Brief regering : Afwegingskader maatwerkafspraken verduurzaming industrie

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 179
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 april 2023

Op 29 maart jl. heb ik uw Kamer, naar aanleiding van het verzoek van het lid Boutkan
(Volt), tijdens het commissiedebat verduurzaming industrie (Kamerstuk 29 826, nr. 178) toegezegd een Kamerbrief te sturen over het, in het kader van de maatwerkafspraken,
beschikbaar stellen van publieke gelden en daar specifiek in te gaan op aspecten als
bonussen, gezondheidsgevolgen en andere moreel ethische dilemma’s. Met deze Kamerbrief
voldoe ik aan deze toezegging. Ook voldoe ik met deze Kamerbrief aan de toezegging
aan het lid Kröger (GroenLinks) om terug te komen op mijn eerdere toezegging in het
commissiedebat van 7 april 2022 over scenario’s voor groene industriepolitiek op het
gebied van mens, dier en natuur (Kamerstukken 29 826 en 32 813, nr. 136).

Voortgang maatwerkaanpak

Op 27 februari jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van de maatwerkafspraken.1 In aanvulling op deze halfjaarlijkse voortgangsrapportage kan ik uw Kamer melden
dat er op 13 april jl. een Expression of Principles (EoP) met Shell is getekend.2 In deze EoP spreekt Shell de ambitie uit om 3,9 Mton CO2 te reduceren in 2030.

Een extra bijdrage van een maatwerkbedrijf

Om een maatwerktraject te starten, moet het bedrijf ambitieuze plannen hebben om in
Nederland te verduurzamen. De maatwerkaanpak is aanvullend op de generieke maatregelen
die bijvoorbeeld in het kader van het Klimaatakkoord zijn en nog worden getroffen
om bedrijven in Nederland te laten verduurzamen. Het huidige doel is dat de maatwerkbedrijven
gezamenlijk 1 tot 1,9 Mton minder uitstoten in 2030 dan waar ze dispensatierechten3 voor ontvangen. Dat wordt de additionele CO2-reductie genoemd. Bedrijven moeten dus bereid zijn zich te committeren aan additionele
CO2-reductie boven de reductie die zij op grond van de CO2-heffing al geacht worden te realiseren. Indien dit niet aantoonbaar realiseerbaar
is, ga ik graag het gesprek aan over een langetermijnvisie op verduurzaming kort na
2030 die past binnen de context van een klimaatneutrale en circulaire economie in
Nederland in 2050, om te bezien of er ruimte is voor maatwerk met als doel bovenwettelijke
reductie na 2030. Binnen het Klimaatfonds is tot 2030 voor de verduurzaming van de
industrie indicatief 3 miljard euro gereserveerd. De besluitvorming over de exacte
invulling hiervan vindt dit voorjaar plaats.

Naast afspraken over mogelijkheden voor CO2-reductie worden ook afspraken over stikstofreductie en andere aspecten van de verbetering
van de leefomgeving gemaakt. Wat betreft verbetering van de leefomgeving gaat het
bijvoorbeeld om het verbeteren van de lucht- en waterkwaliteit, het reduceren van
geluid en veilig vervoer van gevaarlijke stoffen.4

De maatwerkaanpak richt zich, zoals aangegeven in de Kamerbrief van 27 februari jl.,
in beginsel op de top-20 grootste industriële CO2-uitstoters (gebaseerd op cijfers van de Nederlandse Emissieautoriteit van 2021),
omdat hier in potentie de meeste CO2-reductiewinst te behalen valt. Het is niet uitgesloten dat in een latere fase de
maatwerkaanpak ook op andere bedrijven kan worden toegepast.

Een extra inspanning van de overheid

Als een bedrijf bereid is een extra inspanning te doen in het kader van de maatwerkaanpak
om de Nederlandse klimaatdoelen te bereiken en, waar relevant, de leefomgeving te
verbeteren, wil de overheid kijken of het ook wat extra’s kan doen om de betreffende
projecten te faciliteren. Het kan daarbij onder andere gaan om het verminderen van
de investeringsrisico’s. Maatwerk betekent nadrukkelijk niet per definitie een financiële
bijdrage van de overheid. Het kan gaan om ondersteuning bij zowel het verminderen
of wegnemen van niet-financiële onzekerheden (bijvoorbeeld ondersteuning van tijdige
beschikbaarheid van de energie-infrastructuur en een voorspelbaar proces van vergunningverlening)
als het verminderen of wegnemen van financiële onzekerheden (bijvoorbeeld een bijdrage
aan de onrendabele top in de business case). Gezien de toezegging in het commissiedebat
van 29 maart jl. zal ik hieronder met name nader ingaan op het proces bij verzoeken
van bedrijven om financiële ondersteuning.

Afwegingen bij de maatwerkaanpak

Afweging van financiële ondersteuning

Wat betreft de eventuele financiële ondersteuning van een project door de overheid
wordt er eerst gekeken naar de mogelijkheden binnen het bestaande generieke instrumentarium.5 Mocht het generieke instrumentarium niet passend zijn voor het desbetreffende project
en/of de business case, dan kan maatwerksubsidiëring en/of -financiering worden overwogen.
Bij toepassing van generieke instrumenten gelden de daarvoor geformuleerde criteria.
Voor de subsidiëring en/of financiering van projecten wordt het proces zoals opgenomen
in onderstaand kader gehanteerd, waarbij een aantal uitgangspunten gelden. In alle
gevallen wordt per project een zorgvuldige afweging gemaakt van de beoogde opbrengsten
van de projecten en de noodzakelijke randvoorwaarden om deze technisch, financieel
en juridisch te realiseren.

Een grondige analyse van de business case en de financierbaarheid van de projecten
is hier een belangrijk onderdeel van.

Proces voor financiële ondersteuning bij de maatwerkaanpak:

• Welke bijdrage levert het project / de business case aan additionele CO2-reductie? En welke bijdrage levert het project / de business case aan stikstofreductie
en verbetering van de leefomgeving?

• Is er bijvoorbeeld sprake van een onrendabele investering en zo ja, hoe groot is het
tekort om de investering rendabel te krijgen zodat de onderneming het kan uitvoeren?

• Betreft dit een Opex (periodieke) of Capex (eenmalige) behoefte?

• Welke generieke instrumenten kunnen bijdragen aan het rendabel maken van het project
/ de business case?

• Volstaat het generieke instrumentarium? Zo niet, dan kan worden gekeken naar eventuele
mogelijkheden voor maatwerksubsidiëring en/of financiering.

• Kan geoorloofde staatsteun worden verleend? Wanneer financiering wordt geboden die
niet marktconform is, zal er in de meeste gevallen sprake zijn van staatssteun. In
zo’n geval kan, om geoorloofd staatssteun te verlenen, mogelijk een beroep worden
gedaan op de staatssteunkaders die mogelijkheden bieden voor het stimuleren van CO2-reductie zoals onder andere de richtsnoeren voor klimaat, milieu en energie steun
(de Guidelines on State aid for climate, environmental protection and energy (CEEAG)),
de algemene groepsvrijstellingsverordening en het Tijdelijk crisiskader. Ook zijn
er staatssteunkaders inzetbaar die het aantrekken van private financiering voor verduurzaming
kunnen faciliteren. Als meer duidelijk is over de precieze activiteiten en financiering
van een project kan een staatssteunbeoordeling worden gedaan en kan de maatwerkafspraak
indien nodig ter goedkeuring worden voorgelegd bij de Europese Commissie. Om een voorbeeld
te noemen: bezien kan worden of er aangesloten kan worden bij de IPCEI projecten.
Voor deze projecten wordt de contante waarde van de jaarlijkse opbrengsten van investeringen
vergeleken met de kosten hiervan, met als disconteringsvoet de gewogen gemiddelde
vermogenskosten van de onderneming. Indien dit leidt tot een negatief resultaat, de
zogenaamde funding gap, dan is dat het maximale bedrag dat aan steun mag worden gegeven.
Vervolgens kunnen met het desbetreffende bedrijf afspraken worden gemaakt over de
omvang en de voorwaarden van financiële ondersteuning, waaronder hoe groot de eigen
bijdrage van het bedrijf aan dit tekort is.

• Is extra validatie nodig? Indien noodzakelijk zal er, in aanvulling op due diligence
onderzoek door overheidsexperts, validatie door externe experts worden gevraagd van
financiële, juridische, commerciële of technische haalbaarheid van het project / de
business case.

• Is een bijdrage doelmatig? Wat betreft de doelmatigheid wordt getoetst of de gevraagde
bijdrage in verhouding staat tot de extra inspanning van het bedrijf om tot additionele
CO2-reductie te komen.

• Is een bijdrage efficiënt? Wat betreft de efficiëntie van de inzet van publieke middelen
zal onder andere worden getoetst wat de steunbijdrage per ton extra, dat wil zeggen
boven de al vereiste, gereduceerde CO2 is.

• Ook zal de externe adviescommissie in haar advies over de concept Joint Letter of Intent (JLOI) onder andere ook ingaan op de doelmatigheid en de eventuele financiële risico’s
van de beoogde projecten.

Uitgangspunten bij financiële ondersteuning:

• Er wordt eerst gekeken naar de mogelijkheden binnen het bestaande generieke instrumentarium,
voordat er naar maatwerksubsidiëring en/of financiering gekeken wordt.

• Indien het project / de business case past in het generieke instrumentarium, dan geldt
dat het bedrijf moet voldoen aan de geldende criteria van het desbetreffende instrument.

• Criteria voor maatwerksubsidiering en/of financiering zijn in beginsel niet gunstiger
dan de criteria die gelden voor generieke instrumenten.

• Er wordt naar het gehele spectrum van financiële instrumenten gekeken, zoals leningen
garanties en subsidies.

• Bij een maatwerksubsidie wordt er in beginsel gewerkt met een zogenaamde claw-back constructie, zodat overcompensatie kan worden voorkomen.

• Bij de maatwerkaanpak geldt dat de overheid alleen een financiële bijdrage levert
waar nodig, niet meer dan dat, en alleen als dit bijdraagt aan een groene en duurzame
oplossing. Alleen als dit het geval is kan er mogelijk financiële ondersteuning, binnen
de geldende staatssteunkaders, plaatsvinden.

• Een financiële bijdrage via de maatwerkaanpak is mogelijk, mits dit passend is binnen
de beschikbare financiële ruimte.

Afweging van leefomgevingsaspecten

In de maatwerkafspraken wordt ook, waar relevant, ingezet op verbetering van de leefomgeving.
Reducties van stikstofemissies krijgen daarbij in het bijzonder aandacht.6 Om te bepalen welke specifieke leefomgevingsproblematiek speelt bij een maatwerkbedrijf,
laat het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) onderzoek uitvoeren. Dit
onderzoek helpt om te bepalen waar de meeste winst te behalen is voor de leefomgeving
bij de transitie richting een schone, circulaire en klimaatneutrale industrie. Mede
op basis van de definitieve uitkomsten van dit onderzoek, de RIVM-emissieregistratie,
de transitieplannen van het betreffende bedrijf en gesprekken met zowel bedrijf als
omgeving, worden in de definitieve maatwerkafspraken vervolgens concrete emissiereductie-
en circulariteitsdoelstellingen opgenomen.

Ik vind het van belang dat met de maatwerkafspraken wordt gewerkt aan een groene,
gezonde en toekomstbestendige industrie in de toekomst. Een gezonde leefomgeving is
een schone en veilige leefomgeving waarin de druk op gezondheid door vervuiling en
overlast zo laag mogelijk is, die als prettig wordt ervaren en die uitnodigt tot gezond
gedrag. Zoals hierboven aangegeven wordt per bedrijf bekeken wat de belangrijkste
knelpunten en mogelijkheden met betrekking tot de gezonde leefomgeving zijn die aan
de orde zouden moeten komen bij het maken van maatwerkafspraken.

Afweging van moreel ethische dilemma’s

Uw Kamer heeft gevraagd hoe bij de maatwerkaanpak diverse andere aspecten, zoals het
personeels- of beloningsbeleid van een maatwerkbedrijf, worden betrokken. Ik wil benadrukken
dat de maatwerkaanpak zich, zoals hierboven beschreven, richt op het duurzaam en toekomstbestendig
maken van de cruciale industriële processen in Nederland. De maatwerkaanpak focust
zich dus op zaken die de verduurzaming van de productieprocessen van het desbetreffende
bedrijf betreffen. Ten aanzien van alle overige aspecten die de onderneming en haar
bedrijfsvoering aangaan, dient de onderneming zich aan de wet te houden. Daar wordt
ook door de bevoegde instanties toezicht op gehouden. Voor de maatwerkaanpak zijn
die wettelijke kaders een gegeven. Onze wetten en regels weerspiegelen immers de moreel-ethische
afwegingen die op belangrijke maatschappelijke waarden zijn gemaakt en de bedrijven
worden geacht zich daaraan te houden. De focus binnen de maatwerkaanpak ligt op het
realiseren van additionele CO2-reductie, stikstofreductie en verbetering van de leefomgeving. Dit is een complexe
opgave, andere zaken worden daarom primair bij de daartoe geëigende trajecten besproken.

Scenario’s groene industriepolitiek en impact op mens, dier en milieu

In het commissiedebat van 29 maart jl. heb ik het lid Kröger (GroenLinks) toegezegd
om terug te komen op mijn eerdere toezegging in het commissiedebat van 7 april 2022
over scenario’s voor groene industriepolitiek op het gebied van mens, dier en natuur.
Ik heb destijds aangegeven de suggestie mee te nemen om vanuit de wetenschap scenario’s
te hebben voor het toekomstige verdienmodel van Nederland binnen de grenzen van natuur,
klimaat en gezondheid van omwonenden. Inmiddels is de Wetenschappelijke Klimaatraad
(WKR) opgericht.7 De WKR geeft de regering en het parlement gevraagd en ongevraagd advies over klimaatbeleid.
De adviezen van de WKR zijn wetenschappelijk onderbouwd en vooral gericht op de lange
termijn. De WKR zal een eerste advies uitbrengen over de dilemma’s en richtinggevende
keuzes waar Nederland de komende jaren voor staat in de transitie naar een klimaatneutrale
samenleving in 2050. Het kabinet zal dit advies als input gebruiken voor het Klimaatplan
2024, met zowel aandacht voor verdienvermogen als de grenzen van de leefomgeving.
Hiermee betrekt het kabinet, conform de toezegging, wetenschappelijke instituten bij
het formuleren van scenario’s en het maken van keuzes. Hiermee beschouw ik de toezegging
als afgedaan.

Afsluiting

Zoals ik ook in de Kamerbrief van 27 februari jl. heb aangegeven, wordt er constructief
door de overheid en bedrijven gewerkt aan concrete projecten die voor additionele
en versnelde CO2-reductie kunnen zorgen en die de industrie in Nederland toekomstbestendig maken.
De maatwerkaanpak is nieuw en het vraagt daarom inspanning en tijd om tot ambitieuze
en bindende maatwerkafspraken te komen. Het gaat om serieuze investeringen voor de
lange termijn. Ik heb er vertrouwen in dat de ambities in de reeds ondertekende EoP’s
voor significante CO2-reductie en een positieve impact op de leefomgeving kunnen zorgen en ga de komende
tijd voortvarend, doch op een zorgvuldige manier, verder. In september zal ik uw Kamer
nader informeren over de voortgang van de maatwerkaanpak in de volgende voortgangsrapportage.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens