Brief regering : Inzet op integraal en multimodaal goederenvervoerbeleid

Nr. 6
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 april 2023

Op 13 april aanstaande is een commissiedebat over het goederenvervoerbeleid geagendeerd.
Ter voorbereiding hierop informeren wij u graag over de huidige inzet van het kabinet
op het integrale en multimodale goederenvervoerbeleid.

Voortbouwend op de Goederenvervoeragenda uit 20191 beschrijft deze brief de huidige inzet om de lange termijn doelen van het goederenvervoerbeleid
voor een geïntegreerd, multimodaal, concurrerend, duurzaam en veilig transportsysteem
te halen. Daarbij wordt bekeken of op punten, indien mogelijk, extra inzet of een
aanscherping van de doelen gewenst is. Dit gebeurt mede in het licht van de recent
met uw Kamer besproken Hoofdlijnennotitie over de Mobiliteitsvisie, de recente lange
termijnvisies op transportmodaliteiten2 en de verduurzaming van het transport. De brief loopt daarmee ook vooruit op de voor
het derde kwartaal van het jaar aangekondigde herijking van de Goederenvervoeragenda.
Separaat ontvangt u naar aanleiding van de motie van de leden Van Ginneken en Minhas
terzake een visie op de toekomst van het spoorgoederenvervoer.3

In lijn met de in de Goederenvervoeragenda in 2019 geformuleerde ambitie, streeft
het kabinet naar een efficiënt, concurrerend, duurzaam en veilig multimodaal goederenvervoer.
Goederenvervoer faciliteert daarbij het economisch en maatschappelijk verkeer en ondersteunt
de positie van Nederland als logistieke toegangspoort tot het Europese achterland.
De transportmodaliteiten werken daarbij nauw samen en treden bij verstoringen in het
goederenverkeer op als elkaars alternatief. Om dit te realiseren wordt een transportbeleid
gevoerd, waarbij belangen als een veerkrachtige bereikbaarheid en bevoorrading, duurzaamheid,
veiligheid en ruimtelijke inpassing in samenhang worden meegenomen.

Algemeen

Het goederenvervoer en de logistiek vervullen een belangrijke functie in de Nederlandse
samenleving en economie. Ze verzorgen de bevoorrading van (productie)bedrijven, winkels
en instellingen. Het goederenvervoer faciliteert zo niet alleen het economisch maar
ook het maatschappelijk verkeer. De Nederlandse logistiek bevoorraadt daarbij bovendien
een belangrijk deel van het Europese achterland. Met een aandeel van 9% van het BBP
en werkgelegenheid voor meer dan een half miljoen personen vormt het goederenvervoer
ook een belangrijke pijler onder de Nederlandse economie.

De basis hiervoor vormt een goede transportinfrastructuur en een samenwerkende keten
van verladers, vervoerders en logistieke dienstverleners. Daarbij voorziet elk transportmiddel
in specifieke transportbehoeften en heeft zo een eigen plek binnen het transportsysteem.

De energietransitie, de klimaatopgave, de woonopgave, de realisatie van een circulaire
economie, geopolitieke verstoringen van de wereldhandel stellen dit systeem echter
voor grote uitdagingen. De fysieke ruimte om deze uitdagingen aan te gaan, is echter
beperkt en wordt deels ook geclaimd door andere maatschappelijke functies. Het transportsysteem
loopt tegen zijn fysieke grenzen aan. Het wegtransport voorziet in een groot deel
van de transportbehoeften, maar heeft te maken met het vollopen van de wegen. De bestaande
infrastructuur is sterk aan onderhoud en renovatie toe. De transitie naar een circulaire
economie zal naar verwachting gepaard gaan met flinke veranderingen in de goederenstromen
en een intensivering van het transport. Het behalen van de klimaatdoelen voor het
terugdringen van de CO2-uitstoot in het transport vergt ook nog de nodige stappen. Het kabinet kijkt daarbij
nadrukkelijk breder dan alleen naar CO2-emissies: ook de impact op de leefomgeving (luchtkwaliteit, geluid, trillingen) vraagt
stappen. In de tussentijd maken de droogte en de wereldwijde verstoringen van de containerlogistiek
het systeem kwetsbaar.

Voor het behoud van het logistieke netwerk worden de versterking van het systeem en
het beter benutten van de breedte van het transportsysteem steeds belangrijker. Regionale
en lokale inbedding en een goede aansluiting van de goederencorridors op het Europese
TEN-T-netwerk is daarbij cruciaal. In de corridoraanpak wordt daarom – ook in internationaal
verband – gewerkt aan versterking van de samenwerking binnen de logistieke keten.
Ook wordt gewerkt aan een verdere digitalisering van het goederenvervoer en een versterking
van het transportsysteem met buisleidingen en een betere aansluiting van de kustvaart.

Deze transitie is een complex proces. De World Logistics Organisation (WLO) voorspelt
voor de komende decennia alleen al een autonome groei van meer dan 20%. Recente mondiale
verstoringen in de containerlogistiek, geopolitieke spanningen en lage waterstanden
vergroten deze complexiteit. Deze ontwikkelingen vormen ook een belangrijk onderdeel
van de aangekondigde herijking van de Goederenvervoeragenda.

Zoals ook in de Hoofdlijnennotitie voor de Mobiliteitsvisie is aangegeven is een goed
functionerend multimodaal systeem noodzakelijk voor ook het goederenvervoer en de
logistiek. In lijn met de acties die in gang zijn gezet met de Goederenvervoeragenda
wordt ook aan dit multimodale goederenvervoersysteem gewerkt. De hoofdlijnen van de
inzet van het kabinet zijn daarbij:

1) Borgen kwaliteit en capaciteit bestaande transportinfrastructuur

Nederland beschikt over een goede infrastructuur, zeker in vergelijking met veel landen
om ons heen. Onze wegen, spoorwegen en waterwegen zorgen voor goede bereikbaarheid
en hebben ons de afgelopen decennia veel welvaart en welzijn gebracht. Maar dat is
geen vanzelfsprekendheid. Door steeds intensiever gebruik, veroudering en slijtage
zijn er storingen en defecten te verwachten aan onze wegen, spoorwegen, bruggen, viaducten
en sluizen. Dit kan ertoe leiden dat er minder gebruik van kan worden gemaakt of in
het ergste geval, dat een weg, spoorlijn, brug, viaduct of sluis zelfs afgesloten
moet worden voor de veiligheid van de gebruikers.

In het coalitieakkoord zijn daarom extra middelen vrijgemaakt voor de instandhouding
van onze netwerken en de grootste onderhoudsbeurt van onze infrastructuur ooit. In
de recente brieven Basiskwaliteitsniveau RWS Netwerken enVooruitblik op het MIRT 20234 is aangegeven dat er financieel ruimte moet worden gecreëerd om dit te bereiken én
ook de instandhouding voor de toekomst betaalbaar te houden. Dit betekent dat er keuzes
moeten worden gemaakt, onder meer door een verschuiving van aanleg naar instandhouding.
Daarnaast is nader onderzoek nodig om op termijn doelmatigheid verder te verbeteren.
Op 30 maart jl. is hierover met de Kamer gesproken.

Mede in het licht van de oorlog in Oekraïne en andere geopolitiek ontwikkelingen gaat
ook extra aandacht uit naar de veerkracht van het systeem om met verstoringen in de
logistieke keten om te gaan en zo op korte en op lange termijn de bereikbaarheid op
peil te houden dan wel te versterken. Het betreft hier een inzet die in nauwe samenwerking
met de zeehavens en de rest van de logistieke sector vorm krijgt.

Ook het terugdringen van de ondermijning van de goederenstromen vanuit de criminaliteit
wordt hierbij meegenomen. In deze context wordt ook gewezen op de samenwerkingsovereenkomst
die onlangs met de Vlaamse overheid is gesloten voor het tegengaan van de drugstransporten.

Aandachtspunt binnen dit integrale bouwen aan de toekomst van het goederenvervoer
is de ruimtelijke inpassing ervan. De ruimte in Nederland is beperkt en wordt voor
meerdere doelen geclaimd. In de afweging van deze claims moeten ook het belang van
een efficiënt, snel, duurzaam en veilig goederenvervoer worden meegenomen. Daartoe
wordt ook aangesloten bij het project Grip op grootschalige bedrijfsvestigingen waarin het kabinet samen met de provincies naast de inpassing in de stedelijke bebouwing
ook werkt aan een adequate aansluiting van het transportnetwerk op de reservering
van ruimte voor nieuwe grootschalige bedrijfsvestigingen. Uitgangspunt is daarbij
het beter benutten van bestaande infrastructuur en het – in lijn met het uitgangspunt
van de Mobiliteitsvisie – kiezen voor de juiste modaliteit op de juiste plaats en
tijd. De Minister van Economische Zaken en Klimaat heeft de Kamer hierover op 3 april
2023 nader geïnformeerd. (Kamerstukken 34 682 en 32 637, nr. 156).

2) Versterken transportsysteem en integrale corridorontwikkeling

Benutten van de mogelijkheden van de bestaande infrastructuur en de keuze voor de
juiste modaliteit op de juiste plaats en tijd vormen een belangrijk onderdeel van
de aanpak van de omvangrijke goederenstromen op de drie grotere goederenvervoerscorridors
(Oost, Zuidoost en Zuid) die Nederland kent.

De corridorprogramma’s richten zich op een versterking van de ruimtelijk economische
betekenis, de verduurzaming, het optimaliseren van de multimodale knooppunten ten
behoeve van een modal shift en de veiligheid van de transporten op deze corridors.
Voor de logistieke opgaven voortvloeiend uit de energietransitie en de opkomst van
de circulaire economie zijn deze goederenstromen op de corridors van groot belang.
In het verlengde hiervan wordt naar een concentratie van distributiecentra rond om
de corridors toegewerkt. Met de ontwikkeling van truckparkings en ligplaatsen op deze
corridors wordt zo ook de veiligheid binnen het lange afstand wegtransport bevorderd.

Met het oog op de energietransitie en de komst van een meer circulaire economie wordt
een sterke groei van het vervoer van gevaarlijke stoffen verwacht, waaronder waterstofdragende
stoffen als ammoniak5. Deze groei wordt vooral verwacht binnen de zeehavengebieden en richting de grotere
chemie- en industriecomplexen als Chemelot en het Duitse Ruhrgebied. Vanuit een integrale
weging van zowel de logistieke efficiëntie, de duurzaamheid en de (externe) veiligheid
wordt gekeken naar de mogelijkheden van buisleidingenverbindingen naast de bestaande
tankvaart en het vervoer per spoor. In dat kader wordt momenteel ook een maatschappelijke
kosten en batenanalyse van de aanleg van een buisleidingen verbinding tussen Rotterdam
en Chemelot/Ruhrgebied (Deltacorridor) uitgevoerd.

Meer generiek wordt gewerkt aan een beleidskader voor buisleidingen in een multimodaal
transportsysteem en de ruimtelijke inpassing hiervan. Deze zal na de zomer naar uw
Kamer worden gezonden.

Ook het vorig jaar gestarte MIRT corridorprogramma Zuid vormt een belangrijke uitbreiding
en versterking van het multimodale gebruik van het transportsysteem. Via dit programma
wordt gewerkt aan een sterk concurrerend, duurzaam, innovatief en veilig transportkanaal
voor het goederenverkeer tussen Amsterdam–Rotterdam–Antwerpen en verder. De corridor
verbindt daarbij de zeehavens binnen de Vlaams-Nederlandse delta, voegt de kustvaart
als modaliteit toe aan de scope van het multimodale Europese transport en biedt ook
over land mogelijkheden voor het meenemen van achterlandtransporten richting Zuidwest
Europa. Met de al langer bestaande buisleidingenstraat tussen Rotterdam en Antwerpen
kan de corridor Zuid ook een belangrijke impuls geven aan de positie van buisleidingen
als een nieuwe modaliteit in het goederenvervoer.

Met de samenwerking tussen de MIRT goederenvervoercorridors Oost, Zuidoost en Zuid
ontwikkelt zich zo ook een hecht samenwerkend netwerk van transportaders. Niet alleen
lopen de omvangrijkste goederenstromen en de achterlandverbindingen via dit netwerk.
De multimodale knooppunten op deze corridors verbinden de grote zeehavens, de industrieel
economische complexen, de stedelijke gebieden en de onderliggende logistieke netwerken
met elkaar. Deze corridors en de daarop gelegen multimodale knooppunten vormen zo
een belangrijke factor binnen de ruimtelijke inpassing van het goederenvervoer in
Nederland.

3) Innovatie en verduurzaming in de logistiek

Een efficiënt, multimodaal, duurzaam en veilig transport van de toekomst gaat gepaard
met innovatieve state-of-the-art modaliteiten. Een inzet op verduurzaming van het
transport en het gebruik van innovatieve (ICT-) technologieën zal daarbij tot een
modernisering van de transportmiddelen en modaliteiten leiden. In dit verband werken
de Topsector Logistiek, het bedrijfsleven en kennisinstanties samen aan innovaties
op zowel systeem als individueel bedrijfsniveau. Dit doet de Topsector mede vanuit
het perspectief van de economische meerwaarde van het goederenvervoer en de logistiek
voor Nederland.

De verduurzaming van de transportmiddelen wordt binnen de afzonderlijke modaliteiten
opgepakt. Het tempo van innovatie en verduurzaming ligt nadrukkelijk niet gelijk bij
alle transportmodaliteiten. Dit mede door de verschillen in vervangritmes van de transportmiddelen.
Zo wordt veelal elke acht jaar een vrachtwagen vervangen terwijl in de regel alleen
al de motor van een binnenvaartschip en locomotief zo’n 40 jaar meegaat.

De binnenvaart en spoor vervullen als vervoerder van grote hoeveelheden (in bulk en
in containers) en zware goederen een belangrijke rol binnen het huidige transportsysteem.
Deze transportmogelijkheden geven de binnenvaart en het spoor ook het uitzicht op
een centrale rol in het transport van de toekomst. Deze modaliteitenkunnen daarbij
ook de druk op het wegennet verlagen. Voor de binnenvaart vergt dit echter nog wel
een stevige transitie gericht op vernieuwing en verduurzaming en de voor de aansluiting
op de rest van de logistieke keten. Rond de zomer ontvangt de Kamer een samen met
de sector uitgewerkte actieagenda hierbij voor de binnenvaart. Ook de visie op de
toekomst van het spoorgoederenvervoer die u separaat ontvangt, gaat in op de rol van
het spoorgoederenvervoer in het toekomstige transportsysteem. Belangrijk daarbij is
dat de groei van spoorgoederenvervoer alleen met bepaalde randvoorwaarden kan plaatsvinden.
Hoe deze rol moet worden vertaald naar maatregelen, wordt in samenspraak met belanghebbenden
nader uitgewerkt.6

4) Betere benutting bestaande transportnetwerk

Een belangrijke stap bij de ontwikkeling van het multimodale goederenvervoer van de
toekomst is het beter benutten van de mogelijkheden die de bestaande (water- en spoor)infrastructuur
biedt bij voldoende op orde zijn van deze infra.

Dit ontlast al direct overvolle wegen, versterkt de logistieke efficiëntie, verbetert
de duurzaamheid van het transport en bevordert het denken in multimodale oplossingen
voor transportvraagstukken. Daarbij wordt met name ingezet op het versterken van de
multimodaliteit via een modal shift van vrachtvervoer van de weg naar de binnenvaart
en het spoor.

Dit gebeurt allereerst door uit te gaan van het concept «de juiste modaliteit op de
juiste plaats en tijd». Elke van de modaliteiten heeft eigenschappen die ze in het
bijzonder geschikt maken voor bepaalde soorten transport. Zo kwalificeren binnenvaart
en spoor zich goed voor vervoer van grote hoeveelheden en zware vrachten over langere
afstanden, maar zijn ze anders dan vrachtwagens niet geschikt voor de binnenstedelijke
en/of fijnmazige distributie. Daar waar een andere modaliteit gebruikt wordt dan vanuit
het perspectief van een efficiënt, concurrerend, duurzaam en veilig multimodaal transport
wenselijk is, worden knelpunten voor een dergelijke modal shift weggenomen.

Zoals aangegeven in de modal shift brief van 15 november 20227 is een eerste reeks van dergelijke knelpunten geïdentificeerd. Samen met deskundigen
vanuit de sector en andere overheidsinstanties wordt daarbij gezocht naar oplossingen
voor deze knelpunten. Hierbij vormt een containercongestie in de zeehavens en de achterlandverbindingen
een bekend voorbeeld van een hardnekkig knelpunt. Samen met de Topsector Logistiek
wordt een integraal maatregelenpakket ontwikkeld om deze congestie te verminderen.

Met een subsidieregeling voor verladers om bij lange afstandsvervoer van goederen
te kiezen voor de binnenvaart of het spoor en het aanbesteden van bargelijndiensten
wordt dit multimodale transport verder bevorderd. De subsidieregeling is op 1 januari
2023 in werking getreden. Binnen deze regeling krijgen verladers een bijdrage van
20 euro voor een structurele modal shift van een container8. Voor deze regeling is tot en met 2025 een jaarlijks budget beschikbaar van € 7,5 miljoen.
(€ 2,5 miljoen voor spoor en € 5 miljoen voor binnenvaart). Met deze regeling en de
aanbesteding van bargelijndiensten wordt, gericht op het lange afstandstransport en
bij de knelpunten, een modal shift gerealiseerd.

In de eerste twee maanden sinds de inwerkingtreding van de regeling is een groot aantal
aanvragen ingediend. De omvang van de daarbij gevraagde subsidies bedraagt ongeveer
7 van de beschikbare € 7,5 miljoen voor 2023. Hiermee is zicht op een modal shift
van meer dan 190.000 containers per jaar en dus een evengroot aantal vrachtwagenritten
per jaar minder. Samen met de resultaten van de voorloper van deze regeling en de
aanbesteding van bargelijndiensten komt hiermee de realisatie van het einddoel van
de regeling: een jaarlijkse modal shift van ruim 440.000 containers, in zicht. Om
aan te sluiten op deze marktontwikkeling bezien wij of een deel van de binnen deze
regeling beschikbare middelen naar voren kunnen worden gehaald. Wij overwegen daarbij
ook het modal shift doel te verhogen tot 750.000 containers op jaarbasis die structureel
van de weg naar het spoor en de binnenvaart worden verplaatst.

5) Digitalisering van het goederenvervoer.

Zoals ook in de Hoofdlijnennotitie bij de Mobiliteitsvisie aangegeven biedt digitalisering
nieuwe kansen voor mobiliteit en het goederenvervoer. Het delen van actuele en betrouwbare
data zorgt voor beter inzicht in de keten. Hierdoor kunnen verladers een optimale
keuze voor de meest milieuvriendelijke, snelste of goedkoopste vervoerwijze maken.
Dat helpt onze inzet op het verplaatsen van transporten van de weg naar water en spoor.
En vormt een belangrijke randvoorwaarde voor een efficiënt multimodaal goederenvervoerssysteem.

Eén van de speerpunten van de Digitale Transport Strategie goederenvervoer (DTS)9 is dan ook het fors verhogen van de databeschikbaarheid in logistieke ketens. Dat
neemt obstakels weg voor verdere groei van bijvoorbeeld het continentale spoorgoederenvervoer.
Het lukt alléén met een decentrale, «federatieve» aanpak: de relevante data blijft
in de systemen van de eigenaar, die zijn ketenpartners selectief toegang geeft. Hiervoor
zijn afsprakenstelsels, specificaties en datastandaarden nodig. Het Ministerie van
IenW vervult een proactieve regierol in deze ontwikkeling. In 2022 hebben we een eerste
versie van deze Basis Data Infrastructuur opgeleverd. Daarmee is inmiddels kleinschalig
ervaring opgedaan.

De komende twee jaar zetten we in op grootschalige toepassing van het data delen in
het containervervoer, de bulk/chemie en toepassingen op onze Goederenvervoercorridors.
Dit gebeurt onder andere in het Nationaal Groeifondsprogramma Digitale Infrastructuur
Logistiek (DIL). Omdat deze stromen per definitie grensoverschrijdend zijn, zoeken
we hierbij actief de samenwerking met onze buurlanden. In het Nationaal Groeifondsproject
«Dutch Metropolitan Innovations» willen we in nauwe samenhang met de NGF-trajecten
voor de woningbouw, de openbare ruimte en de energievoorziening de druk van de logistiek
op de stedelijke omgeving verminderen.

Het verhogen van de databeschikbaarheid in logistieke ketens vraagt om volledig papierloos
transport. Waar nodig nemen wij eventuele wettelijke belemmeringen hiervoor weg. We
werken daarbij in Europees verband aan een wetswijziging om het gebruik van een elektronische
«bill of lading» in de zeevaart mogelijk te maken. Ook implementeren we de Europese
«electronic Freight Transport Information (eFTI)»-verordening. Deze treedt in 2025
in werking en verplicht overheden om relevante vrachtdata digitaal te raadplegen als
bedrijven papierloos willen werken. Om het papierloos transport te versterken werken
we in het programma DIL samen met het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
aan de digitale volwassenheid van met name MKB-bedrijven. Als kern van onze Nederlandse
logistieke ketens is hun participatie aan het papierloos transport essentieel.

Vervolgstappen

Zoals aangegeven vindt momenteel een herijking van de Goederenvervoeragenda plaats
die in 2019 is gepubliceerd als lange termijn agenda voor het goederenvervoer. Sinds
die tijd is er met COVID-19, de introductie van buisleidingen als nieuwe transportmodaliteit,
de oorlog in de Oekraïne en de vele verstoringen van de goederenvervoerketen dusdanig
veel veranderd in het goederenvervoer dat er behoefte is aan een herijking van het
goederenvervoer en logistieke beleid. We werken daarbij intensief samen met de sector
en de wetenschap. Het uitbrengen van deze Herijking Goederenvervoeragenda is voor
het derde kwartaal van 2023 voorzien.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen