Brief regering : BIT-adviezen BIPOM Openbaar Ministerie en Basisplan Straf Rechtspraak

26 643
Informatie- en communicatietechnologie (ICT)

Nr. 775
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 maart 2023

Inleiding

Het Business Informatieplan van het Openbaar Ministerie (kort: BIPOM) beschrijft de
strategische uitgangspunten en de ambitie voor de nieuwe informatievoorziening van
het OM. Het doel is de huidige systemen voor het strafrecht te vervangen door nieuwe
systemen die procesvernieuwingen en het nieuwe Wetboek van Strafvordering (WvSv) ondersteunen.
Om de beoogde procesvernieuwing te realiseren dient het OM onder andere de gedeelde
ICT met de Rechtspraak te ontvlechten. Deze beslissing was voor de Rechtspraak mede
aanleiding om te starten met het Basisplan Straf.

Het Adviescollege ICT-toetsing (kort: AcICT) heeft begin december 2022 een adviesrapport
uitgebracht betreffende het voorgenomen vernieuwingstraject aangaande de realisatie
van het BIPOM. In februari van dit jaar heeft het AcICT ook een advies uitgebracht
over de realisatie van het programma Basisplan Straf wat bij de Rechtspraak wordt
uitgevoerd.

Vanwege de samenhang tussen beide trajecten sturen wij u hierbij beide rapporten en
de beleidsreacties van het OM en de Raad voor de rechtspraak daarop, tegelijkertijd
met onze reactie1.

Volledigheidshalve wijzen wij u op het bijzondere karakter van het advies over het
BIPOM. Het betreft hier een advies «ter bevordering van de eenheid, kwaliteit en efficiëntie
van de informatiesystemen»2 waarmee wij – de Minister en het OM – in een zeer vroeg stadium van een omvangrijk
vernieuwingstraject het AcICT advies hebben gevraagd over de strategie en beheersing
van dit traject.

Het advies wat door de Raad voor de rechtspraak is aangevraagd betreft een AcICT advies
over «de risico’s en slaagkans van een voorgenomen ICT-project»3 waarbij het AcICT een oordeel geeft over de legitimatie en beheersbaarheid van een
project.

Hierna informeren wij u eerst over het vernieuwingstraject van het Openbaar Ministerie
(kort: OM), de inhoud van het advies van het AcICT en de reactie van het OM hierop.
Daarna informeren wij u over het vernieuwingstraject bij de Rechtspraak, het advies
van het AcICT en de reactie hierop van de Raad voor de rechtspraak. In de afsluiting
van deze brief reageren wij op de inhoud van beide rapporten en op de reacties van
het OM en de Raad voor de rechtspraak. Ook lichten wij het vervolgproces toe.

Business Informatieplan Openbaar Ministerie

Toelichting Business Informatieplan Openbaar Ministerie

Het Business Informatieplan OM is een informatiebeleidsplan waarin de strategische
uitgangspunten en de ambitie voor de nieuwe informatievoorziening van het OM zijn
beschreven. Het doel is de huidige systemen voor strafrecht, met name het Geïntegreerd
Processysteem Strafrecht (GPS), te vervangen door nieuwe systemen die procesvernieuwingen
en het nieuwe Wetboek van Strafvordering ondersteunen. Om de beoogde procesvernieuwing
te realiseren dient het OM onder andere de gedeelde ICT met de Rechtspraak te ontvlechten.
Aansluitend worden drie (deel-)doelstellingen onderscheiden:

1. Het waarborgen van de continuïteit van bestaande strafrechtsystemen tot de nieuwe
systemen gereed zijn. Hiertoe wordt achterstallig onderhoud van de bestaande strafrechtsystemen
weggewerkt via het programma Continuïteit en Overdraagbaarheid en zijn er voorbereidingen
voor een aanbesteding gestart om het volledige beheer van de systemen per 2024 aan
een nieuwe partij te gunnen.

2. Het realiseren van nieuwe strafrechtsystemen waarmee verbeterde processen en het nieuwe
Wetboek van Strafvordering worden ondersteund onder het programma Emma.

3. De inrichting en versterking van de nieuwe informatievoorzieningsorganisatie van het
OM (IVOM), die ertoe moet leiden dat het OM zelf meer regie kan voeren op en invulling
kan geven aan het ICT-voortbrengingsproces. Zo besteedde het OM veel werkzaamheden
op het gebied van ICT uit aan externe partijen. Het OM wil deze activiteiten meer
met eigen medewerkers gaan uitvoeren en versterkt hiertoe zijn IV-organisatie.

Advies AcICT

Vanwege de complexiteit van de veranderopgave is het AcICT in deze fase gevraagd om
een advies uit te brengen over de strategische keuzes en de beheersing daarvan. Het
betreft hier een advies aangaande de «doeltreffende en doelmatige inrichting en toepassing
van een informatiesysteem ter uitvoering van beleid of regelgeving»4, waarvan het AcICT ook melding maakt in zijn aanbiedingsbrief.

Het AcICT heeft op 9 december 2022 bijgaand advies uitgebracht over de strategie en
beheersing van het vernieuwingstraject beschreven in het BIPOM. Het AcICT adviseert
om meer zekerheden te creëren die de continuïteit en bruikbaarheid van de bestaande
systemen voor de korte en lange termijn kunnen waarborgen en de slagingskans van het
vernieuwingstraject vergroten. De uitvoering van het BIPOM kent volgens het AcICT
namelijk grote risico's.

Het AcICT acht het hoogst onwaarschijnlijk dat de nieuwe strafrechtsystemen voor de
introductie van het nieuwe Wetboek van Strafvordering gereed zijn. Daarvoor is de
vernieuwingsopgave te complex, de aanpak nog onvoldoende uitgewerkt en blijkt dat
beoogde tijdlijnen inmiddels achterhaald zijn. Er is per saldo een reëel risico dat
de huidige strafrechtsystemen niet tijdig kunnen worden uitgefaseerd. Ook is de continuïteit
van de bestaande strafrechtsystemen volgens het AcICT niet gewaarborgd. Op de eerste
plaats omdat het OM onvoldoende eigen kennis opbouwt van de bestaande systemen en
ook in de toekomst te weinig investeert in de verbetering ervan. Op de tweede plaats
omdat het risico groot is dat na de aanbesteding de nieuwe beheerpartij niet in staat
blijkt te zijn het gewenste onderhoud te kunnen verrichten door de inherente beperkingen
aan kennisoverdracht van de bestaande naar de nieuwe beheerpartij.

Het AcICT adviseert om meer zekerheid te creëren door op drie gebieden maatregelen
te nemen:

1. Maak twee verschillende plannen voor de vernieuwing, continuïteit en aanpasbaarheid
van de bestaande strafrechtsystemen.

2. Plan (Emm)A is de vervolgplanning van Emma voor volledige vernieuwing. Plan B(estaand)
richt zich op het vernieuwen van de bestaande systemen. Het AcICT stelt namelijk dat
de nieuwe verbeterde processen van het OM en het nieuwe Wetboek van Strafvordering
mogelijk ook met de bestaande (vernieuwde) systemen kunnen worden ondersteund. Plan
B is bedoeld als integraal vernieuwingsplan van de huidige strafrechtsystemen dat
nodig is als (onderdelen van) Emma voor de implementatie van het nieuwe Wetboek van
Strafvordering onvoldoende tijdig uit de verf komen. Het AcICT adviseert om beide
plannen uit te werken en hierna een besluit te nemen over de vervolgaanpak.

3. Blijf investeren in de bestaande strafrechtsystemen.

4. De bestaande strafrechtsystemen zijn naar verwachting na 2027 nog in gebruik, ook
als ervoor wordt gekozen om de bestaande systemen volledig te vernieuwen. Het AcICT
adviseert daarom te blijven investeren in de continuïteit en aanpasbaarheid van de
bestaande systemen.

5. Vergroot de grip op de inzet van marktpartijen.

6. Het OM wil zelf meer regie voeren op de uitvoering van het ICT-voortbrengings-proces,
waardoor het beter in staat is prioriteit te stellen ten aanzien van zijn ICT-ondersteuning.
Het AcICT adviseert om hiertoe onder meer de waarde van de huidige raamovereenkomsten
met externe partijen te onderzoeken, zo nodig een nieuwe aanbesteding voor raamovereenkomsten
te starten en meer opties voor het waarborgen van continuïteit van beheer en onderhoud
te onderzoeken.

In het adviesrapport stelt het AcICT voor om na een jaar een vervolgonderzoek te doen
en advies te geven over de keuze voor plan A en/of plan B en het vervolg.

Reactie OM

Het OM heeft zijn waardering geuit over het advies van het AcICT. Het stelt het OM
in staat om BIPOM tijdig bij te sturen voordat wordt aangevangen met de grootschalige
implementatie van dit noodzakelijke, maar omvangrijke, vernieuwingstraject en de vervanging
van enkele belangrijke strafrechtsystemen. Het OM gaat met de door AcICT geadviseerde
maatregelen aan de slag. Voor wat betreft het advies om naast het bestaande Plan A
ook een Plan B op te stellen geeft het OM aan dat inmiddels begonnen is met een herbezinning
op het uitvoeringsprogramma Emma, waarbij de vertegenwoordiging uit het primaire proces
alsook de IV-organisatie wordt aangevuld. Daarnaast is ook daadwerkelijk begonnen
met het maken van het alternatieve Plan B en is de beslissing over de verwerving van
een case management systeem uitgesteld in lijn met het gegeven advies. De komende
periode zal het OM ook blijven investeren in de bestaande systemen, omdat voor een
langere periode sprake zal zijn van een duaal gebruik (oud en nieuw naast/met elkaar).
In dat kader zal ook worden geïnvesteerd in de onderhoudbaarheid, overdraagbaarheid
en de continuïteit en worden bezien hoe dit beter vorm kan krijgen in de samenwerking
met de markt om de grip op de marktpartijen te vergroten, maar ook om de afhankelijkheid
van marktpartijen te verkleinen. Verder zal worden onderzocht in welke mate de oude
systemen kunnen voorzien in de vernieuwingsbehoefte. Eén en ander moet uiteindelijk
de wendbaarheid en de slagingskans van het vernieuwingsprogramma vergroten.

Basisplan Straf Rechtspraak

Toelichting Basisplan Straf

De aanleiding voor de Rechtspraak om het Basisplan Straf te starten ontstaat mede
door de beslissing van het OM uit 2021, om te stoppen met het gemeenschappelijk gebruik
van de ICT-strafrechtsystemen. Het gaat concreet om het Geïntegreerd Processysteem
Strafrecht (GPS), het systeem voor de 1e aanleg, en het Nieuw Appel Systeem Strafzaken (NIAS), het systeem voor de 2e aanleg. Beide systemen zijn van het OM en de Rechtspraak is medegebruiker.

Daarnaast ervaart de Rechtspraak al langer knelpunten met betrekking tot de stabiliteit
en beperkte aanpasbaarheid van GPS. Het Basisplan Straf voorziet in een eigen informatievoorziening
voor de sector Straf binnen de Rechtspraak, zodat de continuïteit en uitvoerbaarheid
van strafprocessen is gewaarborgd met optimale ondersteuning van de informatievoorziening.
Het streven is dat de nieuwe oplossing gereed is, dan wel een oplossing met het bestaande
GPS voorhanden is, voordat het nieuwe Wetboek van Strafvordering in werking treedt.

Advies AcICT

Anders dan de adviesaanvraag van het OM aangaande BIPOM, betreft de aanvraag van de
Rechtspraak een toetsvraag5 waarbij het AcICT een advies geeft over «de risico’s en slaagkans van een voorgenomen
ICT-project en geeft daarbij een oordeel over de mate van beheersbaarheid», in een
vroeg stadium van het project.

Het AcICT heeft op 13 februari 2023 bijgaand advies uitgebracht over het programma
Basisplan Straf. Het AcICT adviseert om de volgende noodzakelijke voorwaarden voor
een succesvolle GPS-vervanging op korte termijn in te vullen:

1. Breng de samenwerking met het OM binnen drie maanden op orde. Gezien de afhankelijkheid
tussen de Rechtspraak en het OM bij de vervanging van GPS, is het noodzakelijk dat
de onderlinge samenwerking op orde is en duidelijke afspraken zijn gemaakt over de
ontvlechting. Het AcICT adviseert om de afspraken op korte termijn te realiseren waarbij
afspraken gemaakt moeten worden over de ontvlechting, de gegevensuitwisseling, de
besturing en alternatieven indien de vervanging uitloopt.

2. Zorg voor meer zekerheid over de haalbaarheid van de oplossingsrichting voor de Rechtspraak.
Om tegenvallers in een later stadium te voorkomen adviseert het AcICT om complexiteit
te reduceren en in te zetten techniek eventueel te toetsen en daarnaast in de oplossing
rekening te houden met de ontvlechting en te werken met betrouwbare planningen.

3. Verbeter de inrichting van de realisatie. Om de kans op vertraging zoveel mogelijk
te verkleinen adviseert het AcICT om onder andere aandacht te besteden aan het vertalen
van functionele behoeften naar oplossingen en tijd te nemen voor de implementatie.

4. Zorg voor een beheerste programma-uitvoering, waarbij het AcICT adviezen geeft over
de (controle op de) sturing van het programma.

Reactie Raad voor de rechtspraak

De Rechtspraak geeft in haar reactie aan dat de aanbevelingen een waardevolle aanvulling
zijn op de maatregelen die zij inmiddels al heeft genomen na eerdere ontvangen adviezen.
De Rechtspraak is ervan overtuigd dat de kans op een succesvolle uitvoering van het
Basisplan Straf dan ook verder is vergroot.

In haar reactie geeft de Rechtspraak aan hoe zij de samenwerking met het OM op orde
brengt en houdt voor de periode tijdens en na de ontvlechting middels het maken van
samenwerkingsafspraken. Verder komt de Rechtspraak met maatregelen voor de beheersing
van de uitvoering van het Basisplan Straf door meer zekerheden in te bouwen op het
gebied van de haalbaarheid van de oplossingsrichting, door te werken met betere planningen
en door de technische maakbaarheid beter te onderzoeken.

Ter verbetering van de inrichting van de realisatie geeft de Rechtspraak onder andere
aan dat in de loop van het programma de betrokkenheid van de gebruikers verder zal
toenemen. Daarnaast geeft zij aan, dat bij de implementatie gekeken zal worden naar
de juiste scenariokeuze die past bij het absorptievermogen van de gerechten en de
parketten, vanwege de wederzijdse afhankelijkheden in het primaire proces.

Tot slot geeft de Rechtspraak aan dat verbeteringen worden doorgevoerd in de programma-uitvoering
door frequent de plannen te herijken en door onder andere de tegenspraak (quality
assurance) en de informatievoorziening te verbeteren.

Afsluiting

Wij zijn het Ac ICT zeer erkentelijk voor de zorgvuldig geformuleerde adviezen op
een onderwerp dat direct het functioneren van de rechterlijke macht raakt. Een goede
informatievoorziening is zowel voor het OM, de Rechtspraak en de ketenpartners van
groot belang voor het goed functioneren van de keten. De waarde van de aanbevelingen
in beide rapporten mag niet worden onderschat.

Uit de gesprekken die we hebben gevoerd met het OM en de Rechtspraak leiden we af
dat zij hierover net zo denken. Zowel het College als de Raad hebben aangegeven al
met aanbevelingen aan de slag te zijn blijkend ook uit de beleidsreacties die door
beide organisaties zijn opgesteld. Voor wat betreft de samenwerking tussen het OM
en de Rechtspraak zijn al, zoals hiervoor toegelicht, stappen gezet om hierover concrete
afspraken te maken en deze vast te leggen in een convenant dat naar verwachting in
het begin tweede kwartaal door beide partijen zal worden ondertekend en daarna bij
de uitvoering zal worden gemonitord en geëvalueerd. Beide partijen delen de mening
dat wederzijdse samenwerking zowel de voortgang van het OM als de Rechtspraak dient.

De gesprekken die wij met hen hadden, de reacties op de aanbevelingen en de stappen
die inmiddels zijn gezet geven ons ook het vertrouwen dat de ontwikkeling van de informatievoorziening
bij beide partijen een zeer hoge prioriteit krijgt en goed wordt opgepakt.

Zoals het er nu naar uitziet zal het wetsvoorstel voor het nieuwe Wetboek van Strafvordering
deze week bij uw Kamer worden ingediend. Voor wat betreft de consequenties van de
rapporten op de planning van de start van de implementatie van dit nieuwe wetboek
is nog nader overleg en afstemming nodig. Dit raakt niet alleen het Openbaar Ministerie
en de Rechtspraak maar meer organisaties in de strafrechtketen. Het is van belang
dat de komende jaren goed onderling overleg plaats blijft vinden om ervoor te zorgen
dat de implementatie van het wetboek geen onnodige vertraging oploopt.

Uitgangspunt is en moet blijven, dat de ICT-systemen doorlopend goede ondersteuning
bieden aan de primaire processen in de strafrechtketen.

De voortgang van de ontwikkeling van de informatievoorziening bij het OM wordt toegelicht
in het jaarbericht dat het OM jaarlijks in de maand mei uitbrengt. Wij zullen u dit
jaarbericht toesturen. Voor wat betreft de voortgang van de uitvoering van het Basisplan
Straf van de Rechtspraak zult u worden geïnformeerd via de brieven over de Digitale
Toegankelijkheid.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius