Brief regering : Invoering Nutri-Score als vrijwillig voedselkeuzelogo in Nederland

31 532
Voedingsbeleid

Nr. 691
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 april 2023

Met deze brief informeer ik uw Kamer over mijn besluit tot de wettelijke aanwijzing
van Nutri-Score als vrijwillig voedselkeuzelogo in Nederland.

Het Nutri-Score logo is een hulpmiddel voor consumenten om binnen een productcategorie
eenvoudig te kunnen kiezen voor het product met de betere samenstelling. Nutri-Score
is een bestaand voedselkeuzesysteem dat in Frankrijk is ontwikkeld en door verschillende
Europese landen al wordt gebruikt1. Het logo vat de informatie samen over de voedingswaarde van een product dat op de
achterkant van de verpakking staat, in een score bestaande uit een kleur en letter.
De consument kan met het logo op eenvoudige wijze de samenstelling van producten uit
een productcategorie onderling vergelijken.

De Gezondheidsraad heeft op 29 november 2022 advies uitgebracht over het herziene
algoritme van Nutri-Score voor vast voedsel en de aansluiting hiervan op de Nederlandse
voedingsrichtlijnen en de Schijf van Vijf. Naar aanleiding van het advies heb ik diverse
belanghebbende partijen gesproken en hun standpunten meegewogen in mijn besluit over
de invoering van Nutri-Score.

Ik zie Nutri-Score als een aanvulling op de bestaande voedingsvoorlichting. De Schijf
van Vijf blijft leidend voor de voorlichting over een gezond voedingspatroon. Als
consumenten toch kiezen voor producten buiten de schijf van vijf, dan is er nu geen
hulpmiddel om de keuze voor het product met de betere samenstelling te stimuleren.
Ik verwacht dat de introductie van Nutri-Score hierbij een meerwaarde gaat hebben,
helemaal als het breed gebruikt gaat worden door Nederlandse fabrikanten en supermarkten
om op eenvoudige manier, transparantie te geven over de samenstelling van een product.

Nederlandse fabrikanten en supermarkten mogen vanaf 1 januari 2024 Nutri-Score met
het herziene algoritme officieel gaan gebruiken. De inschatting van CBL en FNLI is
dat fabrikanten en supermarkten die met Nutri-Score aan de slag willen tot circa medio
2024 nodig zullen hebben om Nutri-Score op hun producten te zetten.

1. Terugblik

In het Nationale Preventieakkoord uit 2018 (bijlage bij Kamerstuk 32 793, nr. 339) is afgesproken om in Nederland een vrijwillig voedselkeuzelogo in te voeren zodat
consumenten een hulpmiddel hebben om gemakkelijker het product met de betere samenstelling
te kiezen.

Mijn ambtsvoorganger heeft in 2019 besloten om te kiezen voor de invoering van Nutri-Score
als voedselkeuzelogo, mits het algoritme achter het logo beter zou gaan aansluiten
op de Nederlandse voedingsrichtlijnen. Dit besluit is op 28 november 2019 met uw Kamer
gedeeld (Kamerstukken 32 793 en 31 532, nr. 459). De keuze voor Nutri-Score is gebaseerd op consumentenonderzoek waaruit is gebleken
dat Nutri-Score consumenten het beste van de drie onderzochte logo’s (Keyhole, Multiple
Traffic Light en Nutri-Score) naar het product met de betere samenstelling leidt2.

Omdat het algoritme op een aantal punten nog niet goed aansluit bij de Nederlandse
voedingsrichtlijnen, waaronder producten die in het Nederlandse voedingspatroon veel
worden gegeten zoals brood, is ervoor gekozen om nog niet tot invoering over te gaan
en eerst de achterliggende berekening van Nutri-Score aan te passen zodat deze beter
aansluit op de geldende voedingsrichtlijnen.

Daarbij was bij voorbaat niet de verwachting dat er 100% overeenstemming mogelijk
is omdat Nutri-Score en de Nederlandse voedingsrichtlijnen een verschillende systematiek
hebben en een verschillend doel dienen.

2. Advies Gezondheidsraad over herziene algoritme

Voor de herziening van het algoritme van Nutri-Score is een internationale stuurgroep
ingericht waarin Frankrijk, Duitsland, België, Luxemburg, Zwitserland, Spanje en Nederland
zitting hebben. De stuurgroep heeft opdracht gegeven voor de instelling van een onafhankelijk
Internationaal Wetenschappelijk Comité (IWC) met wetenschappers uit de deelnemende
landen. Zij hebben in de periode 2020 tot zomer 2022 gewerkt aan aanpassingen van
de berekeningen achter Nutri-Score voor het vaste voedsel. Het rapport van het IWC
is door de internationale stuurgroep in de zomer van 2022 vastgesteld.

Voor de herziening van het algoritme voor dranken heeft het IWC in januari 2023 zijn
definitieve rapport uitgebracht. Dit rapport is eind maart 2023 vastgesteld door de
internationale stuurgroep en is op 24 april 2023 gepubliceerd3. In de loop van 2023 zal het IWC ook nog een evaluatie uitvoeren van het groente-,
fruit-, en peulvruchtenaandeel in de berekening van Nutri-Score.

2.1 Advies Gezondheidsraad

De Gezondheidsraad (GR) heeft op verzoek van VWS over het herziene algoritme voor
het vaste voedsel advies uitgebracht (gepubliceerd op 29 november 2022). Vraag aan
de Gezondheidsraad was of het algoritme is verbeterd en in hoeverre het beter aansluit
op de Nederlandse Voedingsrichtlijnen en de Schijf van Vijf. Ook is gevraagd welke
verbeteringen in de toekomst nog wenselijk zijn.

De GR heeft de mate van overeenstemming van Nutri-Score met de Schijf van Vijf en
de Richtlijnen Goede Voeding onderzocht en stelt vast dat het algoritme nu beter hierop
aansluit. De conclusie van de Gezondheidsraad is dat Nutri-Score een meerwaarde kan
hebben naast de bestaande voedingsvoorlichting. Dit geldt in het bijzonder voor mensen
met beperkte voedingskennis die met de huidige voedingsvoorlichting moeilijk te bereiken
zijn en een ongezond voedingspatroon hebben.

Voor met name de productgroepen met een rode score biedt het herziene algoritme de
kans om consumenten makkelijker te informeren over producten met een betere samenstelling
in aanvulling op de huidige voedingsvoorlichting. Het gaat dan om productgroepen zoals
sauzen, koek, gebak, snoep, chocolade, chips, zoutjes, diverse snacks en verschillende
soorten broodbeleg. Ook toont het logo binnen die productgroepen welke producten een
meer en minder ongezonde samenstelling hebben (C is minder ongezond samengesteld dan
E).

Bij de productgroepen die een groene score krijgen levert Nutri-Score vaak wel, maar
niet altijd de gewenste differentiatie op. De scores van producten zoals brood, verse
groenten, diepvriesgroenten, naturel yoghurt en ongezouten noten sluiten goed aan
op de voedingsrichtlijnen. Het onderscheid tussen volkoren-, bruin- en witbrood is
met het herziene algoritme sterk verbeterd. Echter bijvoorbeeld witte en zilvervliesrijst
krijgen net als witte en volkorenpasta dezelfde score. Dit sluit niet aan bij de voedingsrichtlijnen,
die de vezelrijke varianten aanbevelen. Verder zouden meer plantaardige oliën en zachte
margarines en halvarines een groene Nutri-Score moeten krijgen dan nu het geval is,
vanwege hun gunstige vetzuursamenstelling. Ook bij kaas en vlees is meer onderscheid
gewenst tussen producten met een meer en minder gezonde samenstelling. Verder vindt
de GR het gewenst dat voor de verbetering van de berekening van de scores van maaltijdpakketten
en -mixen de etiketteringsregels worden aangescherpt.

Dit alles leidt tot de conclusie van de GR dat het logo is verbeterd maar nog niet
perfect is. De GR ziet voldoende mogelijkheden om het logo op de punten waarop de
aansluiting op de voedingsrichtlijnen nog niet goed is, verder te verbeteren. Bovendien
acht de GR het niet waarschijnlijk dat er een voedselkeuzelogo beschikbaar komt dat
wél volledig voldoet. De GR vindt het essentieel dat de punten waarop de Nutri-Score
niet goed aansluit op de voedingsaanbevelingen worden opgelost.

2.2 Aanbevelingen bij invoering van Nutri-Score

De GR heeft in zijn advies specifieke aanbevelingen gedaan over flankerende maatregelen
die zij van belang achten als tot invoering wordt besloten:

− Goede uitleg en consumentenvoorlichting over Nutri-Score en breder over een gezond
eetpatroon.

− Het uitvoeren van monitoring onder andere vanwege de controleerbaarheid van de berekeningen
van de scores.

− Gedragsonderzoek bij consumenten en producenten om het effect van Nutri-Score te meten.

− Breed gebruik van het logo in alle productgroepen is gewenst.

2.3 Reactie op de conclusies en aanbevelingen Gezondheidsraad

Ik heb grote waardering voor het uitgebreide adviesrapport dat de GR heeft uitgebracht.

Ik onderschrijf de conclusie van de GR dat Nutri-Score nu beter aansluit op de voedingsrichtlijnen.
Tegelijk constateert de GR dat het logo nog niet perfect is. Ik sluit me ook aan bij
de verwachting dat het logo een meerwaarde kan hebben als complementair instrument
in de voedingsvoorlichting.

Ik zie Nutri-Score net als de GR als een goed te begrijpen en visueel krachtig hulpmiddel
voor consumenten om producten uit een productgroep onderling te vergelijken en om
het product met de betere samenstelling te kiezen. Ik verwacht dat het een positieve
bijdrage gaat leveren aan het keuzegedrag van consumenten voor producten met de betere
samenstelling.

Tegelijkertijd weet ik dat het bevorderen van een gezond voedingspatroon complex is
en dat Nutri-Score niet dé oplossing hiervoor is. De inzet van andere instrumenten
zal onverminderd hard nodig blijven. De voorlichting over de Schijf van Vijf en de
Nationale Aanpak Productverbetering (NAPV) zijn en blijven belangrijke uitgangspunten
voor het beleid om een gezonde voeding te bevorderen. In mijn brief aan uw Kamer van
9 december 2022 (Kamerstuk 32 793, nr. 647) heb ik een pakket aan maatregelen aangekondigd in het kader van de brede preventie
aanpak overgewicht en voeding met aandacht voor gezonde voedselkeuzes en een beweegvriendelijke
leefomgeving. Gezonde voeding is een belangrijke determinant voor gezondheid. Daarom
verken ik ook verdergaande maatregelen voor productsamenstelling zoals het wettelijk
vastleggen van maximale gehaltes voor zout, suiker of verzadigd vet van bepaalde producten.

In mijn afweging om Nutri-Score in te voeren heb ik als uitgangspunt genomen dat verdere
verbetering en doorontwikkeling van het algoritme in de toekomst nodig zal blijven
waarbij ik tegelijkertijd niet de verwachting wil geven dat het logo volledig zal
kunnen aansluiten op de voedingsrichtlijnen.

Reactie op aanbevelingen voor verbeteringen algoritme

Ik ondersteun de aanbevelingen die de GR heeft gedaan voor verdere verbetering van
het algoritme en zal deze meenemen in de besprekingen in de internationale stuurgroep
Nutri-Score over de toekomstige aanpassingen van het algoritme.

Daar waar aanpassing van de Europese wet- en regelgeving wordt geadviseerd, zoals
voor het uniform vastleggen van de samenstelling van «volkoren», zal ik bij de Europese
Commissie hiervoor gaan pleiten.

Ten aanzien van de aanbevelingen die gaan over het zout in groente- en peulvruchtenconserven
en suiker in fruitconserven zal Nederland bij het IWC aandringen om deze aanbevelingen
mee te nemen in de evaluatie van de definitie van het groente- fruit-, en peulvruchtenaandeel
die nog dit jaar (2023) zal worden uitgevoerd.

Ook de andere aanbevelingen van de GR zal Nederland inbrengen in het internationale
overleg over Nutri-Score waarbij de mogelijkheid bestaat dat niet alle aanbevelingen
(snel) gerealiseerd zullen worden.

De oorzaak hiervan is onder andere dat het algoritme technisch niet altijd de ruimte
lijkt te geven voor verdere verfijning die nodig is om de verbetering door te voeren.
Dit is bijvoorbeeld het geval bij het onderscheid tussen witte rijst en pasta en de
volkoren varianten hiervan.

Verder speelt mee dat Nederland binnen de internationale stuurgroep Nutri-Score eerst
draagvlak moet vinden voor een opdracht aan het Internationale Wetenschappelijk Comité
voor het voorbereiden van verdere verbeteringen. Andere landen kunnen mogelijk andere
wensen en voorstellen voor verbeteringen hebben.

Een aantal aanbevelingen van de GR zijn (deels) te realiseren met andere maatregelen
dan aanpassing van het algoritme. De GR maakt zich zorgen dat het algoritme voor sommige
producten, zoals magere vruchtenyoghurt, ruimte geeft om extra suiker of zout toe
te voegen zonder dat de Nutri-Score verslechtert.

Hoewel het algoritme reken technisch deze ruimte soms biedt, hanteren bedrijven in
het kader van de Nationale Aanpak Productverbetering hanteren het uitgangspunt dat
de samenstelling van producten nooit achteruit zal gaan. CBL en FNLI bevestigen dat
dit uitgangspunt ook geldt voor productgroepen die niet onder het NAPV zijn gedefinieerd
zoals de conserven en dat de samenstelling van producten achteruit zal gaan.

Indien blijkt dat er toch sprake is van achteruitgang in de productsamenstelling,
dan zal ik dit meenemen in de voorbereiding van nationale wetgeving voor de productsamenstelling
en deze productgroepen prioriteit kunnen geven.

Reactie op aanbevelingen over monitoring, gedragsonderzoek en consumentenvoorlichting

De GR heeft aanbevelingen gedaan over het belang van flankerende maatregelen zoals
consumentenvoorlichting, gedragsonderzoek, breed gebruik door bedrijven en monitoring
indien tot invoering wordt overgegaan.

Ik deel deze aanbevelingen en ga hier voortvarend mee aan de slag.

Nutri-Score is een overheidslogo en ik bereid consumentenvoorlichting voor om uit
te leggen hoe Nutri-Score werkt. Hierin zal ook worden toegelicht hoe het logo zich
verhoudt tot de Schijf van Vijf. Voor een gezond voedingspatroon blijft de Schijf
van Vijf leidend en de voorlichting hierover zal onverminderd doorgaan.

Om inzicht te krijgen in de effecten van Nutri-Score op het keuzegedrag van consumenten
zal ik gedragsonderzoek laten uitvoeren. Het meten van consumentengedrag zal ook worden
uitgevoerd in het kader van de evaluatie van de publieksvoorlichting en kan zo nodig
leiden tot aanpassing van de voorlichting.

Ik vind het met de GR wenselijk dat Nutri-Score zo breed mogelijk gebruikt gaat worden.
Nutri-Score is een vrijwillig logo omdat het juridisch gezien alleen verplichtend
kan worden gemaakt als op Europees niveau hiervoor regelgeving komt.

Ik heb het RIVM de opdracht gegeven om te monitoren op hoeveel producten Nutri-Score
wordt gebruikt en om de scores en verschuivingen per productgroep in beeld te brengen.
Het RIVM zal ook de data verzamelen over de ingrediënten waarmee producenten de Nutri-Score
hebben berekend.

Het bedrijfsleven heeft in verschillende gesprekken aangegeven dat zij verwachten
dat Nutri-Score stimuleert om de samenstelling van hun producten te verbeteren en
zal bijdragen aan de Nationale Aanpak Productverbetering. Ik zal gaan monitoren of
dit daadwerkelijk zo is.

3. Uitkomsten gesprekken met stakeholders en internationale ontwikkelingen

Over de ontwikkelingen van Nutri-Score heb ik met veel partijen overleg gehad, zoals
met partijen in een door VWS ingericht stakeholdersoverleg4 en de Voedingsjungle5.

Uit deze reacties blijkt dat een aantal partijen voorstanders is van snelle invoering
van Nutri-Score: de Consumentenbond, Foodwatch en CBL als vertegenwoordiger van supermarkten
willen dat het logo op korte termijn in Nederland wordt ingevoerd. Foodwatch, de Consumentenbond
en EUPHA (vereniging van gezondheidsorganisaties uit heel Europa waaronder Nederland)
roepen daarnaast op om Nutri-Score als verplicht EU-breed voedselkeuzelogo in te voeren.

Er zijn echter ook partijen die de invoering willen uitstellen omdat het herziene
algoritme nog steeds niet altijd goed aansluit op de Schijf van Vijf. De Voedingsjungle
heeft een oproep gedaan om de invoering van Nutri-Score uit te stellen totdat de aanbevelingen
van de GR zijn gerealiseerd. Zij maken zich zorgen dat de tekortkomingen van de Nutri-Score
vooral zitten bij de producten die in de Schijf van Vijf staan en dat het herziene
algoritme van Nutri-Score consumenten niet goed genoeg helpt bij het maken van de
gezondere keuze. Zij zijn van mening dat dit afbreuk doet aan het «merk» Nutri-Score
en aan het «merk» Schijf van Vijf, wanneer de tekortkomingen nog niet zijn opgelost
voordat het logo wordt ingevoerd.

Binnen de achterban van FNLI zijn producenten die Nutri-Score snel willen invoeren,
maar er zijn ook leden die vinden dat Nutri-Score niet goed genoeg werkt of onvoldoende
rekening houdt met portiegrootte en daarom niet voornemens zijn om het logo te gaan
voeren.

Ik begrijp de zorgen die naar voren zijn gebracht. De informatievoorziening en voorlichting
over Nutri-Score voor consumenten is uitdagend omdat mismatches altijd zullen blijven
bestaan. In de communicatie richting consumenten zal dit goed moeten worden meegenomen.
Ik zal de houding van consumenten ten opzichte van het logo goed blijven volgen en
indien nodig zal ik de communicatiestrategie aanpassen.

Verder zal ik zoals ik al heb aangegeven aan de slag gaan om de verbeteringen die
de GR ziet, te realiseren. Door het logo zoals het nu is in te voeren, kan het werkende
weg worden verbeterd en kunnen ervaringen en kennis worden opgedaan hoe de effectiviteit
van het logo kan worden versterkt. Nutri-Score is een dynamisch systeem waarbinnen
steeds verdere verbeteringen en wijzigingen zullen plaatsvinden.

Internationale ontwikkelingen

De Europese Commissie is voornemens om als onderdeel van de Farm-to-Fork strategy
met een voorstel te komen voor een verplicht Front-of-Package Nutrition Label. De
oorspronkelijk planning was dat eind 2022 een voorstel gereed zou zijn; dit is vertraagd
maar er is geen nieuwe planning bekend gemaakt. De verdeeldheid binnen Europa over
voedingsprofielen ligt voor zover ik kan inschatten aan de vertraging ten grondslag.

Ik zal bij de Commissie blijven aandringen om spoedig met een eerste voorstel te komen
voor een Europees voedselkeuzelogo maar sluit tegelijkertijd niet uit dat invoering
van een Europees logo nog lang op zich zal laten wachten. Gezien de afspraken uit
het NPA en het advies van de GR vind ik het niet opportuun om hierop te wachten.

4. Vervolgstappen en planning van het implementatieproces voor de invoering van Nutri-Score

In de internationale stuurgroep Nutri-Score is besloten dat bedrijven in de landen
die Nutri-Score al hebben ingevoerd vanaf eind december 2023 het herziene algoritme
kunnen gebruiken. Enkele landen in de stuurgroep moeten hiervoor in de komende maanden
eerst nog hun wetgeving aanpassen en notificeren bij de Europese Commissie. Idealiter
is eind 2023 ook de evaluatie door het IWC van het groente- en fruitaandeel afgerond
en vastgesteld maar op dit moment kan het IWC hiervoor nog geen precieze planning
aangeven.

De bedrijven in de landen die Nutri-Score al hebben ingevoerd krijgen een overgangstermijn
van twee jaar waarbinnen de aanpassing van etiketten van het oude naar het herziene
algoritme moet plaats vinden. De overgangstermijn loopt dus door tot en met eind 2025.

Tijdens de overgangsperiode kunnen zowel het oude als herziene algoritmes naast elkaar
worden gebruikt en dit kan leiden tot een periode waarin consumenten de scores van
producten niet optimaal kunnen vergelijken. Ook Nederland krijgt hiermee te maken
bij producten die afkomstig zijn uit de ons omringende landen die Nutri-Score gebruiken.
In de communicatie over Nutri-Score zal ik hieraan aandacht besteden.

In aansluiting op het tijdspad van de internationale stuurgroep zal Nederland vanaf
januari 2024 starten met Nutri-Score. Dit betekent dat het voor Nederlandse fabrikanten
en supermarkten vanaf 1 januari 2024 mogelijk wordt gemaakt om Nutri-Score met het
herziene algoritme officieel te gaan gebruiken als logo op de voorkant van de verpakking
van hun producten.

Bedrijven die Nutri-Score willen gebruiken moeten zich eerst registreren bij Santé
Publique en stemmen hiermee in met de gebruiksvoorwaarden van Nutri-Score. In wetgeving
voor Nutri-Score zal worden vastgelegd dat Nederlandse bedrijven bij aanmelding direct
het herziene algoritme moeten gebruiken.

Ook moeten zij voor de producten die het logo gaan voeren, informatie over de berekening
van de score en de samenstelling van het product aanleveren bij de Levensmiddelendatabank
(LEDA). Voor de registratie en het aanleveren van de productsamenstelling zal VWS
zorgen dat vanaf januari 2024 hiervoor een website voor bedrijven beschikbaar is.

CBL en FNLI geven aan dat bedrijven en supermarkten die het logo willen gaan gebruiken
tot circa medio 2024 nodig hebben om Nutri-Score op het merendeel van hun producten
te zetten. De verwachting is dus dat medio 2024 het logo op veel producten zichtbaar
zal zijn. Dit tijdspad is van belang voor de inzet en vormgeving van de brede publieksvoorlichting.
Met de koepels van levensmiddelenbedrijven, supermarkten, diëtisten, Consumentenbond
en het Voedingscentrum zal in het al bestaande communicatie-overleg, verdere afstemming
over de communicatie plaats vinden. Hierbij zal ook de noodzakelijk blijvende aandacht
voor de Schijf van Vijf ter bevordering van een gezond voedingspatroon, worden betrokken.

Verschillende voedingsproducenten en supermarkten voeren momenteel pilots uit waarbij
het oude algoritme van Nutri-Score wordt gebruikt. De pilots zijn gestart om ervaring
op te kunnen doen met het logo en zouden tijdelijk van aard zijn.

De pilotproducten met een oud algoritme en een oude score op het etiket moeten vanaf
1 juli 2024 zijn aangepast en in lijn zijn gebracht met de scores van het herziene
algoritme.

5. Tot slot

Met dit besluit tot invoering geef ik invulling aan de afspraken uit het Nationaal
Preventieakkoord van 2018. Ik voel mij daarin gesteund door het advies van de GR.
Ik werk er samen met de Nederlandse bedrijven naartoe dat Nutri-Score breed gebruikt
gaat worden en streef ernaar dat medio 2024 het logo al op veel producten zichtbaar
is.

Ik zal direct starten om waar mogelijk opvolging te geven aan de verschillende aanbevelingen
van de GR. Verder zal ik de aanpassing van de regelgeving6 publiceren die is voorbereid om technisch mogelijk te maken om Nutri-Score aan te
wijzen als voedselkeuzelogo. Ook de voorbereiding van het aanmeldproces voor bedrijven,
zal ik verder inrichten.

In afstemming met de betrokken stakeholders zal ik de communicatie aan consumenten
over Nutri-Score verder voorbereiden. Een goede afstemming tussen de verschillende
partijen die over Nutri-Score zullen gaan communiceren over zowel de timing als de
inhoud van de communicatie vind ik cruciaal voor een goede implementatie van Nutri-Score
in Nederland.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen