Brief regering : Verslag Milieuraad op 16 maart 2023

Nr. 898
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN DE MINISTER VOOR
KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 maart 2023

Met deze brief informeren wij u, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
en de Minister voor Natuur en Stikstof, over de Milieuraad die op 16 maart 2023 in
Brussel plaatsvond.

Tevens koppelen we in deze brief ook terug over de motie van de leden Van Esch en
Beckerman1 over pleiten voor de opheffing van de uitzonderingsmogelijkheid op de strengste Europese
normen voor de uitstoot van schadelijke stoffen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

I. Verslag Milieuraad 16 maart 2023

Tijdens de Milieuraad kwamen lidstaten tot een algemene oriëntatie op de herziening
van de richtlijn industriële emissies (RIE). Verder voerde de Raad een eerste beleidsdebat
over een voorstel voor de certificering van koolstofverwijdering. Ook voerde de Raad
twee (eerste) beleidsdebatten over de voorstellen voor de herziening van de verpakkingsrichtlijn
en de herziening van de richtlijn stedelijk afvalwater. Onder het punt «diversen»
informeerde de Europese Commissie (hierna: «de Commissie») de lidstaten over het voorstel
tot herziening van de verordening inzake CO2-emissienormen voor zware bedrijfsvoertuigen. Daarnaast brachten diverse lidstaten
AOB-punten onder het punt «diversen» in.

Herziening richtlijn industriële emissies

De Raad heeft een algemene oriëntatie bereikt op de RIE, waarmee het startschot wordt
gegeven voor de onderhandelingen met het Europees Parlement (EP)2. Het voorzitterschap heeft in de finale compromistekst uiteindelijk nog souplesse
getoond voor industriële installaties die onder het Europese emissiehandelssysteem
(ETS) vallen en een hogere drempelwaarde toegekend voor toepassing van de RIE op waterstof
op basis van elektrolyse. Tevens is het voorzitterschap tegemoet gekomen aan Nederland
door het overgangsrecht voor het moment dat de herziene richtlijn uiterlijk toegepast
moet worden te verkorten. De hoogte van de drempelwaarde in livestock units (LSU’s) waaronder veehouderijen onder de RIE zullen vallen, waarover de posities van
lidstaten tot op het laatst uiteenliepen, is uiteindelijk vast komen te staan op 280 LSU
voor pluimveehouderijen en 350 LSU voor de andere veehouderijsectoren, inclusief gemengde
bedrijven. Hoeveel bedrijven uiteindelijk in Nederland en binnen de EU onder de RIE
gaan vallen is afhankelijk van welke drempelwaarde wordt vastgesteld na de onderhandelingen
met het EP.

De Commissie sprak zich kritisch uit over het lage ambitieniveau in de compromistekst
en onderstreepte het belang van een bijdrage van de veehouderij aan het terugdringen
van de methaan- en ammoniakuitstoot. Daarnaast was de Commissie kritisch over de uitzonderingsregels
voor crises die zijn opgenomen in de tekst, omdat dit te veel ruimte zou bieden aan
lidstaten. Ook gaf de Commissie aan dat het compromisvoorstel minder hard inzet op
sancties voor bedrijven die zich niet aan de regels houden dan gewenst. De Commissie
concludeerde dat het desondanks belangrijk is een compromis te bereiken om het voorstel
binnen het mandaat van de Commissie te kunnen afronden. De Commissie riep daartoe
alle lidstaten op om flexibel en constructief te zijn in de vervolgfase.

In de eerste interventieronde benadrukten bijna alle lidstaten het belang om tot een
algemene oriëntatie te komen, zodat de onderhandelingen voortgezet kunnen worden.
Hoewel vrijwel elke lidstaat nog kanttekeningen plaatste bij het voorstel waren bijna
alle lidstaten bereid om compromissen te sluiten om een algemene oriëntatie te bewerkstelligen.
Bijna alle lidstaten, inclusief Nederland, benadrukten de bijdrage die de herziening
van de RIE kan leveren aan de bescherming van milieu en volksgezondheid, als ook aan
de Europese circulaire economie- en de klimaatdoelstellingen. Nederland kaartte daarnaast
nog aan dat dierenwelzijn aan de orde moet komen in het «beste beschikbare technieken referentiedocumenten» (BREF) proces, conform de toezegging die is gedaan tijdens het commissiedebat Milieuraad
op 8 maart jl.3 Tevens Nederland heeft ervoor gepleit om oude industriële installaties die veel uitstoot
hebben en hun omgeving vervuilen, uit te faseren.

Na de eerste tafelronde en de laatste onderhandelingen werd de algemene oriëntatie
plenair aangenomen. Na de stemming gaf Finland namens Nederland, Ierland, Luxemburg
en Denemarken nog een gezamenlijke verklaring af waarin deze lidstaten het bereikte
akkoord op het terrein van de agro-industrie teleurstellend noemen en nogmaals beargumenteren
dat de drempelwaarden voor veehouderijen die onder de RIE komen te vallen veel lager
hadden gekund. Deze verklaring is als bijlage bijgevoegd. Desalniettemin staat Nederland
positief tegenover de behaalde algemene oriëntatie. Met dit compromisvoorstel wordt
de nodige milieu en gezondheidswinst behaald door de uitstoot van de rundveehouderij
en methaan voor het eerst onder de RIE te brengen, de uitstoot van industriële installaties
verder te beperken, en doordat de link met de zeer zorgwekkende stoffen en de REACH-verordening
wordt aangescherpt.

Certificering van koolstofverwijdering

Tijdens de Milieuraad vond een eerste gedachtewisseling plaats over het voorstel voor
een vrijwillig EU-certificeringskader waarmee hoogwaardige koolstofverwijdering op
betrouwbare wijze kan worden gecertificeerd.4 Het voorstel werd door de lidstaten in algemene zin verwelkomd als een belangrijk
instrument voor het verwezenlijken van de Europese klimaatneutraliteitsdoelstelling
voor 2050, het bevorderen van hoogwaardige koolstofverwijdering en het stimuleren
van zowel private als publieke financieringsmiddelen.

Er lagen twee discussievragen voor aan de Raad. Ten eerste vroeg het voorzitterschap
op welke wijze het voorstel kan bijdragen aan het verhogen van koolstofverwijdering
van hoge kwaliteit. Daarnaast vroeg het voorzitterschap naar de voornaamste kansen
en uitdagingen van het voorstel.

In reactie op de eerste vraag, benadrukte een overgrote meerderheid van de lidstaten,
waaronder Nederland, het belang van transparante regels, gebaseerd op een robuuste
methodologie om greenwashing te voorkomen. Diverse lidstaten gaven aan dat CO2-vastlegging niet ten koste mag gaan van de noodzaak om emissies te reduceren in andere
sectoren. Sommige lidstaten onderstreepten de nevenvoordelen van koolstoflandbouw
voor biodiversiteit.

Een aantal lidstaten, waaronder Nederland, benadrukte dat in het regelgevingskader
alleen daadwerkelijke koolstofverwijdering mag worden meegeteld, waarbij geen ruimte
is voor vermeden emissies. Een aantal lidstaten had vragen over hoe het voorstel zich
verhoudt tot hun nationale systemen, waarbij soms ook emissiereducties onder bepaalde
voorwaarden in aanmerking komen voor certificering.

In reactie op de tweede vraag, was er vanuit veel lidstaten, waaronder Nederland,
behoefte aan nadere verduidelijking op o.a. de additionaliteit van koolstofverwijderingsactiviteiten
als voorwaarde voor certificering, de relatie van dit kader tot bedrijven en certificaten
van buiten de EU, het referentiescenario voor de kwantificatie van de netto koolstofverwijderingsbaten
en transparantie. Daarnaast riep een kleine groep lidstaten op rekening te houden
met specifieke nationale omstandigheden.

In dit kader sprak een brede groep lidstaten de wens uit om diverse elementen van
de wetgeving, o.a. betreffende de certificeringsmethodologieën, nader in te vullen
in het voorstel in plaats van deze details uit te werken in gedelegeerde handelingen.

Ook vroeg een aantal lidstaten om een centraal EU register voor koolstofverwijdering
om de risico’s op dubbeltelling te verkleinen. Tot slot riepen enkele lidstaten op
tot het toestaan van certificaten onder het Europees Emissiehandelsysteem (ETS).

Herziening verpakkingsrichtlijn

Tijdens de Milieuraad vond het eerste beleidsdebat plaats over het voorstel tot herziening
van de verpakkingsrichtlijn.5 Het voorzitterschap benadrukte dat er al veel werk verzet is in de onderhandelingen,
en dat het cruciaal is om recycling te versterken om de hoeveelheid onnodige verpakkingen
en verpakkingsafval te verminderen.

De Commissie bedankte de lidstaten voor hun positieve ontvangst van het voorstel.
De Commissie erkende de zorgen van de lidstaten over hun nationale afvalverwerkingssystemen.
De Commissie benadrukte de invloed die de EU met de omvang van haar interne markt
heeft om wereldwijd een verschil te maken door de Europese regels voor het verminderen
van verpakkingsafval aan te scherpen. Daarnaast benadrukte de Commissie dat het voorstel
innovaties stimuleert en dat een minimumverplichting bijdraagt aan rechtszekerheid
voor bedrijven.

Alle lidstaten, waaronder Nederland, reageerden positief op het gepresenteerde voorstel.
Tegelijkertijd stelden veel lidstaten zich ook kritisch op. Vrijwel alle lidstaten
benadrukten het belang van nationale flexibiliteit, waarbij behoud van maatregelen
als uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) en statiegeldsystemen specifiek
werden benoemd. Om de benodigde flexibiliteit te waarborgen uitten sommige lidstaten
een voorkeur voor een richtlijn in plaats van een verordening. Een aantal lidstaten,
waaronder Nederland, steunde de Commissie juist in haar keuze voor een verordening.
Enkele andere lidstaten gaven een voorkeur aan voor een dubbele rechtsgrondslag met
milieu naast interne markt.

Verder gingen lidstaten in op de gestelde deadlines. Een deel van de lidstaten, waaronder
Nederland, gaf aan dat de deadlines om doelen te halen te weinig ambitieus zijn. Andere
lidstaten uitten juist zorgen dat de deadlines te krap zijn voor het midden- en kleinbedrijf
om zich aan te passen aan de nieuwe regels. Verder lieten sommige lidstaten zich kritisch
uit over de hoeveelheid gedelegeerde handelingen en het ontbreken van een gedegen
effectbeoordeling. Een klein aantal lidstaten wees op de impact van toerisme bij het
inzamelen van verpakkingen.

Lidstaten riepen veelal op om innovaties te stimuleren om alternatieve verpakkingen
te ontwikkelen. Daarnaast waren de meeste lidstaten positief ten opzichte van het
opnemen van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, om op zowel consumenten-
als producentenniveau verandering te bewerkstelligen. Tot slot werd een aantal keer
benoemd dat alternatieven en het gebruik van gerecyclede verpakkingen niet ten koste
moeten gaan van de voedselveiligheid.

Conform de toezeggingen aan uw Kamer tijdens het commissiedebat over de Milieuraad
van 8 maart jl. heeft Nederland aangegeven de ambitie in het voorstel te willen verhogen
en de doelstelling om verpakkingsafval tegen 2040 met 15 procent te verminderen te
vervroegen naar 2030, en om hogere doelstellingen voor gerecycleerde inhoud en recyclingpercentages
vast te stellen. Daarnaast heeft Nederland aangegeven dat het meer ambitie had verwacht
op het gebied van herbruikbare en hervulbare verpakkingen.

De Commissie benadrukte dat het hoofddoel van de herziening is om de disproportionele
milieueffecten van verpakkingen en verpakkingsafval te verminderen. De Commissie stelde
lidstaten nogmaals gerust dat de herziening van de verpakkingsrichtlijn moet leiden
tot efficiëntie in de recycling waardeketen en behoud van nationale regels en wetgeving.
Volgens de Commissie is een verordening de beste vorm om deze doelstelling te bereiken,
omdat de bestaande richtlijn niet de gewenste resultaten heeft opgeleverd.

Herziening richtlijn Stedelijk afvalwater

Tijdens de Milieuraad vond het eerste beleidsdebat plaats over het voorstel tot herziening
van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater6. Dit voorstel is onderdeel van de nulverontreinigingsambitie van de Commissie7. Het voorzitterschap benadrukte de bijdrage die het voorstel kan leveren aan een
betere bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu. Het voorzitterschap
vroeg de lidstaten in te gaan op het ambitieniveau van het voorstel, de voorgestelde
uitgebreide producenten verantwoordelijkheid (UPV), en de energieneutraliteitsdoelstellingen
voor de sector.

De Commissie gaf aan dat de hoofdoelstelling van de richtlijn blijft om watervervuiling
tegen te gaan en met deze herziening wordt ingezet op het tegengaan van alle stedelijke
vervuilende stoffen, zoals ook microverontreinigingen. De Commissie onderstreepte
dat met het voorstel de richtlijn zal aansluiten op de energie- en klimaatdoelstellingen
van de EU. De Commissie benadrukte dat het voorstel aanstuurt op zoveel mogelijk flexibiliteit
op lokaal niveau, erop toeziet dat microverontreinigingen wordt aangepakt zonder dat
farmaceutische- en cosmeticaproducten duurder worden, en inzet op hernieuwbare energiebronnen.
De Commissie sprak de hoop uit dat het voorstel prioritair behandeld wordt door de
Raad.

Alle lidstaten verwelkomden het voorstel waarbij enkele lidstaten, waaronder Nederland,
expliciet steun uitspraken voor het ambitieniveau. Lidstaten waren echter ook kritisch.
Zo gaf een grote groep lidstaten, inclusief Nederland, aan dat de voorgestelde termijnen
waarbinnen rioolwaterzuiveringsinstallaties (RWZI’s) aan de aangescherpte zuiveringseisen
in het voorstel moeten voldoen, te ambitieus zijn. Veel lidstaten uitten daarnaast
zorgen over de financiële gevolgen van het voorstel en benoemden de enorme investeringen
die moeten worden gedaan. Enkele lidstaten vroegen daarbij ook aandacht voor de mogelijke
gevolgen hiervan voor de waterprijs voor burgers. Meerdere lidstaten riepen dan ook
op tot een kosten-baten analyse. Een kleine groep lidstaten vroeg om rekening te houden
met de specifieke nationale kenmerken van lidstaten. Daarnaast plaatste een kleine
groep lidstaten een kanttekening bij de uitbreiding van de reikwijdte van de richtlijn
naar kleinere agglomeraties en de haalbaarheid daarvan.

De meeste lidstaten steunden de voorgestelde UPV en het daaraan gelinkte «de vervuiler
betaalt» principe. Nederland heeft ook expliciet steun voor de UPV uitgesproken, in
lijn met de motie van de leden Hagen en Tjeerd de Groot over het instellen van een
UPV medicijnen8. Veel lidstaten benoemden daarbij het belang van het aanpakken van vervuiling bij
de bron. Meerdere lidstaten, waaronder Nederland, vroegen hierbij wel aandacht voor
het bewaken van een gelijk speelveld en gaven er de voorkeur aan om de UPV zo veel
mogelijk op EU-niveau uit te werken. Ook waren er enkele lidstaten die vonden dat
er naar meer sectoren gekeken zou moeten worden. Enkele andere lidstaten uitten daarnaast
zorgen over de additionele administratieve lasten.

Veel lidstaten spraken steun uit voor de energieneutraliteitsdoelstellingen in het
voorstel maar wel zijn er bij veel lidstaten zorgen of de tijdlijnen en haalbaar zijn.
Samen met Nederland gaven enkele andere lidstaten daarnaast aan dat het mogelijk moet
zijn voor RWZI’s dat de hernieuwbare energie die nodig is voor de activiteiten van
RZWI’s niet alleen op eigen terrein, maar ook daarbuiten moet kunnen worden geproduceerd.
Tot slot benoemden enkele lidstaten dat er in het algemeen nog goed moet worden gekeken
naar hoe dit voorstel samenhangt met al bestaande EU-regelgeving en vereisten.

Vergroening Europees Semester – EZK

Tijdens de Milieuraad zou een gedachtewisseling over de vergroening van het Europees
Semester plaatsvinden. Dit agendapunt werd besproken tijdens een informele lunchbijeenkomst.
Nederland heeft conform de Geannoteerde Agenda9 geïntervenieerd.

Diversen

− CO2 emissienormen voor zware bedrijfsvoertuigen

De Commissie presenteerde het voorstel voor CO2 emissienormen voor zware bedrijfsvoertuigen10. Uw Kamer is zoals gebruikelijk via het BNC-fiche op 24 maart jl. over de kabinetspositie
op dit voorstel geïnformeerd11. De Commissie onderstreept de urgentie van dit voorstel en refereerde naar de toenemende
vraag naar transport en het grote aandeel van zwaar transport aan CO2uitstoot. Eerdere regelgeving betrof alleen zware voertuigen, terwijl dit voorstel
ook kleinere vrachtwagens, stadsbussen, bussen, en opleggers betreft. De Commissie
lichtte de doelen toe, waarmee wordt toegewerkt naar een reductie van CO2 uitstoot van 90% in 2040. Hiervoor is ook het voorstel voor een verordening over
de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen («Alternative Fuels Infrastructure Regulation»; AFIR) van belang, dat zich richt op onder andere laadinfrastructuur12. Een klein aantal lidstaten reageerde op het voorstel, waarbij een groep lidstaten
zorgen uitte over het voorstel en de hoge ambities richting klimaatneutraliteit in
2050. Deze groep vroeg meer aandacht voor de nationale context. Een andere groep lidstaten
gaf aan juist te weinig ambitie in het Commissievoorstel terug te zien en riep op
tot ambitieuzere doelstellingen, waaronder een 100% reductie van CO2 uitstoot in plaats van de voorgestelde 90% in 2040. Het voorzitterschap heeft de
interventies aangehoord en kondigde een eerste beleidsdebat aan tijdens de eerstvolgende
Milieuraad op 20 juni 2023.

− Nieuwe genomische technieken

Oostenrijk vroeg middels een AOB-punt aandacht voor het aankomende voorstel van de
Commissie voor nieuwe regelgeving voor planten verkregen met nieuwe genomische technieken
(NGTs) en de mogelijke impact op het milieu daarvan. Oostenrijk uitte kritiek op de
effectbeoordeling van de Commissie, die ten grondslag ligt aan het aankomende voorstel
en stelde dat deze was gebaseerd op hypotheses en aannames. Oostenrijk vroeg de Commissie
een ad hoc Raadswerkgroep op te zetten om deze nieuwe regelgeving verder te bespreken.
Meerdere lidstaten steunden het verzoek van Oostenrijk en stelden dat het voorzorgsprincipe
in acht moet worden genomen. Enkele andere lidstaten, waaronder Nederland, steunden
de Commissie en onderstreepten de noodzaak voor nieuwe wetgeving aangezien de huidige
wetgeving ontoereikend is. De Commissie onderstreepte dat input op de effectbeoordeling
breed is uitgevraagd onder alle belanghebbenden en dat er breed onderzoek is gedaan,
waarin volksgezondheid, milieu en het voorzorgsbeginsel zorgvuldig zijn meegenomen.

− Internationale Chemicaliën Conferentie

Duitsland presenteerde de vijfde ministeriële bijeenkomst UNEP International Conference
on Chemicals Management (ICCM5), die eind september van dit jaar plaatsvindt in Bonn,
Duitsland. Duitsland benadrukte de noodzaak om nu actie te ondernemen om economische
schade in de toekomst te voorkomen. De politieke declaratie die ICCM5 wilt aannemen,
richt zich op het agenderen van de veiligheid van chemicaliën op de politieke agenda
en het verzorgen van voldoende samenwerking in en tussen alle relevante sectoren en
stakeholders. Duitsland plaatste de kanttekening dat ontwikkelingslanden alleen akkoord
kunnen gaan met een declaratie als de financiering op orde is. Daarom riep Duitsland
de EU lidstaten op om manieren te vinden om bij te dragen aan capaciteitsopbouw om
het evenement tot een succes te maken. Frankrijk intervenieerde met een toezegging
om bij het evenement aanwezig te zijn. Daarna onderstreepte de Commissie dat het zeer
urgent is om nu actie te ondernemen en dat alle betrokken partijen uit de zorg-, werkgelegenheid-,
en landbouwsector actief onderdeel moeten zijn van dit raamwerk.

− Verdrag inzake plasticvervuiling

Frankrijk vroeg middels een AOB-punt aandacht voor de tweede onderhandelingsronde
voor een VN-verdrag inzake de aanpak van plasticvervuiling, dat Frankrijk in Parijs
organiseert van 29 mei t/m 2 juni 2023. Frankrijk riep lidstaten op om zich te voegen
bij de «High-Ambition Coalition to end plastic pollution», een groep gelijkgestemde landen qua ambitie op het beëindigen van plasticvervuiling,
en er zo gezamenlijk voor te zorgen dat er een eind komt aan plasticvervuiling. Een
enkele lidstaat bedankte Frankrijk voor het hosten van deze tweede zitting en sprak
de hoop uit dat dit Verdrag er komt om de plasticvervuilingscrisis tegen aan te gaan.
Ook de Commissie dankte Frankrijk voor het organiseren van de tweede zitting en gaf
aan dat het tegengaan van plasticvervuiling een prioriteit is van de Commissie. Volgens
de Commissie is er momentum voor een ambitieuze uitkomst en voor maatregelen vroeg
in de levenscyclus van plastic. De Commissie benadrukte daarnaast de noodzaak om ook
naar andere partners, zoals kleine eilanden en ontwikkelingslanden, te luisteren in
deze discussies. Deze partners hechten, net als de EU, belang aan snelle actie op
het gebied van afvalbeheer en bestaande plasticvervuiling.

− Milieugevolgen oorlog Oekraïne

Polen presenteerde een rapport over de tot nu toe geleden milieuschade en -vernietiging
in Oekraïne door de Russische agressie. Het rapport focuste specifiek op de gevolgen
van de oorlog voor het deel van Oekraïne waar het Karpatengebergte ligt. Naar aanleiding
van de resultaten uit het rapport, riep Polen op om Rusland uit te sluiten van alle
onderhandelingen en werkzaamheden van internationale verdragen en organisaties die
zich bezighouden met biodiversiteit. Meerdere lidstaten, waaronder Nederland, spraken
hun steun uit voor de aandacht die Polen vestigde op de geleden milieuschade in Oekraïne
door de Russische oorlog. Enkele lidstaten steunden de oproep om Rusland uit te sluiten
van internationale biodiversiteitsverdragen. De Commissie stelde dat het uitsluiten
van Rusland bij dit soort verdragen per geval bekeken moet worden.

II. Motie-Van Esch/Beckerman

Op verzoek van de Tweede Kamer (motie van de leden Van Esch en Beckerman)13 heeft Nederland er in Europa voor gepleit om de uitzonderingsmogelijkheid op de strengste
Europese normen voor de uitstoot van schadelijke stoffen op te heffen. Nederland heeft
dit ingebracht in overleggen met de andere lidstaten en in de Raadswerkgroepen. Het
opnemen van een bepaling hierover in de RIE kon niet op steun van andere lidstaten
rekenen. De motie verwijst specifiek naar Tata Steel Nederland en de NOx-uitstoot
van Kooksfabriek 1. In dit geval gaat het om de conclusies over de Beste Beschikbare
Technieken (BBT) van de BREF IJzer en Staal. Daarin zijn alleen emissiegrenswaarden
voor NOx opgenomen voor installaties met low-NOx technieken. Dit is bij Kooksfabriek 1 niet
het geval, waardoor dit gezien kan worden als een uitzondering op de strengste Europese
normen ofwel BBT.

In Europa heeft het kabinet al meerdere keren gepleit voor een spoedige herziening
van de BREF IJzer en Staal. Het nieuwe werkprogramma van het Europese IPPC Bureau
is echter nog niet bij het kabinet bekend. Wanneer deze BREF wordt herzien, zal het
kabinet ervoor pleiten dat er voor dergelijke installaties ook BBT-conclusies moeten
worden vastgesteld.