Brief regering : Invulling van de gewijzigde motie van de leden Sahla en Maatoug over oplossingen voor geïdentificeerde knelpunten bij samenwerking tussen de kinderopvang en het onderwijs (Kamerstuk 31322-458)

Nr. 489
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET
ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2023

De kinderopvang en het onderwijs zijn erop gericht kinderen zoveel mogelijk te stimuleren
in hun ontwikkeling. In de kinderopvang gebeurt dit spelenderwijs en met een focus
op vrijetijdsbesteding en in het onderwijs met een focus op educatie. Dit zijn verschillende
expertises. In de kinderopvang is een belangrijke doelstelling bovendien het mogelijk
maken van de combinatie van arbeid en zorg voor ouders van jonge kinderen. In de kinderopvang
en het onderwijs wordt daarbij vanuit die verschillende expertises steeds intensiever
samengewerkt. In de samenleving zien we daar veel mooie voorbeelden van. Tegelijkertijd
zien we dat samenwerking niet altijd even gemakkelijk van de grond komt. In de praktijk
zijn er obstakels die de samenwerking in de weg staan.

In de door uw Kamer aangenomen motie van de leden Sahla (D66) en Maatoug (GroenLinks)
wordt de regering verzocht om een lijst van geïdentificeerde knelpunten bij de samenwerking
tussen de kinderopvang en het onderwijs, zoals genoemd in verschillende onderzoeken.
Daarbij wordt verzocht om mogelijke oplossingen om de knelpunten weg te nemen.1 In deze brief gaan wij, de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister
voor Primair en Voortgezet Onderwijs, in op de knelpunten in de samenwerking tussen
de kinderopvang en het primair onderwijs en de oplossingen die we hier samen met het
veld voor inzetten. Daarbij zien we samenwerking niet als doel op zich, maar een middel
om de ontwikkeling van jonge kinderen te bevorderen en ouders en professionals daarbij
beter te ondersteunen.

De brief is als volgt opgebouwd. Als eerste beschrijven we een aantal onderzoeken
die gedaan zijn rondom de samenwerking tussen kinderopvang en onderwijs. Vervolgens
lichten we de knelpunten in de samenwerking toe. Een deel van de knelpunten in de
samenwerking is terug te leiden tot de verschillende doelen van kinderopvang en onderwijs,
en de verschillen tussen het kinderopvang- en onderwijsstelsel. In deze brief zijn
de mogelijke oplossingsrichtingen binnen de huidige stelsels in beeld gebracht. Oplossingen
waar een stelselwijziging voor nodig is, worden buiten beschouwing gelaten. Per knelpunt
en oplossingsrichting staat beschreven wie van de betrokken partijen het voortouw
neemt om dit uit te voeren.

1. Onderzoeken naar samenwerking kinderopvang en onderwijs

De afgelopen tien jaar is veel onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen kinderopvang
en school. Dit was zowel gericht op een «totaal dag-aanbod» van school en kinderopvang,
ten behoeve van het ontzorgen van ouders, als op de inhoudelijke samenwerking en doorgaande
ontwikkelingslijn, zoals met het beleid voor de voor- en vroegschoolse educatie (vve).
Hieronder gaan we in op de belangrijkste onderzoeken, zoals die van de Taskforce samenwerking
onderwijs en kinderopvang,2 het CPB-onderzoek «Samenwerking opvang en onderwijs,»3 het onderzoek «Toekomst van de kinderopvang» van de Universiteit Utrecht,4 het SER-advies «Een kansrijke start voor alle kinderen»,5 en de Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen.6

Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen

In de eindrapportage van de Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen die eind 2020
aan de Tweede Kamer is aangeboden, zijn verschillende scenario’s beschreven die inzicht
geven in de mogelijkheden van een andere inrichting van het stelsel van kindvoorzieningen.
De weergegeven scenario’s zijn opgebouwd uit verschillende bouwstenen. Deze geven
een goed inzicht in de vormgeving en achtergrond van het huidige stelsel met de daarbij
behorende knelpunten en oplossingsrichtingen. Bij het opstellen van deze scenario’s
zijn de beschikbare onderzoeksresultaten betrokken, en is uitvoerig gesproken met
relevante stakeholders zoals ouders, branchepartijen, gemeenten en uitvoeringspartijen.
Dit rapport is dan ook mede richtinggevend geweest voor de keuzes die in het huidige
coalitieakkoord zijn gemaakt.

Taskforce samenwerking onderwijs en kinderopvang

Een van de meest toonaangevende onderzoeken die de knelpunten in de samenwerking tussen
kinderopvang en onderwijs in beeld heeft gebracht, is het adviesrapport van de Taskforce
samenwerking onderwijs en kinderopvang. Deze Taskforce werd in opdracht van onze ambtsvoorgangers
van SZW en OCW opgericht. In 2017 zijn in totaal dertien adviezen uitgebracht met
als doel de samenwerking tussen onderwijs en kinderopvang te vergemakkelijken:

1. Ontwerp een doorlopend pedagogisch curriculum

2. Bevorder pedagogisch partnerschap van ouders

3. Creëer tijd voor afstemming en ontwikkeling

4. Stimuleer het werken in interprofessionele teams

5. Ontwerp een digitaal educatief dossier

6. Zorg voor een brede verspreiding van beschikbare kennis

7. Neem als gemeente initiatief en regie

8. Veranker duurzame en structurele samenwerking

9. Oefen gezamenlijk toezicht uit bij model 4-instellingen

10. Zoek naar nieuwe btw-oplossingen

11. Ontwikkel alternatieve benaderingen voor gezamenlijke huisvesting

12. Maak ontwikkel- en leercentrum mogelijk in wetgeving

13. Voer een basistoegangsrecht in7

Deze adviezen zijn sindsdien – waar mogelijk binnen het huidige stelsel en de huidige
(Europese) wet- en regelgeving – opgevolgd of nog in uitwerking.

Over de voortgang van de uitwerking van deze adviezen, hebben wij u op verschillende
momenten geïnformeerd. Zo is in de wet Innovatie Kwaliteit Kinderopvang opgenomen
dat kinderopvangorganisaties in hun pedagogisch beleidsplan moeten opnemen hoe kinderen
gevolgd worden en hoe er naar een doorlopende ontwikkellijn wordt gestreefd (aansluitend
op advies 1). Daarnaast is het sinds het wijzigen van het Besluit basisvoorwaarden
kwaliteit voorschoolse educatie in 2018 verplicht dat ve-instellingen in het pedagogisch
beleidsplan vermelden hoe ouders betrokken worden bij het stimuleren van de ontwikkeling
van kinderen (aansluitend op advies 2). In de wet IKK geldt eenzelfde verplichting
dat kinderopvangorganisaties de ontwikkeling van kinderen periodiek met de ouders
bespreken. Ook door de kinderopvang- en onderwijssector zelf zijn stappen gezet om
te komen tot onder andere meer doorlopende leerlijnen (advies 1), handreikingen rond
de inzet van niet-groepsgebonden uren (advies 3), meer interprofessioneel samenwerken
(advies 4), het meer delen van beschikbare kennis (advies 6), en meer structurele
samenwerking (advies 8). In hoofdstuk 2 ga ik hier uitgebreider op in. Voor advies
5 («ontwerp een digitaal educatief dossier») geldt dat de Kamer eerder is geïnformeerd
dat een digitaal educatief dossier niet wenselijk werd gevonden door het veld.8 Wel is een handreiking gepubliceerd over hoe scholen en kinderopvangorganisaties
informatie kunnen uitwisselen op grond van privacywetgeving (AVG).9 Ten aanzien van advies 7 («Neem als gemeente initiatief en regie») geldt dat de VNG
gemeenten ondersteunt die inzetten op verdere samenwerking tussen scholen en kinderopvang.
Bij veel van de initiatieven die we in de maatschappij zien rond samenwerking tussen
onderwijs en kinderopvang is de gemeente ook betrokken. Op de huidige stand van zaken
rond de adviezen 10 en 11 ga ik later in deze brief verder in (zie paragraaf 2.1.4
en 2.3.1). Wij hebben u eerder laten weten dat de adviezen 12 en 13 buiten de taakopdracht
van de Taskforce vielen en daarmee buiten het huidige wettelijke kader.10 Tezamen met advies 9 vergen deze mogelijke oplossingsrichtingen een stelselwijziging.
Zoals wij eerder in onze brief aangeven, richten wij ons op de mogelijkheden binnen
de huidige stelsels en laten we oplossingen waar een stelselwijziging voor nodig is
buiten beschouwing.

Samenwerking opvang en onderwijs

Uit het CPB-onderzoek «Samenwerking opvang en onderwijs» blijkt dat een samenwerking
tussen kinderopvang en onderwijs voordelen oplevert, met name voor kinderen met een
taal- en onderwijsachterstand. Volgens het onderzoek kunnen er echter ook nadelen
aan verbonden zijn. Zo kan (meer exclusieve) samenwerking bijvoorbeeld de keuzevrijheid
van ouders beperken, maar ook zorgen voor meer segregatie. Het CPB adviseert om de
samenwerking te stimuleren, onder meer door het verzamelen van best practices of het stimuleren van kennisoverdracht tussen pedagogisch professionals en leerkrachten.
In het volgende hoofdstuk beschrijven wij verschillende initiatieven rondom kennisdeling.

Toekomst van de kinderopvang

In het onderzoek van de Universiteit Utrecht naar vve en de overgang tussen voorschoolse
educatie en school,11 worden enkele lessen getrokken voor beleid:

– Lichte vormen van samenwerking hebben al positieve effecten op de ontwikkeling van
kinderen.

– Samenwerking gaat niet vanzelf, maar heeft ondersteuning van beleid nodig.

– Er moet meer worden ingezet op deelname van alle doelgroepkinderen.

– In de praktijk wordt duidelijk hoezeer kinderopvang en onderwijs verschillend georganiseerd
en gereguleerd zijn.

De lessen worden onder andere meegenomen in de cao-onderhandelingen door de branchepartijen.
Zo is door de cao-partners van de kinderopvang afgesproken dat de kinderopvang en
het onderwijs tot medio 2024 de mogelijkheden verkennen om de verschillende cao’s
naar elkaar toe te laten groeien.12 Ook worden combinatiebanen gezien als een belangrijke factor om de samenwerking te
verbeteren, en de ontwikkeling van kinderen te stimuleren. Wat er gebeurt rondom het
stimuleren van combinatiebanen lichten we in paragraaf 2.1.2 verder toe.

Een kansrijke start voor alle kinderen

Het SER-Advies «Een kansrijke start voor alle kinderen» gaat voornamelijk over het
kinderopvangstelsel, de ontwikkeling van kinderen en het bevorderen van gelijke kansen.
De SER stelt dat het streven erop gericht moet zijn een stabiel en toekomstbestendig
stelsel van voorzieningen voor alle kinderen te creëren. Belangrijke verworvenheden
om daarbij te behouden, zijn volgens de SER de keuzevrijheid van ouders, de gelijkwaardigheid
van kinderopvang- en onderwijsorganisaties, de diversiteit van het aanbod en het ondernemerschap
en de innovatiekracht van de sector. Daar waar het de samenwerking tussen kinderopvang
en het onderwijs betreft, stelt de SER dat er ten aanzien van het eerdere advies voor
sluitende dagarrangementen, nog geen grote vooruitgang is geboekt. De SER benoemt
onder andere de btw-afdracht bij uitwisseling van personeel en de ongelijkheid in
positie van kinderopvang en onderwijs bij het huren van ruimten in het schoolgebouw
als knelpunten bij verdere samenwerking. Ook beveelt de SER het aanpassen van schooltijden
aan om te komen tot meer regelmaat op alle weekdagen (zoals door het stimuleren van
een vijfgelijkedagenmodel). In het volgende hoofdstuk beschrijven we de voortgang
op al deze punten.

2. Knelpunten en oplossingen in de samenwerking

Zoals in de paragraaf hierboven beschreven, hebben verschillende trajecten en onderzoeken
de knelpunten en mogelijke oplossingsrichtingen bij de samenwerking tussen kinderopvang
en het basisonderwijs uitgebreid in kaart gebracht. Veel partijen, waaronder scholen,
kinderopvangorganisaties, gemeenten en de rijksoverheid, hebben de afgelopen jaren
elk vanuit hun eigen rol bijgedragen aan het verder oplossen van de knelpunten. Zo
is er vorig jaar een handreiking van de bovengenoemde partijen verschenen met verschillende
opties voor samenwerking rondom de realisatie van gezamenlijke huisvesting. Ter uitwerking
van onze reactie op de motie van de leden Sahla (D66) en Maatoug (GroenLinks), is
er samen met betrokken partijen, nog eens integraal naar deze knelpunten gekeken en
zijn de stappen die hier al op zijn genomen én de stappen die de komende tijd nog
verder worden gezet, in kaart gebracht.

De lijst met knelpunten en oplossingen die u in dit hoofdstuk vindt, is opgesteld
in nauwe samenwerking met vele partners in het veld. Allereerst is op basis van verschillende
onderzoeken en op basis van gesprekken met ouders, kinderopvangorganisaties en wetenschappers,
een lijst met knelpunten opgesteld. Deze is voorgelegd aan de verschillende partijen
in de kinderopvang- en onderwijssector, met als doel deze te prioriteren en aan te
vullen.13 Wij danken alle partijen voor hun reactie hierop. Al deze partijen hebben hun eigen
rol en verantwoordelijkheid in onze gezamenlijke aanpak om de samenwerking tussen
kinderopvang en het basisonderwijs verder te versterken.

2.1 Interprofessioneel samenwerken

2.1.1 Cultuurverschillen

De kinderopvang en het primair onderwijs hebben ieder een eigen cultuur. Deze diversiteit
kan de samenwerking versterken, maar kan, wanneer de verschillen te groot zijn, deze
samenwerking ook juist bemoeilijken. Ook in de adviezen van onder andere de Taskforce
kwam dit punt aan bod. Zo werd het veld geadviseerd om een gezamenlijke visie te formuleren
en in de cao’s afspraken op te nemen over afstemmings- en ontwikkelingsuren.

Voorop staat dat kinderopvang en onderwijs gelijkwaardige partijen zijn en dat zij
vanuit dat uitgangspunt de samenwerking opzoeken. Het werkveld kinderopvang en primair
onderwijs investeert in het werken in interprofessionele teams en het uitwisselen
van kennis en het organiseren van een doorgaande ontwikkellijn voor kinderen. Op deze
manier wordt meer begrip voor en kennis van elkaars visie en werkwijze verkregen.
Dit sluit aan op het advies van de Taskforce en de eerdere Kabinetsreactie daarop.14 Zo wordt er ieder jaar op initiatief van de PO-Raad, BK, BMK, Sociaal Werk Nederland,
VNG en Jeugdzorg Nederland een landelijke dag georganiseerd die in het teken staat
van integrale kindcentra (IKC). Deze dag staat in het teken van het delen van de laatste
ontwikkelingen, goede voorbeelden en ervaringen op het gebied van brede scholen en
kindcentra. We zouden graag zien dat het werkveld nog meer die verbinding met elkaar
opzoekt, om zo te kunnen leren van elkaars expertise. Als gevolg hiervan kan de ontwikkeling
van het jonge kind nog meer doorlopend ondersteund worden. Een mooie mogelijkheid
daartoe, biedt de door de kinderopvangsector aangekondigde verkenning in het kader
van de «cao van de toekomst», waarbij het doel is te komen tot meer interprofessionele
samenwerking met onder andere het onderwijs. Later in deze brief gaan we hier breder
op in. We juichen dit initiatief toe en roepen de kinderopvang- en onderwijssector
op hier samen een succes van te maken.

2.1.2 Combinatiebanen

Combinatiebanen tussen kinderopvang en onderwijs kunnen een belangrijke bijdrage leveren
aan het tegengaan van de personeelstekorten in beide sectoren.15 Combinatiebanen kunnen namelijk het werken in de kinderopvang (en dan met name de
bso) en het onderwijs aantrekkelijker maken door het bieden van de mogelijkheid tot
een groter contract en meer diversiteit en doorgroeimogelijkheden. Daarnaast kunnen
combinatiebanen leiden tot een betere overdracht tussen kinderopvang en onderwijs
en stimuleert het de uitwisseling van kennis tussen sectoren. Ook de branchepartijen
kinderopvang en primair onderwijs zien combinatiebanen als een van de kansrijke mogelijkheden
om de samenwerking tussen kinderopvang en primair onderwijs verder te brengen en aantrekkelijke
arbeidsvoorwaarden te bieden aan personeel. Combinatiebanen kunnen daarnaast bijdragen
aan het creëren van een stabiele en veilige omgeving voor het kind, omdat dit bijdraagt
aan de herkenbaarheid van de beroepskrachten voor de kinderen.

Op verschillende manieren wordt geprobeerd om de inzet van combinatiebanen te vergroten.
Zo zien we vanuit de middelen vanuit het Nationaal Programma Onderwijs mooie initiatieven
ontstaan voor combinatiebanen, waarbij medewerkers van de bso ook in de klas werken
als onderwijsassistent. Ook het Programma School en Omgeving kan nieuwe mogelijkheden
bieden tot combinatiebanen tussen verschillende (krapte)sectoren.16

Kinderopvang werkt! voert momenteel, met subsidie vanuit het Ministerie van SZW, een
onderzoek uit naar combinatiebanen, onder meer tussen kinderopvang en primair onderwijs.
Ze brengen verschillende knelpunten in kaart, maar ook best practices en succesfactoren. Nu zien we namelijk dat dit inzicht er onvoldoende is en dat kinderopvangorganisaties
en scholen daarom soms voorzichtig zijn met het inzetten van combinatiebanen. Terwijl
combinatiebanen kansen bieden om de personeelstekorten in beide sectoren te verminderen.
De opgehaalde punten worden gebundeld in een praktische handreiking voor kinderopvangorganisaties.
Met deze handreiking kunnen zij aan de slag met het (verder) opzetten van succesvolle
combinatiebanen. Dit onderzoek en de handreiking worden afgerond na de zomer. Ook
zal bij het verder stimuleren van combinatiebanen de motie van de leden Smals en Van
Beukering-Huijbregts worden meegenomen inzake een online combinatiebanenmarkt voor
tekortsectoren.17

Ook vanuit de brancheorganisaties voor kinderopvang, de werknemersorganisaties en
de PO-Raad is er aandacht voor combinatiebanen. De partijen zetten onder andere in
op kennisdeling; ze informeren kinderopvangorganisaties en scholen over de mogelijkheden
van combinatiebanen op de eigen websites en tijdens inspiratiebijeenkomsten.18 Daarnaast hebben de VNG, PO-, VO- en MBO-raad en Branchevereniging Maatschappelijke
Kinderopvang (BMK) de bestuurlijke propositie «Een sterke basis door krachtige samenwerking
– Naar een sterke pedagogische basis voor kinderen en jongeren» opgesteld.19 De precieze consequenties, zoals uitvoerbaarheid en doelmatigheid, van de denkrichtingen
uit de propositie kunnen de partijen nog nader analyseren.

Deze partijen willen gezamenlijk meer investeren in de versterking van de pedagogische
basis rondom het kind en de jongere, volgens de volgende drie lijnen:

1. Anders samenwerken: vanuit school en kinderopvang een inclusieve en preventieve aanpak
voor alle kinderen ontwikkelen.

2. Anders organiseren: collectief gefinancierde, integrale basisvoorzieningen (school-
én kinderopvang) waar ieder kind en iedere jongere kan meedoen aan sport, cultuur
en andere activiteiten.

3. Anders opleiden: meer aandacht voor breed opgeleide en omgevingsgerichte professionals,
zodat ook in het onderwijs en de kinderopvang de juiste professionals op de juiste
plek beschikbaar zijn.

We moedigen de partijen aan verder aan de slag te gaan met de uitwerking van deze
punten. Deze aanpak kan ook kansen bieden voor de inzet van meer combinatiebanen en
daarmee het verminderen van het personeelstekort.

Knelpunten die in ieder geval spelen bij de inzet van combinatiebanen zijn de verschillen
tussen de cao’s van de verschillende sectoren en de btw-afdracht op uitleen van personeel.
Hieronder gaan we specifiek op deze punten in.

2.1.3 Cao’s en arbeidsvoorwaarden

Uit de praktijk krijgen wij signalen dat er onvoldoende afstem- en overlegmomenten
mogelijk zijn tussen de medewerkers in de kinderopvang en in het primair onderwijs,
bijvoorbeeld bij de informatieoverdracht. De Taskforce heeft dit punt eveneens geadresseerd.
Zij stelt dat dit deels ligt aan de verschillen in niet-groepsgebonden uren in de
cao’s KO en PO. Deze niet-groepsgebonden uren zijn bedoeld voor medewerkers om bijvoorbeeld
administratie te doen, voor te bereiden en te overleggen. En dus ook voor afstemming
en overleggen met kinderopvang of primair onderwijs. Er zijn meer van deze uren beschikbaar
in het basisonderwijs vergeleken met de kinderopvang. De branchepartijen kinderopvang
en onderwijs opperen nog een andere reden: de verschillende werktijden. Leerkrachten
zijn ’s middags na school beschikbaar voor overleg, wanneer juist de bso aan de gang
is. En bso-medewerkers tijdens schooltijd, wanneer de leerkrachten niet beschikbaar
zijn.

Het ophogen van niet-groepsgebonden uren in de cao kinderopvang kan leiden tot meer
afstem- en overlegmomenten voor een overdracht. Deze oplossing is ook in de beleidsreactie
op de Taskforce meegegeven aan de cao-partijen. Medewerkers in de kinderopvang hebben
op deze manier meer tijd voor overleggen en overdrachten. Dit vergt mogelijk meer
personeelscapaciteit, maar kan ook bijdragen aan het verminderen van werkdruk en kan
er daarmee aan bijdragen dat de kinderopvang een aantrekkelijker sector wordt om in
te werken. Daarnaast moet de optie om de niet-groepsgebonden uren te verhogen, worden
afgewogen tegen een mogelijk effect op de tarieven voor ouders. De kinderopvangbranche
kan daarnaast kennis over niet-groepsgebonden uren verder verspreiden voor een optimale
inzet van deze uren. Er bestaan al handreikingen over niet-groepsgebonden uren die
nogmaals onder de aandacht kunnen worden gebracht.20

Ook andere verschillen in cao’s, functiehuizen en salarisschalen voor de kinderopvang
en het primair onderwijs bemoeilijken de samenwerking. Wij roepen de cao-partijen
daarom op om duidelijke afspraken te maken rondom de samenwerking kinderopvang-onderwijs
en de verschillende cao’s en arbeidsvoorwaarden. Op 9 februari 2023 is een onderhandelaarsakkoord
voor de nieuwe cao-kinderopvang afgesproken. Hierin hebben de cao-partijen kinderopvang
ook het voornemen opgenomen om een verkenning te doen naar een «cao van de toekomst».
Door onderzoek en dialoog willen zij aanbevelingen doen en tot afspraken komen om
het voor kinderopvangprofessionals gemakkelijker te maken om binnen verschillende
branches te werken.

Door te kijken hoe arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden beter op elkaar aan
kunnen sluiten. De branches onderwijs, (jeugd)zorg, welzijn, en sectoren sport en
cultuur zijn relevante partners die hierbij worden uitgenodigd. Onderwerpen die zullen
worden besproken zijn onder meer samen anders werken, leven lang ontwikkelen, flexibiliteit
en werkzekerheid, en functiedifferentiatie. Onderwerpen die sterk kunnen bijdragen
aan het aantrekkelijker maken van de kinderopvangsector en aanpalende sectoren, en
het verbeteren van de samenwerking daartussen. Ook kunnen goede afspraken combinatiebanen
tussen verschillende sectoren verder stimuleren. We moedigen deze verkenning daarom
zeer aan.

2.1.4 Btw op uitleen van personeel

Op de uitleen van personeel tussen kinderopvang en primair onderwijs wordt btw geheven.
In de (Europese) btw-regelgeving is vastgesteld dat de uitleen een btw-belaste prestatie
is. Doordat onderwijs- en kinderopvangpartijen deze btw niet in aftrek mogen brengen,
werkt de uitleen van personeel tussen deze partijen kostenverhogend. Dit kan dan ook
een belemmering vormen voor combinatiebanen tussen kinderopvang en primair onderwijs.

De Taskforce samenwerking onderwijs en kinderopvang geeft in haar advies aan dat er
praktische btw-oplossingen bestaan om voornoemde btw-druk te voorkomen of te verminderen,
maar dat niet altijd helder is wat op dit gebied al dan niet is toegestaan. Gezien
het feit dat de btw-regels gebaseerd zijn op Europese regelgeving, is er op nationaal
niveau weinig ruimte voor vrijstellingen of andere oplossingen. Om verheldering te
geven, hebben wij in 2018 samen met het Ministerie van Financiën een handreiking uitgebracht
over de heffing van btw op de uitleen van personeel tussen kinderopvang en primair
onderwijs. In deze handreiking wordt binnen de huidige regelgeving uitgelegd wat de
mogelijkheden zijn voor btw-oplossingen.21 Allereerst gaat de handreiking in op verschillende btw-oplossingen waarbij de kinderopvang
en school als separate organisaties werken. Denk hierbij aan afspraken over kosten
voor gemene rekening met een vooraf vaststaande verdeelsleutel. Een tweede optie is
om een personele unie te creëren door het bestuur en de raad van toezicht van de kinderopvang
en school door dezelfde personen te laten vormen. Onder voorwaarden kan in dat geval
een fiscale eenheid voor de btw worden gevormd. Deze handreiking wordt momenteel geactualiseerd.
Een update hiervan zal na de zomer worden gepubliceerd.

2.1.5 Verklaring omtrent gedrag (VOG)

Wanneer iemand zowel in de kinderopvang als in het primair onderwijs werkt of gaat
werken, heeft die persoon verschillende VOG’s nodig. Voor beide sectoren gelden soortgelijke
risico’s, maar er zijn accentverschillen in de screeningsprofielen voor beide VOG’s.
Uw Kamer heeft nadrukkelijk gevraagd om dit knelpunt op te lossen.22

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft aan Justis, verantwoordelijk
voor het behandelen van VOG-aanvragen, gevraagd om een impactanalyse uit te voeren
naar de uitvoeringsconsequenties van een aanpassing van het VOG-screeningsprofiel
voor het primair onderwijs. Deze impactanalyse zal naar verwachting nog voor de zomer
gereed zijn. Op basis van de resultaten zullen de Ministeries van SZW en OCW in gesprek
gaan over de mogelijkheden en wenselijkheid om de betreffende VOG-systematiek aan
te passen. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid wordt hierbij actief betrokken.

2.1.6 Schooltijden

Uit verschillende onderzoeken, waaronder het hierboven beschreven SER-advies, komen
de verschillende schooltijden die scholen hanteren als knelpunt naar voren bij het
verbeteren van de samenwerking tussen onderwijs en kinderopvang. Een vijfgelijkedagenmodel
voor alle scholen wordt daarbij aangeraden door de SER.

Sommige scholen hanteren een traditioneel schoolrooster, met korte dagen op de woensdag
en vrijdag. Anderen hebben een continurooster zonder lange lunchpauzes of een vijfgelijkedagenmodel
met iedere dag dezelfde tijden. Verschillende schooltijden kunnen een continue inzet
van pedagogisch professionals op de bso en het bieden van een uitdagend programma
belemmeren. Het kan verstorend werken wanneer verschillende kinderen op verschillende
tijden binnenkomen. Wanneer iedere school met een vijfgelijkedagenmodel zou werken,
zou de bso meer stabiliteit kunnen bieden gedurende de week en ook op de woensdag
en vrijdag een aantrekkelijker aanbod kunnen bieden. Kinderopvangorganisaties zien
namelijk een lagere vraag naar opvang op de woensdag- en vrijdagmiddag, waardoor het
soms moeilijk is een (uitdagend) programma voor die dagen vorm te geven en er tegelijkertijd
op andere dagen wachtlijsten ontstaan. Ouders kiezen er vaak voor die dag(en) vrij
te nemen en ook sport- en cultuurclubs zijn vaak op die middagen actief. Dit is ook
lastig voor ouders met zowel een kind op de bso als op de kinderdagopvang, die daardoor
ook voor het niet-schoolgaande kind uitwijken naar de drukbezette maandag, dinsdag
en donderdag voor kinderopvang.

Deze knelpunten rondom schoolroosters zijn lastig op te lossen, gezien de vrijheid
van inrichting die scholen hebben in de wettelijke kaders op het gebied van onderwijstijd.
Ook de PO-Raad benadrukt dat scholen de keuzevrijheid moeten blijven behouden in hun
schooltijden. Het onderwijsveld zou hierbij dus aan zet zijn. Om tot een gelijkere
verdeling van werktijden, schooltijden en gebruik van kinderopvang over de week te
komen, zullen meerdere gelijktijdige bewegingen moeten plaatsvinden, bij onder andere
ouders, scholen en werkgevers.

Naast het stimuleren van scholen om over te gaan op een vijfgelijkedagenmodel, benadrukken
de branchepartijen voor kinderopvang het belang van samenwerking met onder andere
werkgevers en sport- en cultuurverenigingen bij het oppakken van een betere aansluiting
van tijden. Deze partijen houden namelijk ook rekening met of zoeken aansluiting bij
de schooltijden. Daarom moedigen we werkgevers en werknemers aan om samen tot concrete
afspraken en acties te komen om werken op woensdag en vrijdag beter te faciliteren.
Ik ga hierover in gesprek met de sociale partners. Zij spelen een belangrijke rol
in dit vraagstuk.

Verder benoemen sommige branchepartijen dat zij voorkeur hebben voor integratie van
onderwijs- en kinderopvangtijd, zoals wordt gedaan in een aantal kindcentra in het
land.23 In het beoogde model van de branchepartijen wordt een integraal concept aangeboden
waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen onderwijs- en kinderopvangtijd. Om gaten
in het dagprogramma van kinderen te voorkomen, kan vanuit praktische overwegingen
een dergelijk aanbod in de regel alleen plaatsvinden in een integraal kindcentrum
waarbij een nauwe samenwerking plaatsvindt tussen de kinderopvangorganisatie en het
onderwijs. In augustus 2020 is het Experiment Ruimte in Onderwijstijd gestart.24 Aan het experiment doen twintig basisscholen mee die mogen afwijken van de vakantieregeling
en de vijfdaagse schoolweek. Het experiment wordt vijf jaar lang gemonitord en geëvalueerd.
De uitkomsten van het onderzoek zullen worden gebruikt bij het bepalen van onder welke
randvoorwaarden meer flexibiliteit kan bijdragen aan de onderwijskwaliteit. Op basis
van de inzichten zal het experiment worden vervolgd of wordt bekeken of aanpassing
van wet- en regelgeving wenselijk is.

2.1.7 Opleidingen

Personeel werkzaam in de kinderopvang en het primair onderwijs moeten voldoen aan
andere kwalificatie-eisen, omdat er verschillende expertises nodig zijn in beide sectoren.
Dit leidt tot uitdagingen bij het uitwisselen van personeel. Breder opleiden voor
de kinderopvang- en onderwijssector kan kansen bieden om de samenwerking te versterken
en de kwaliteit in beide sectoren te verhogen. Er is nog een klein aantal gezamenlijke
opleidingen voor kinderopvang en basisonderwijs.

Vanuit de sectoren kinderopvang en primair onderwijs, maar ook de zorg, is er vraag
naar breed opgeleide professionals. De branchepartijen kinderopvang vertegenwoordigen
de sector in de sectorkamers en marktsegmenten van de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs
Bedrijfsleven (SBB). Hier kunnen zij nieuwe brede opleidingen stimuleren.

Daarnaast is in 2018 is de Associate degree Pedagogisch Educatief Professional gecreëerd.
Deze opleiding is inmiddels op veertien hogescholen te volgen en leidt op tot breed
inzetbare medewerkers in de kinderopvang, vve en het primair onderwijs. Hogescholen
bepalen zelf of zij meer gezamenlijke opleidingen zoals deze Ad PEP willen ontwikkelen.25

We roepen de branchepartijen uit beide sectoren en de opleiders op om verder aan de
slag te gaan met brede opleidingen, als optie naast een gespecialiseerde opleiding.
Zo kunnen we in de toekomst mensen breder inzetten in meerdere kraptesectoren, zoals
het onderwijs en de kinderopvang, maar ook de zorg. Dit versterkt bovendien de samenwerking
en kennisdeling tussen verschillende sectoren.

2.2 Overgang kinderopvang – primair onderwijs

2.2.1 Overdracht informatie tussen kinderopvang (dagopvang en bso) en primair onderwijs

Een goede overdracht van informatie over een kind van de kinderopvang naar de basisschool
(en andersom) is noodzakelijk om optimaal in te kunnen spelen op de behoeften van
een kind door de medewerkers op school en de kinderopvang. Dit geldt zowel voor de
overgang van een peuter naar de kleuterklas (dagopvang naar het basisonderwijs) als
de meer dagelijkse overdracht tussen buitenschoolse opvang en basisonderwijs. Kinderopvangorganisaties
werken veel samen met scholen en schoolbesturen, maar deze samenwerking verloopt wisselend.
Dit komt onder andere door verschillende visies en werkwijzen van de vele samenwerkingspartners.
Ook de werkdruk binnen de kinderopvang en het primair onderwijs speelt een rol. Daarnaast
is het in het geval van de overgang van (peuter)opvang naar basisonderwijs aan de
kinderopvang om de overdracht op te stellen, het onderwijs om de overdracht te ontvangen
en er iets mee te doen, en ouders om hier toestemming voor te geven. Bij de overgang
bso-basisschool zijn dit beide partners die een overdracht moeten opstellen en met
elkaar uitwisselen. Ook deze veelheid aan schakels kan de overdracht bemoeilijken.
In het beleidsplan van een kinderopvangorganisatie moet staan op welke manier een
overdracht gebeurt, maar er zijn geen verplichtingen omtrent de inhoud van de overdracht.26 Dit kan leiden tot een wisselende kwaliteit van de informatieoverdracht. In de voorschoolse
educatie zijn er wel afspraken gemaakt over de overdracht van informatie, deze zijn
opgenomen in het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie.

In 2021 hebben wij een handreiking over de AVG bij de overdracht van informatie tussen
kinderopvang en primair onderwijs gepubliceerd.27 Uit de praktijk blijkt dat deze handreiking onvoldoende is om de meer overkoepelende
knelpunten rondom de overdracht op te lossen. Zo blijkt dat het sterk wisselt hoe
een overdracht tussen kinderopvang en school wordt ingevuld. We zijn voornemens om
samen met de beide sectoren en ouderpartijen te bezien hoe we samen tot oplossingsrichtingen
kunnen komen om de informatieoverdracht beter vorm te geven. Inzet hierbij is een
handreiking over de beste vormgeving(en) van een overdracht, die door de betrokken
partijen kan worden verspreid.

2.2.2 Overgang van voorschoolse voorziening naar primair onderwijs

Het algemene beeld is dat de overgang van kinderopvang naar basisschool voor veel
kinderen zonder (blijvende) problemen verloopt. Uit het wetenschappelijk kader «Verbeteren
start in het basisonderwijs» blijkt dat naar schatting voor circa tien tot twintig
procent van de kinderen de start in het basisonderwijs minder soepel verloopt. Dit
in het bijzonder voor vier specifieke (deels overlappende) groepen: kinderen die geen
voorschoolse voorziening hebben bezocht, kinderen met een onderwijs-/ontwikkelingsachterstand,
kinderen met extra ondersteuningsbehoeften/beperkingen en kinderen met een ontwikkelingsvoorsprong.
Het integreren van peuter- en kleutergroepen kan worden gezien als een kansrijke maatregel
om de overgang naar de basisschool te versoepelen. Echter zijn de systemen vanuit
de kinderopvang en onderwijs hier, gezien de verschillen in onder andere kwaliteitseisen,
niet op ingericht. Daarnaast ontvangen we vanuit de branchepartijen en de VNG het
signaal dat er voor kinderopvang en scholen weinig ruimte is om maatwerk te leveren
bij de overgang op basis van ontwikkelbehoeften van het kind. Vanuit het belang van
het kind, vinden we het belangrijk om de mogelijkheid te onderzoeken om de overgang
van kinderopvang naar de basisschool soepeler en meer geleidelijk te organiseren en
ruimte te bieden voor innovatie die de samenwerking tussen de kinderopvang en het
basisonderwijs versterkt. Dit, omdat kinderen zijn gebaat bij continuïteit in het
pedagogisch aanbod.

De voormalig Minister voor Basis en Voortgezet Onderwijs en Media heeft in 2021 aan
uw Kamer gemeld dat hij samen met de toenmalig Staatssecretaris van SZW wilde kijken
naar een onderzoek naar de effecten van samenvoeging van peuters en kleuters in één
groep. In nauwe afstemming met de Inspectie van het Onderwijs zijn wij voornemens
om op termijn een onderzoek te starten naar peuter-kleutergroepen. Hierbij zal worden
getoetst wat het effect is van het structureel samenvoegen op het welbevinden en de
ontwikkeling van deze kinderen, en de kwaliteit en veiligheid. Dit onderzoek zal worden
uitgevoerd op basis van een nog op te stellen experimenteerbesluit. Voorwaarden voor
deelname zullen onder andere gericht zijn op de emotionele veiligheid en het welbevinden
van jonge peuters in de groep. De voorwaarden worden opgenomen in het nog op te stellen
experimenteerbesluit.

2.3 Gelijk speelveld kinderopvang en primair onderwijs

Wij zien in praktijk dat scholen en kinderopvang elkaar steeds meer opzoeken. Wij
juichen dit toe. Hierdoor kan namelijk de doorlopende ontwikkeling van kinderen vanuit
verschillende expertises worden gestimuleerd. Er is veel variatie in de vormen van
samenwerking. Zo zien we bijvoorbeeld vaak dat er een nauwe samenwerking tussen een
kinderopvangorganisatie en een basisschool ontstaat, maar zijn er ook basisscholen
die zelf kinderopvang exploiteren. De stelselverschillen tussen de private kinderopvangsector
en de publieke onderwijssector leiden tot een verschil in uitgangspositie en kunnen
daarmee soms een gelijk speelveld in de weg staan. Vanuit het veld is er behoefte
aan helderheid over wet- en regelgeving rondom knelpunten in de gezamenlijke huisvesting,
partnerkeuze van scholen, financiering van kinderopvang en onderwijs en het voorrangsbeleid
dat sommige scholen hanteren voor de kinderopvang in eigen beheer of waarmee zij samenwerken.

2.3.1 Gezamenlijke huisvesting kinderopvang en onderwijs

In het eerder beschreven rapport van de Taskforce uit 2018 komt aan bod dat de Wet
op het primair onderwijs niet voorziet in reguliere huurbescherming voor kinderopvangorganisaties.
Hierdoor ervaren kinderopvangorganisaties onzekerheid in de gezamenlijke huisvesting
met scholen. Zo komt het voor dat kinderopvangorganisaties met korte opzegtermijn
uit het gebouw moeten vertrekken, als de school dat wenst of deze ruimte nodig heeft.

Eind 2022 heeft de werkgroep een praktische handreiking28 over gezamenlijke huisvesting kinderopvang en onderwijs opgeleverd die aan de Tweede
Kamer is aangeboden.29 De handreiking beschrijft mogelijke scenario’s voor het organiseren en financieren
van huisvesting binnen het wettelijk kader, inclusief de knelpunten en hoe hiermee
om kan worden gegaan.

2.3.2 Partnerkeuze, financiering en het voorrangsbeleid scholen

Het primair onderwijs is uitgezonderd van de Wet Markt en Overheid30.

Dit betekent dat bij de samenwerking tussen scholen en kinderopvangorganisaties de
gestelde regels van de Wet Markt en Overheid die tot doel hebben gelijke concurrentieverhoudingen
tussen overheden en bedrijven te creëren, niet van toepassing zijn.

Zo kunnen scholen bijvoorbeeld een (nauwe) samenwerkingsrelatie met één kinderopvangaanbieder
aangaan zonder een transparante manier van aanbesteden waarbij diverse kinderopvangorganisaties
mee kunnen dingen. Andere kinderopvangorganisaties kunnen hiervan nadeel ondervinden.
Het komt ook voor dat de school zelf een kinderopvangorganisatie opricht en andere
kinderopvangorganisaties daardoor geen kans meer maken op een (nauwe) samenwerking.

Gezien de steeds meer opkomende trend van samenwerking tussen scholen en kinderopvangorganisaties
en het belang daarvoor ten aanzien van de doorgaande ontwikkellijnen verdient het
aandacht en inzet van alle betrokken partijen om de samenwerking tussen de marktgeoriënteerde
kinderopvangorganisaties en de publieke onderwijsinstanties op een zo goed en eerlijk
mogelijk manier te laten verlopen. Op die manier kunnen namelijk verschillende partijen
in staat worden gesteld om vanuit hun rol en expertise zo goed mogelijk binnen het
huidige stelsel bij te dragen aan de ontwikkeling van kinderen.

Voor wat betreft financiering moeten scholen die kinderopvang aanbieden volgens de
Wet op het primair onderwijs de financiering van kinderopvang strikt scheiden van
onderwijsmiddelen. Dit betekent dat zij bij gebruik van gezamenlijke middelen door
de kinderopvang (zoals personeel, huisvesting en materieel) de daadwerkelijke kosten
hiervan moeten doorberekenen aan de kinderopvang. Er dient dus een duidelijk gescheiden
boekhouding te zijn.

Tot slot hebben scholen de wettelijke vrijheid om een voorrangsbeleid te hanteren.
Zo geven sommige scholen leerlingen voorrang die naar een bepaalde kinderopvang zijn
geweest. Dit kan de keuzevrijheid van ouders beperken en kan ertoe leiden dat een
kinderopvangorganisatie in de buurt zich benadeeld voelen. Het kan de kwaliteit van
de kinderopvang ten goede komen wanneer ouders hun keuze voor een kinderopvanglocatie
zoveel mogelijk maken op basis van de kwaliteit van die kinderopvang en andere aspecten
die ouders van belang vinden. Vanuit dat oogpunt is het niet wenselijk als voorrang
tot een bepaalde basisschool ook de keuze voor een kinderopvanglocatie bepaalt. Tegelijkertijd
schuilt hierin het dilemma dat het voor een goede doorgaande leerlijn en het bevorderen
van samenwerking tussen kinderopvang en school ook goed is wanneer een leerling wel
de keuze heeft naar een school te gaan waarmee de kinderopvang een intensieve samenwerking
heeft en wordt dit als gevolg van wachtlijsten bij scholen soms bemoeilijkt.

De bovengenoemde problematiek en de reikwijdte daarvan is in eerdere onderzoeken niet
in beeld gebracht. Wij zijn voornemens in 2023 gezamenlijk een onderzoek uit te laten
voeren waarmee wij inzicht krijgen in cijfers en feitelijke gegevens ten aanzien van
de hiervoor beschreven problemen op het gebied van partnerkeuze, financiering en het
gehanteerde voorrangsbeleid door scholen.

Bij dit onderzoek zullen wij de relevante veldpartijen31 actief betrekken. Wanneer eenmaal inzicht ontstaat in de reikwijdte van deze problematiek
kunnen we gezamenlijk met deze partijen het verdere gesprek aangaan over mogelijke
oplossingsrichtingen en de wenselijkheid van de rol- en taakverdeling hierin.

3. Tot slot

Een goede samenwerking tussen de kinderopvang en het primair onderwijs is essentieel.
Een betere samenwerking leidt tot betere kwaliteit van onderwijs en kinderopvang,
en maakt beide sectoren aantrekkelijker voor professionals om in te werken. Ook kan
door een goede samenwerking de ontwikkeling van het kind beter ondersteund worden.
De noodzaak om onnodige obstakels weg te nemen, wordt dan ook breed gevoeld. We hebben
al verschillende initiatieven in gang gezet om knelpunten weg te nemen. Het blijft
van belang om meer (nieuwe) knelpunten aan te pakken. In deze brief hebben we beschreven
wat al loopt, op welke acties wij de komende tijd inzetten, en welke acties de sectorpartijen
de komende tijd ondernemen. Wij moedigen de sectorpartijen, ieder vanuit de eigen
rol en verantwoordelijkheid, aan om hier ook op volle kracht mee door te gaan. Gezamenlijk
zetten we in op een kinderopvang- en onderwijssector die elkaar vanuit hun eigen rol
en expertise versterken en aanvullen, om op die manier het beste te bieden aan kinderen,
hun ouders en professionals.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma