Brief regering : Uitbetaling schadeloosstelling onteigening SNS REAAL 2013

Nr. 94
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 april 2023

Vandaag heeft de Hoge Raad uitspraak gedaan in de cassatieprocedure inzake de vaststelling
van de omvang van de schadeloosstelling voortvloeiend uit de onteigening van SNS REAAL
op 1 februari 2013. Met deze uitspraak is de uitspraak van de Ondernemingskamer van
het gerechtshof Amsterdam van 11 februari 2021 definitief geworden en zal het proces
van uitbetaling van de in die uitspraak van de Ondernemingskamer vastgestelde schadeloosstelling
van start gaan.

In deze brief ga ik in op: 1) de feiten rondom de onteigening SNS REAAL, 2) de uitspraak
van de Hoge Raad, 3) het uitbetalingsproces, 4) de budgettaire consequenties, 5) de
uitspraak in relatie tot huidige resolutiewetgeving, en 6) de vervolgstappen.

1. Onteigening SNS REAAL op 1 februari 2013

Op 1 februari 2013 nationaliseerde de Nederlandse staat SNS REAAL. Het uiterste middel
van nationalisatie werd toen ingezet om de stabiliteit van het Nederlandse financiële
stelsel te waarborgen. Dit was nodig vanwege onder meer de financiële problemen bij
SNS Property Finance. Vanwege de verwevenheid van SNS Bank met Property Finance zouden
SNS Bank en daarmee ook de holding SNS REAAL zonder ingrijpen failliet zijn gegaan.
Een faillissement zou onaanvaardbaar grote en onwenselijke gevolgen hebben gehad voor
de stabiliteit van het Nederlandse financiële stelsel, de Nederlandse economie en
de Nederlandse belastingbetaler en zou direct hebben geleid tot een zeer groot beroep
op het depositogarantiestelsel (DGS). Dit zou een groot beslag hebben gelegd op de
andere banken en hun kapitaalbuffers hebben aangetast.1

Door de nationalisatie werd het geld op 1,6 miljoen spaarrekeningen en 1 miljoen betaalrekeningen
zeker gesteld en konden klanten van SNS REAAL zonder onderbreking gebruik blijven
maken van de dienstverlening. Direct na de nationalisatie deed de Staat een aanzienlijke
kapitaalinjectie om SNS REAAL te herkapitaliseren. De maatregelen voor de stabilisatie
van SNS Bank kostten de Staat direct € 3,8 miljard.2 Een substantieel deel van deze kosten zijn uiteindelijk weer teruggevloeid naar de
Staat, onder ander door de verkoop van REAAL.3

Anders dan bij eerdere steun aan financiële ondernemingen in 2008 is bij de onteigening
van SNS REAAL in 2013 een belangrijk uitgangspunt geweest dat de lasten en verliezen
van de ingreep zo veel mogelijk bij de private sector en dan met name de financiers
van SNS REAAL terecht moesten komen. De financiële consequenties van de ingreep voor
de Staat moesten zo beperkt mogelijk zijn.4 Daarom is besloten om private partijen die bewust gekozen hebben om SNS REAAL en
SNS Bank financiering te verschaffen tot een zeker niveau mee te laten betalen. Als
gevolg van de nationalisatie werden derhalve zowel aandeelhouders als achtergestelde
crediteuren onteigend.

2. Uitspraak Hoge Raad

Op grond van artikel 6:8, eerste en tweede lid, van de Wet op het financieel toezicht
(Wft) hebben rechthebbenden ten aanzien van onteigende vermogensbestanddelen, effecten
of vorderingen recht op een schadeloosstelling ter waarde van de werkelijke waarde
van dat vermogensbestanddeel, effect of die vordering. De Minister van Financiën doet
daartoe een aanbod uiterlijk zeven dagen nadat het besluit tot onteigening onherroepelijk
is geworden.5 De Ondernemingskamer van het gerechtshof Amsterdam stelt de hoogte van de schadeloosstelling
vast. De toenmalige Minister van Financiën deed destijds een aanbod van € 0.6 Dit aanbod was gebaseerd op de aanname dat SNS REAAL zonder ingrijpen van de Nederlandse
Staat failliet zou zijn gegaan en dat de waarde van de onteigende vermogensbestanddelen
en effecten in faillissement negatief zouden zijn geweest. Daarbij is tevens overwogen
dat een significante kapitaalinjectie van de Staat in SNS REAAL vereist was.

Over de hoogte van de schadeloosstelling is sinds 2013 geprocedeerd. Op 11 februari
2021 stelde de Ondernemingskamer de hoogte van de schadeloosstelling vast.7 De Ondernemingskamer liet zich daarbij bijstaan door een aantal door haar benoemde
deskundigen8. Deze deskundigen hebben in opdracht van de Ondernemingskamer berekend wat de opbrengst
zou zijn van met name de afwikkeling van de hypotheekportefeuilles van SNS Bank en
haar dochtervennootschappen en de opbrengst van het verzekeringsbedrijf van REAAL
N.V. als SNS REAAL en SNS Bank niet zouden zijn genationaliseerd, maar in staat van
faillissement zouden zijn verklaard. De Ondernemingskamer kwam daarbij uiteindelijk,
mede op basis van de bevindingen van de deskundigen, tot een andere waarde dan die
waarop het aanbod van de toenmalige Minister van Financiën was gebaseerd, namelijk
€ 804.810.000.

Tegen de uitspraak van de Ondernemingskamer stelden de Staat en enkele andere belanghebbenden
cassatie in bij de Hoge Raad.9 De Hoge Raad heeft nu uitspraak gedaan en alle cassatieberoepen verworpen. Daarmee
is de hoogte van de schadeloosstelling zoals deze is vastgesteld door de Ondernemingskamer,
definitief komen vast te staan.

De Ondernemingskamer heeft de waarde van onteigende aandelen en de Core Tier 1 securities
van de Stichting Beheer SNS REAAL vastgesteld op € 0. De waarde van de onteigende
achtergestelde obligaties, SNS Participatie Certificaten 3 en leningen tezamen is
vastgesteld op € 804.810.000.

3. Het uitbetalingsproces

Nu de juridische procedure is afgerond, zal ik zo snel mogelijk overgaan tot uitbetaling
van de schadeloosstelling. Op mijn ministerie zijn de afgelopen jaren voorbereidingen
getroffen om dit proces op een goede manier vorm te geven. Rechthebbenden kunnen vanaf
vandaag terecht op de website van de rijksoverheid (www.rijksoverheid.nl), www.vergoedingsns.nl en www.compensationsns.nl voor informatie over de wijze waarop zij een aanvraag voor uitbetaling kunnen indienen
en de procedure die daarop volgt. Op korte termijn zal een ministeriële regeling in
de Staatscourant worden gepubliceerd die nadere regels stelt met betrekking tot betaalbaarstelling
van de schadeloosstelling. Deze ministeriële regeling zal op 15 mei 2023 in werking
treden. Vanaf die datum kunnen rechthebbenden een aanvraag indienen. Hiermee wordt
voldaan aan de wettelijke verplichting om de schadeloosstelling, uiterlijk vier weken
nadat de beschikking van de Ondernemingskamer tot vaststelling van de schadeloosstelling
definitief is geworden, betaalbaar te stellen.10

Om het proces van aanvraag, beoordeling en uitbetaling goed toe te snijden op de verschillende
categorieën van rechthebbenden bleek het noodzakelijk voor de verschillende categorieën
rechthebbenden afzonderlijke aanvraag-, beoordelings- en uitbetalingsprocessen in
te richten. Het uitbetalingsproces voor de onteigende achtergestelde obligaties is
het grootst in omvang en het meest complex omdat het merendeel van de houders van
deze achtergestelde obligaties bij mijn ministerie niet bekend zijn. Bovendien heeft
sinds 2013 een aanzienlijk deel van de houders van de achtergestelde obligaties hun
vorderingen via cessie doorverkocht. Dit is gebeurd nadat de girale handel in effecten
SNS REAAL en SNS Bank vanaf 1 maart 2013 werd geblokkeerd. Het gevolg hiervan is dat
het girale of SWIFT-systeem geen volledig overzicht meer geeft van de houders. Om
die reden is voor de onteigende achtergestelde obligaties zowel een giraal als een
niet-giraal aanvraagproces11 voorbereid.

Ik vind het belangrijk dat het uitbetalen van de schadeloosstelling rechtmatig en
zo zorgvuldig mogelijk gebeurt en dat zo veel mogelijk rechthebbenden daadwerkelijk
hun schadeloosstelling uitbetaald krijgen. Daarom wil ik rechthebbenden ruim de tijd
geven een aanvraag in te dienen. Vervolgens worden de aanvragen zorgvuldig beoordeeld.
In de voorbereiding is daarbij uitgebreid gekeken naar mogelijke risico’s, waaronder
het risico op onterechte uitbetaling. Om risico’s zoveel mogelijk te beperken zal
het proces van aanvragen, beoordelen en uitbetalen enkele maanden in beslag nemen.
De uitbetaling zal, naar verwachting, uiterlijk in oktober van 2023 plaats vinden.
Rechthebbenden ontvangen over de schadeloosstelling wettelijke rente vanaf 1 februari
2013 tot aan de dag van de uitbetaling van de schadeloosstelling.

4. Budgettaire consequenties

Voor de schadeloosstelling die in totaal circa € 1 mld. zal bedragen is een voorziening
getroffen op de begroting van 2023. De uitgaven als gevolg van de financiële crisis
zijn conform begrotingsregels niet plafond-/EMU-saldo relevant. De uitgaven zullen
de staatsschuld doen toenemen maar hebben dus geen effect op de budgettaire ruimte
van het kabinet of op het EMU-saldo.

5. De verplichting tot het uitbetalen van schadeloosstelling in relatie tot huidige
resolutiewetgeving

Als gevolg van de uitspraak van de Hoge Raad zijn de uiteindelijke lasten van het
ingrijpen bij SNS REAAL veel minder dan destijds was voorzien bij de private sector
terecht gekomen. Daarmee zijn de kosten die de Staat heeft moeten maken voor de nationalisatie
van SNS REAAL juist significant toegenomen. Deze uitkomst strookt niet met het destijds,
en nog steeds, beoogde uitgangspunt om de kosten van falende banken zoveel als mogelijk
bij de private sector neer te leggen, en niet bij de belastingbetaler. Overigens is
de private sector als gevolg van de uitspraak niet volledig ontzien; immers, onteigende
aandeelhouders ontvangen geen schadeloosstelling.

Sinds 2013 zijn er, mede door de oprichting van de bankenunie, belangrijke stappen
gezet op het gebied van het toezicht en het kader voor afwikkeling van banken. Ten
eerste zijn er de afgelopen jaren veel strengere regels voor banken gekomen, die de
kans aanzienlijk moeten verkleinen dat zij in financiële problemen komen. Zo zijn
er strengere eisen gesteld aan de buffers die banken moeten aanhouden.

Ten tweede zijn in het Europese herstel- en afwikkelraamwerk voor banken regels vastgelegd
om te voorkomen dat falende banken moeten worden gered door overheden. Deze regels
waren er in 2013 nog niet. Volgens het huidige raamwerk wordt vooraf bepaald of een
bank in een regulier faillissement gaat, of dat een bank vanwege het publiek belang
wordt afgewikkeld via resolutie. In resolutie worden de verliezen zo veel mogelijk
bij aandeelhouders en schuldhouders neergelegd door middel van het afschrijven van
kapitaal en het omzetten van schulden in kapitaal. Tenslotte is met de recent in werking
getreden Wet bevoegdheidstoedeling en renteverificatie de effectiviteit van het resolutie-instrument
verbeterd.

Ten aanzien van verzekeraars zijn vergelijkbare stappen gezet. Met de Wet herstel
en afwikkeling verzekeraars is geregeld dat DNB, als resolutieautoriteit, bevoegd
is om een verzekeraar niet te laten failleren maar in resolutie af te wikkelen als
dit in het publiek belang is. Dit zal bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer het faillissement
van een verzekeraar tot maatschappelijke onrust zou kunnen leiden en polishouders
bovendien beter af zouden zijn wanneer een verzekeringsportefeuille zou worden gecontinueerd.
Voor resolutie van verzekeraars geldt in onze nationale wet- en regelgeving hetzelfde
uitgangspunt als voor banken: het zo veel als mogelijk neerleggen van de verliezen
bij aandeelhouders en schuldhouders en zo min mogelijk bij de overheid waardoor de
belastingbetaler zo veel mogelijk wordt ontzien. Momenteel wordt onderhandeld over
een Europees herstel- en afwikkelraamwerk voor verzekeraars waarin deze uitgangspunten
eveneens zijn opgenomen.

Met deze kaders is sinds de nationalisatie van SNS REAAL voorzien in een effectiever
en efficiënter kader voor de ordentelijke afwikkeling van banken en verzekeraars.
Alhoewel een overheidsbijdrage nooit helemaal is uit te sluiten, is het in de huidige
context onwaarschijnlijker geworden dat het nationale onteigeningsinstrument, en de
bijbehorende schadeloosstellingsbepaling, in een vergelijkbare situatie nog zou worden
ingezet.

6. Afsluiting

Zoals hierboven aangegeven zal ik de uitbetaling van de schadeloosstelling zo spoedig
mogelijk in gang zetten. Ik zal uw Kamer over het verloop van de uitbetaling informeren
zodra het proces van uitbetaling is afgerond.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag