentie ervan, mocht er geen aanvaardbaar alternatief voorhanden zijn. Daarom
blijft het kabinet hierover in gesprek met de VNG.

Prijsplafond voor energie

Om de onzekerheid voor huishoudens te verminderen heeft het kabinet voor dit jaar
een prijsplafond voor energie ingesteld. Deze regeling is generiek: alle huishoudens
ontvangen deze. Voor blokaansluitingen is de regeling tijdelijke tegemoetkoming blokaansluitingen
(TTB) ingezet. De TTB is zeer complex voor de uitvoering, zoals ook aangegeven in
de brief en uitvoeringstoets9 die uw Kamer op 31 maart heeft ontvangen. Afgelopen maanden zijn mogelijkheden verkend
om het huidige prijsplafond in een gerichte vorm door te zetten. Varianten van gerichte
prijsplafonds, zoals via een koppeling aan inkomensgegevens, zijn niet uitvoerbaar
per januari 2024 omdat het realiseren van nieuwe juridische kaders en het koppelen
van de data zeer complex en privacygevoelig is. Voor een prijsplafond op basis van
historisch verbruik is intensieve gegevensdeling tussen leveranciers nodig. Zij hebben
aangegeven dit een te grote uitvoeringslast te vinden. Bovendien kunnen bij deze variant
huishoudens tussen wal en schip vallen, doordat zij hun energieverbruik niet (makkelijk)
verder kunnen verlagen, zoals huurders of huishoudens die hun woning eerder al hebben
geïsoleerd. Gegeven dat de gasprijs afgelopen maanden stabieler is geworden, vindt
het kabinet de inzet die het vergt van de capaciteit bij uitvoeringsorganisaties en
leveranciers op dit moment zwaarder wegen dan de eventuele toekomstige noodzaak van
een gerichter inkomensafhankelijk prijsplafond.

Indien de extreme situatie van hoge en volatiele energieprijzen zich opnieuw voordoet
en het aanbod van vaste competitieve contracten verdwijnt, zijn generieke varianten
op het huidige prijsplafond, bijvoorbeeld met lagere verbruiksgrenzen en/of hoger
maximumtarief, een optie voor 2024. Als die situatie voorkomt, zijn de inkomenseffecten
mogelijk wederom dermate groot dat andere instrumenten onvoldoende steun en zekerheid
bieden. Het kabinet zal hierover dan met de energieleveranciers in gesprek gaan. Omdat
het generieke prijsplafond het risico heeft op marktverstoring en overcompensatie,
is een situatie waarbij energieleveranciers een concurrerend aanbod van vaste contracten
met redelijke consumententarieven verzorgen een wenselijkere manier om huishoudens
zekerheid te bieden. Op dit moment biedt een aantal energieleveranciers weer vaste
contracten aan met prijzen onder het huidige prijsplafond. Bij eventuele verlenging
van het prijsplafond zal er ook weer een oplossing gevonden moeten worden voor huishoudens
achter een blokaansluiting, met oog voor de huidige problematiek. De huidige regeling
is nadrukkelijk alleen bedoeld voor 2023, en kan niet zonder herbeoordeling worden
verlengd. Hierbij moeten de uitvoerbaarheid en risico’s van deze regeling opnieuw
gewogen worden.

Maatregelen energiemarkt

Het kabinet heeft ook maatregelen verkend die steun bieden aan huishoudens gerelateerd
aan de energierekening maar geen belastingen, toeslagen of prijsplafond zijn. Deze
maatregelen grijpen in op de energiemarkt. De uitkomst van deze verkenning is dat
per 1 april 2023 huishoudens structureel beter beschermd worden tegen afsluiting van
energie als zij hun energierekening niet helemaal kunnen betalen. Op voorwaarde dat
zij in contact komen met de energieleverancier en een betalingsregeling treffen en
nakomen of in een (aanvraag tot) schuldhulpverleningstraject zitten. Daarmee worden
de goed werkende elementen uit het tijdelijke winterregime voortgezet.

Ook wordt het oprichten van een noodleverancier verder onderzocht als maatregel die
uitgevoerd zou kunnen worden per 2025, in overeenstemming met de gewijzigde motie
van de leden Van der Lee en Kröger10. Dit is een maatregel die bepaalde groepen huishoudens gericht kan compenseren voor
hoge en volatiele energieprijzen en waarbij samenwerking met de energieleveranciers
niet noodzakelijk is. De mogelijkheden om het private Tijdelijke Noodfonds Energiekosten
langer operationeel te houden zijn vanwege technische en juridische complicaties op
dit moment minimaal.

Maatregelen lasten huurders

Een relatief groot deel van de kwetsbare huishoudens is huurder11. In veel gevallen gaat het om huurders in corporatiewoningen. Daarom heeft het kabinet
maatregelen verkend om hen gericht tegemoet te komen. Zo is er onderzocht of er mogelijkheden
zijn om huurders in woningen met een slecht energielabel gericht te ondersteunen.
Uit de inventarisatie is gebleken dat het in principe mogelijk is om in te zetten
op vrijwillige afspraken met woningcorporaties om de huur voor corporatiewoningen
met E-, F- en G-labels te verlagen, tot het moment dat de woningen uiterlijk in 2028
verduurzaamd zijn. Om de investeringscapaciteit van woningcorporaties op peil te houden
is compensatie voor de gederfde huurinkomsten nodig. Het is tot nu toe niet gelukt
om een uitvoerbare variant te vinden voor deze compensatie. Er is daarvoor gekeken
naar de mogelijkheid om een specifieke investeringsaftrek voor verduurzaming in de
winstbelasting te creëren, maar dit is niet mogelijk per 2024. Daarnaast is gekeken
naar verschillende mogelijkheden van een (fiscale) subsidie, maar deze raken de kasstromen
van corporaties op een andere manier dan lastenverlichting waardoor hun investeringscapaciteit
niet volledig op peil wordt gehouden. De komende periode beziet het kabinet in hoeverre
deze maatregel nog uitvoerbaar zou kunnen zijn. In deze afweging zal het kabinet ook
rekening houden met andere beleidsmatige afwegingen, zoals het voornemen van het kabinet
om het fiscale stelsel te vereenvoudigen. Uit de inventarisatie is ook gebleken dat
het niet mogelijk is voor corporaties om de gehele energierekening over te nemen van
huishoudens in woningen met een E-, F, of G-label. De uitvoeringslast van deze maatregelen
is erg groot voor zowel woningcorporaties als het Rijk.

Tot slot

In deze brief is ingegaan op de koopkrachtproblemen die het kabinet ziet voor zowel
2024 als de jaren daarna en de maatregelen die zijn verkend om hier aan tegemoet te
komen. Besluitvorming over de koopkracht zal plaatsvinden in augustus. Het CPB presenteert
dan een nieuwe prognose van het koopkrachtbeeld voor 2023 en 2024. Hierin wordt onder
andere meer bekend over de inflatie. Op basis van deze inzichten zal het kabinet bezien
of en welke maatregelen er nodig zijn om tot een evenwichtig koopkrachtbeeld te komen
en elk van drie genoemde deelproblemen te adresseren. Om te voorkomen dat maatregelen
onuitvoerbaar blijken in augustus, start het kabinet de technische voorbereiding van
een aantal van deze maatregelen. Met deze brief wordt invulling gegeven aan de gewijzigde
motie12 van de leden Van der Lee en Kathmann die het kabinet verzoekt om vóór 1 mei 2023
aan de Kamer te laten weten met welke instrumenten het kabinet beoogt gerichte koopkrachtondersteuning
te verlenen.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries