Brief regering : Aanpak psychisch geweld, internationale rechtsvergelijking en Eurostat-gegevens m.b.t. moord en doodslag op vrouwen in Europese landen

Nr. 262
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 maart 2023

Tijdens het commissiedebat Strafrechtelijke onderwerpen op 2 februari jl. (Kamerstuk
29 279, nr. 773) sprak ik met uw Kamer over de strafrechtelijke aanpak van psychisch geweld, mede
in relatie tot de aanpak van moord of doodslag tegen vrouwen (met seksistisch motief
ook bekend als femicide). Ik zegde uw Kamer toe medio maart 2023 een brief te sturen
met daarin een nadere juridische onderbouwing en een duiding van Eurostat-cijfers
over moord en doodslag op vrouwen in Europese landen. In deze brief zet ik uiteen
met welke bestaande bepalingen in het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) op dit moment
al strafrechtelijke vervolging wegens psychisch geweld kan worden ingesteld en hoe
ik het tegengaan van psychisch geweld in de praktijk wil bevorderen. Ook ga ik in
op de wens tot een internationaal rechtsvergelijkend onderzoek. Tot slot geef ik een
duiding van de cijfers van Eurostat over het aantal vermoorde vrouwen in Europa door
een (ex-)partner of familielid. Ik stuur deze brief mede namens de Staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).

Het Wetboek van Strafrecht

Mensen die in hun privéomgeving met psychisch geweld te maken hebben, waaronder dwingende
controle of intieme terreur, ervaren daarvan vaak (ernstige) negatieve gevolgen.1 Het grote aantal slachtoffers en de enorme impact op het persoonlijk leven van mensen
vragen om een brede aanpak om psychisch geweld tegen te gaan. Het is van wezenlijk
belang dat een adequate inzet van het strafrecht daarvan onderdeel uitmaakt. De strafrechtelijke
aanpak is, onder meer in het licht van internationale verdragen, gebaat bij duidelijke
normen op grond waarvan psychisch geweld kan worden vervolgd.

In de beleidsreactie op het rapport Naar een aparte strafbaarstelling van psychisch geweld die uw Kamer op 14 december 2022 ontving (Kamerstuk 28 345, nr. 260), is ingegaan op de vraag in hoeverre een aparte strafbaarstelling van psychisch
geweld noodzakelijk is om dergelijk geweld adequaat strafrechtelijk te kunnen handhaven.
Daarin is aangegeven dat, afhankelijk van de aard en de omstandigheden waaronder het
psychische geweld plaatsvindt, vervolging op dit moment al kan plaatsvinden op grond
van de strafbaarstellingen van dwang (artikel 284 Sr), bedreiging (artikel 285 Sr),
belaging (artikel 285b Sr) en mishandeling (artikel 300 Sr). Dit geheel van strafbaarstellingen
biedt de strafrechtspraktijk verschillende handvatten om tegen uiteenlopende gevallen
van psychisch geweld op te treden. Zoals toegezegd in het bovengenoemde commissiedebat,
geef ik hierna een uitgebreidere omschrijving van deze strafbepalingen in relatie
tot psychisch geweld. Daarnaast licht ik toe waarom een wetswijziging in de vorm van
een separate strafbaarstelling volgens het kabinet niet aangewezen is.

In geval van psychisch geweld zal in veel gevallen vervolging wegens dwang (artikel
284 Sr) kunnen worden ingesteld. Dit artikel stelt strafbaar het «door geweld of enige
andere feitelijkheid of door bedreiging met geweld of enige andere feitelijkheid»
dwingen van een ander om iets «te doen, niet te doen of te dulden». Plegers van dit
misdrijf kunnen worden gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar
of een geldboete van de vierde categorie (€ 22.500). De strafbaarstelling van dwang
heeft een breed bereik en is uitdrukkelijk niet beperkt tot (dreiging met) fysiek
geweld. Juist ook in gevallen waarin uitsluitend of in overwegende mate psychische
druk op een slachtoffer wordt uitgeoefend, kan vervolging voor dit misdrijf plaatsvinden.
Er is in die gevallen immers sprake van «enige andere feitelijkheid» als dwangmiddel.
In dit kader heeft de Hoge Raad in 2020 geoordeeld dat in zaken waarin er uitsluitend
sprake is van verbale dwang (het uitspreken van woorden), dit strafbaar kan zijn op
grond van artikel 284 Sr.2 Tevens kan deze strafbaarstelling worden aangewend in gevallen waarin het psychisch
geweld langdurig of stelselmatig plaatsvindt. Ook patronen van psychisch geweld vallen
daarmee onder deze strafbaarstelling. Het eerdergenoemde rapport van de Open Universiteit
en Avans Hogeschool concludeerde in dit verband dat artikel 284 Sr «van toepassing
is op een groot scala aan gedragingen die de handelingsvrijheid (en autonomie) van
het slachtoffer beperken».3 De onderzoekers concluderen dat deze strafbaarstelling bijna volledig overlapt met
een eventuele zelfstandige strafbaarstelling van psychisch geweld.4 Het artikel biedt daarmee in veel gevallen van psychisch geweld reeds grond om tot
vervolging over te gaan.

Ook het misdrijf belaging (artikel 285b Sr) kan grond voor vervolging opleveren in
zaken waarin psychisch geweld is gepleegd. Dit misdrijf betreft het wederrechtelijk
stelselmatig opzettelijk inbreuk maken op iemands persoonlijke levenssfeer met het
oogmerk diegene te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden dan wel vrees aan
te jagen. Het gaat bij dit delict – ook wel bekend als «stalking» – dus om de stelselmatige
inbreuk die op privésfeer van het slachtoffer wordt gemaakt, waardoor de vrijheid
van het slachtoffer wordt ingeperkt. De aantasting van de geestelijke integriteit
die daarvan het gevolg is, betreft een specifieke vorm van psychisch geweld die onder
deze strafbaarstelling adequaat kan worden bestraft. In geval van een veroordeling
wegens belaging kan een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar of geldboete van
de vierde categorie (€ 22.500) worden opgelegd.

Gevallen van psychisch geweld kunnen ook gekwalificeerd worden als mishandeling (artikel 300 Sr).
Hoewel dit artikel van oudsher betrekking heeft op handelingen die een inbreuk maken
op lichamelijke integriteit van het slachtoffer zijn er in de lagere rechtspraak ook
uitspraken gedaan die een inbreuk op de psychische integriteit van het slachtoffer
als mishandeling aanmerken.5 In deze uitspraken wordt psychische mishandeling beschouwd als het opzettelijk benadelen
van de gezondheid van een ander, dat in het vierde lid van art. 300 Sr expliciet gelijkgesteld
is aan mishandeling. Het artikel stelt daarmee een duidelijke strafrechtelijke norm
die mede strekt tot bescherming tegen psychisch geweld. Ook in de literatuur wordt
betoogd dat het misdrijf mishandeling zich uitstrekt tot de bescherming van de psychische
gezondheid van slachtoffers.6 Ernstige aantastingen van de geestelijke integriteit van een slachtoffer kunnen dus
worden beschouwd als een «opzettelijke benadeling van de gezondheid» van het slachtoffer
en daardoor strafbaar zijn op grond van artikel 300 Sr.

Tot slot kan in zaken waarin psychisch geweld gepaard gaat met een fysieke beperking
van de lichamelijke vrijheid van het slachtoffer, waardoor deze niet kan gaan en staan
waar hij of zij wil, in bepaalde gevallen worden vervolgd onder de artikelen 282 of
282a Sr. In deze artikelen zijn wederrechtelijke vrijheidsberoving en gijzeling strafbaar
gesteld. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een situatie waarin iemand niet
toestaat dat diens partner zelf een huissleutel heeft en diegene opgesloten thuis
laat zitten. Zaken waarin een bedreiging met geweld aan de orde is, kunnen ook wegens
het misdrijf bedreiging (artikel 285 Sr) worden vervolgd. Deze artikelen zijn niet
op alle gevallen van psychisch geweld van toepassing, maar kunnen onder specifieke
omstandigheden aanleiding geven tot strafrechtelijke vervolging.

Uit het voorgaande volgt dat het Wetboek van Strafrecht op dit moment al meerdere
strafbaarstellingen bevat op grond waarvan uiteenlopende gevallen van psychisch geweld
kunnen worden vervolgd. Niet alleen fysieke, maar juist ook psychische vormen van
geweld kunnen onder het bereik van deze strafbaarstellingen vallen. Dit betekent dat
ook in zaken waarin geen fysiek geweld is gebruikt maar uitsluitend of hoofdzakelijk
de geestelijke integriteit van het slachtoffer is aangetast, er voldoende juridische
aanknopingspunten zijn om vervolging in te stellen.

Daarnaast benadruk ik graag dat de genoemde artikelen niet uitsluitend zien op incidenteel
psychisch geweld. Gevallen waarin het psychisch geweld langdurig, herhalend of stelselmatig
plaatsvindt, kunnen eveneens op grond van die bepalingen worden vervolgd. Ook merk
ik op dat uit het onderzoek van de Open Universiteit en de Avans Hogeschool geen verschijningsvormen
van ernstig psychisch geweld naar voren komen die niet door de huidige strafbaarstellingen
worden bestreken. De onderzoekers concluderen in dit verband dat een eventuele zelfstandige
strafbaarstelling in belangrijke mate overlap zal vertonen met de hierboven genoemde,
bestaande strafbaarstellingen.

Gelet op het voorgaande concludeer ik dat een afzonderlijke strafbaarstelling van
psychisch geweld op het punt van aanvullende strafbaarheid geen wezenlijke meerwaarde
ten opzichte van de bestaande strafbaarstellingen zal hebben. Wel zou zo’n afzonderlijke
strafbaarstelling kunnen leiden tot allerlei afbakeningsvragen. Niet uitgesloten is
dat daardoor de hierboven besproken algemene en ruim opgezette strafbepalingen restrictiever
dan nu toepassing zullen vinden. Dat potentieel negatieve effect weegt voor het kabinet
zwaar, te meer omdat in de rechtspraktijk gevallen van psychische mishandeling steeds
vaker succesvol worden vervolgd en in toenemende mate als een vorm van strafbare mishandeling
(artikel 300 Sr) worden gekwalificeerd. De introductie van een afzonderlijke strafbaarstelling
zou tot gevolg kunnen hebben dat deze toe te juichen rechtsontwikkeling zal worden
verstoord of in elk geval ongewild tot onduidelijkheden zal leiden. Die prijs is de
enkele signaalwerking van een aparte strafbaarstelling naar de mening van het kabinet
niet waard.

Versterking van de aanpak

Het is van belang dat strafrechtelijke vervolging in voorkomende gevallen daadwerkelijk
kan plaatsvinden en dat de juiste hulp en interventies worden ingezet om het psychisch
geweld te stoppen. In plaats van in te zetten op afzonderlijke strafbaarstelling,
kiest het kabinet er daarom voor om met behulp van het bestaande juridische instrumentarium
de aanpak van psychisch geweld in de praktijk te versterken.

− Zoals beschreven in de beleidsreactie d.d. 14 december 2022 doen wij dat allereerst
met deskundigheidsbevordering op maat voor professionals van onder andere Veilig Thuis,
de politie, de reclassering en de vrouwenopvang. Het scholingsmateriaal dat momenteel
wordt ontwikkeld moet bijdragen aan het herkennen van signalen van psychisch geweld
en aan het versterken van de bewijsvoering, zodat het Openbaar Ministerie over de
juiste informatie kan beschikken om tot vervolging over te gaan.

− Ook verken ik de wenselijkheid en mogelijkheid tot (verbetering van) de inzet van
(forensisch-) psychologische of psychiatrische expertise bij verdenking van mishandeling
ter bewijsvoering van de benadeling van de gezondheid van het vermoedelijke slachtoffer.

− Tevens wordt gewerkt aan een zorg- en beschermingsarrangement voor slachtoffers van
intieme terreur (ernstig psychisch geweld dat bestaat uit dwingende controle en dat
ook gepaard gaat met fysiek en/of seksueel geweld).

− De Staatssecretaris van VWS en ik bekijken momenteel hoe het thema psychisch geweld
specifieke aandacht kan krijgen in de geplande publiekscampagne over huiselijk geweld
en kindermishandeling. Deze campagne zal naar verwachting in juni 2023 van start gaan.

− Daarnaast zullen wij ook de komende jaren investeren in de intensieve samenwerking
tussen het Openbaar Ministerie, de politie, de Raad voor de Kinderbescherming, de
reclassering en Veilig Thuis met de ontwikkelagenda Veiligheid Voorop.

− Specifiek voor de aanpak van stalking werk ik met de Minister van Justitie en Veiligheid,
de Staatssecretaris van VWS, de VNG en ketenpartners onder meer aan een landelijk
kader, voortbouwend op de verbetermaatregelen naar aanleiding van de aanbevelingen
van de Inspectie Justitie en Veiligheid in het onderzoek naar de aanpak van stalking
(de Inspectie is inmiddels gestart met een vervolgonderzoek dat in 2023 loopt). Het
landelijk kader zal samenwerkingsafspraken bevatten op landelijk niveau tussen de
betrokken ketenpartners en afspraken die regionaal of lokaal ingevuld worden.

− Tevens werkt de Staatssecretaris van VWS samen met de Minister voor Rechtsbescherming
en de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW), de VNG en ketenpartners en in afstemming met kennisinstituten, toezichthouders
en belangenorganisaties aan de versterking van de aanpak van gendergerelateerd geweld.
Deze aanpak richt zich op het voorkomen en bestrijden van verschillende vormen van
geweld, zowel binnen als buiten de huiselijke kring. De aanpak focust op de invloed
van gender op de geweldsdynamiek. Hierover wordt u voor de zomer van 2023 nader geïnformeerd.

Internationaal rechtsvergelijkend onderzoek

Tijdens het voornoemde commissiedebat Strafrechtelijke onderwerpen stelde het lid
Mutluer dat een internationaal rechtsvergelijkend onderzoek ten aanzien van een aparte
strafbaarstelling van psychisch geweld wenselijk zou zijn. Onlangs is de Open Universiteit
een dergelijk wetenschappelijk promotieonderzoek gestart. In dit onderzoek zullen
de juridische kaders van verschillende landen in kaart worden gebracht en met elkaar
worden vergeleken. Momenteel wordt verkend op welke landen dit onderzoek zich zal
richten. Dit onderzoek zal naar verwachting vier jaar duren. Ik zal uw Kamer na afloop
van het onderzoek informeren over de bevindingen.

Eurostat-gegevens

Ten slotte zegde ik uw Kamer toe, in het licht van de discussie over een aparte strafbaarstelling
van psychisch geweld, Europese cijfers over moord en doodslag op vrouwen door een
(ex-)partner of familielid te duiden. Europese landen verschillen van elkaar op het
gebied van onder meer strafrechtsystemen, strafbepalingen en wijze van registreren.
Dit brengt met zich mee dat voorzichtigheid is geboden bij het vergelijken van de
statistische gegevens tussen de verschillende Europese landen. Op basis van de data
van Eurostat over de periode 2011–2020 blijkt dat Nederland, in vergelijking tot andere
Europese landen die statistieken hebben aangeleverd, in de meeste jaren een plek inneemt
in de onderste helft van de lijst van landen (dus met relatief minder slachtoffers
dan de bovenste helft van deze lijst), gemeten naar aantal slachtoffers per 100.000 inwoners
van het desbetreffende land.7 Dat geldt in de meeste jaren zowel voor slachtoffers die door een (ex-)partner zijn
omgebracht8 als voor slachtoffers die door een familielid zijn omgebracht9. Het relatieve aantal slachtoffers van moord of doodslag door een (ex-)partner varieert
in Nederland in de periode 2011–2020 van minimaal 0,19 per 100.000 inwoners (201410) tot maximaal 0,32 per 100.000 inwoners (2013 en 201811). Het relatieve aantal slachtoffers van moord of doodslag door een familielid varieert
in Nederland in dezelfde periode van minimaal 0,03 per 100.000 inwoners (201812) tot maximaal 0,17 per 100.000 inwoners (202013).

Op basis van deze statistieken van Eurostat kunnen geen conclusies worden getrokken
over het effect van een aparte strafbaarstelling van psychisch geweld (of andere vormen
van huiselijk geweld) in relatie tot het aantal moorden op vrouwen door (ex-)partners
of familieleden. Of psychisch geweld nu wel of niet apart strafbaar is gesteld: het
gaat er in alle gevallen om dat slachtoffers van psychisch geweld bij de juiste instanties
terecht kunnen, dat daar expertise bestaat over de kenmerken, oorzaken en veiligheidsrisico’s
van psychisch geweld, dat de juiste hulp wordt georganiseerd en dat in geval van strafrechtelijke
vervolging het juiste bewijsmateriaal op tafel komt. Dit vraagt niet zozeer om een
uitbreiding van het juridische instrumentarium, maar vooral om een verbetering van
de aanpak in de praktijk om slachtoffers te ondersteunen en verdachten ter verantwoording
te kunnen roepen. Het doel is te voorkomen dat mensen, ongeacht hun geslacht, gender
of leeftijd, in een onveilige thuissituatie leven of omgebracht worden.

Het kabinet werkt aan de versterking van de aanpak van psychisch geweld in de praktijk
vanuit de overtuiging dat het Wetboek van Strafrecht daartoe duidelijke normen stelt
en een toereikend arsenaal aan strafbepalingen bevat. Het kabinet zal uw Kamer in
het derde kwartaal van 2023 verder informeren over de voortgang van de aanpak van
huiselijk geweld en kindermishandeling.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind