Brief regering : Naar een beleidsagenda voor een Klimaatneutraal Nederland

Nr. 1180 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 maart 2023

Over 27 jaar is Nederland onderdeel van een klimaatneutraal Europa. De netto-uitstoot
van broeikasgassen is in Europa dan tot nul teruggebracht. Het kabinet verankert het
doel van een klimaatneutraal Europa in 2050 in de nationale Klimaatwet als «klimaatneutraliteit
voor Nederland». Concreet betekent dit dat er in Nederland in 2050 nauwelijks nog
broeikasgasemissies zijn en dat de resterende emissies, in eigen land of binnen Europa
worden gecompenseerd door vastlegging bijvoorbeeld in bossen of onder de grond. Het
kabinet stuurt op 60% reductie in 2030, om er zeker van te zijn dat 55% reductie in
ieder geval gehaald wordt. De inzet daarna is een reductie van 70% in 2035 en 80%
in 2040. De uitdaging is groot en vraagt een maatschappelijke omwenteling zonder weerga
naar een economie met duurzame productiemethoden en duurzaam consumptiegedrag.

In het beleid ligt nu veel nadruk op het halen van de 2030-doelen. Vanzelfsprekend,
want ook op korte termijn moet al een enorme versnelling van emissiereductie worden
gerealiseerd. Maar het Europese en nationale doel van ten minste 55% reductie in 2030
ten opzichte van 1990 is uiteindelijk «slechts» een tussenstap op weg naar klimaatneutraliteit
in 2050 en dat is op zijn beurt weer een tussenstap naar per saldo negatieve emissies
ná 2050. Al deze stappen zijn nodig om de opwarming van het klimaat te beperken tot
1,5 graden. Het nationale, Europese en mondiale klimaatbeleid zal na 2030 toegerust
moeten zijn om dat te realiseren.

Het kabinet wil de focus van het klimaatbeleid op de lange termijn versterken. Dit
is noodzakelijk, want wat we nu (niet) in gang zetten heeft consequenties voor wat
na 2030 (on)mogelijk is. En wat er na 2030 nog kan, wordt bepaald door de voorbereiding
en investeringen die we nu doen. De infrastructuur die we nu aanleggen ligt er over
40 jaar nog en de auto’s die nu verkocht worden rijden over 10 jaar nog rond.

Het kabinet werkt aan een aanpassing van de Nederlandse Langetermijnstrategie Klimaat,
die in 2019 bij het Klimaatplan is aangeboden aan uw Kamer en werd ingediend bij de
Europese Commissie. Deze vormt een integraal onderdeel van het tweede Klimaatplan
dat op basis van de Nederlandse Klimaatwet in 2024 gereed moet zijn.

Ten behoeve van deze langetermijnstrategie moet een aantal beleidsvragen worden beantwoord.
Het kabinet wil de Tweede Kamer het komende jaar, op weg naar het nieuwe Klimaatplan,
vroegtijdig meenemen in gedachtevorming en dilemma’s, zodat op basis van dialoog met
en inbreng van uw Kamer, keuzes kunnen worden gemaakt voor in het nieuwe Klimaatplan.

In de eerste drie paragrafen van deze brief ga ik in op de definitie van het begrip
klimaatneutraliteit. Deze definitie is cruciaal en kaderstellend, ook voor al lopende
beleidstrajecten, zoals het Nationaal Plan Energiesysteem. Ik ga achtereenvolgens
in op de keuzes die Nederland in EU-verband reeds gemaakt heeft en welke keuzes in
EU-verband nog worden gemaakt. Over de knopen die nog moeten worden doorgehakt wil
het kabinet de komende periode haar positie bepalen, om in EU-verband proactief het
beleid te kunnen beïnvloeden en aan te laten sluiten op Nederlandse wensen en ideeën.

Paragraaf 4 gaat in op de keuzes die Nederland op nationaal niveau maakt in het tweede
Klimaatplan. Dit betreft onder andere de (nationale) reductiepaden van verschillende
typen broeikasgassen en uitwerking naar sectoren; de wijze van sturing door puntdoelen
en/of een nationaal emissiebudget; en het al dan niet inzetten op benutting van (toekomstige)
flexibiliteitsopties binnen de EU (overdracht van emissiebudget van en naar andere
EU-lidstaten). Paragraaf 5, ten slotte, schetst het vervolgproces richting het tweede
Klimaatplan dat in 2024 wordt vastgesteld.

1. Wat is klimaatneutraliteit?

De mondiale opwarming bedraagt inmiddels ruim 1,2 graden en laat zich wereldwijd voelen.
Zonder verdergaand klimaatbeleid stijgt de mondiale opwarming naar verwachting door
tot zo’n 3 graden eind deze eeuw, terwijl we ons in de Overeenkomst van Parijs hebben
verbonden aan de opgave om de temperatuurstijging te beperken tot ruim beneden 2 graden
en te streven naar beperking tot 1,5 graad. De inzet van Nederland en de EU is om
de opwarming te beperken tot 1,5 graad aan het einde van deze eeuw. Omdat ook bij
effectieve mondiale actie de opwarming naar verwachting de 1,5 graad zal overschrijden,
zijn na 2050 negatieve emissies nodig om de opwarming terug te brengen tot 1,5 graad.

Het begrip klimaatneutraal verwijst naar een situatie waarin het klimaatsysteem niet
langer verandert als gevolg van menselijke handelen. Dit wordt mondiaal en in Europees
verband geoperationaliseerd door het bereiken van een balans tussen door de mens veroorzaakte
broeikasgasemissies en de vastlegging van CO2 uit de atmosfeer in zogeheten koolstofputten op de aarde.1 De Europese Klimaatwet operationaliseert dit naar een situatie met per saldo («netto»)
nul broeikasgasemissies, waarbij de emissies en vastlegging van broeikasgassen in
de hele Unie in evenwicht zijn. Niet alle emissies zijn technisch te vermijden. Naar
verwachting bestaan de restemissies met name uit methaan en N2O (lachgas) in de landbouw, terwijl de vastlegging (negatieve emissies) zal bestaan
uit vastlegging van CO2 in de bossen en de bodems in de landgebruikssectoren en de verwerking van biogrondstoffen
met CCS2, directe afvang en opslag van CO2 uit de lucht (DAC) en CO2-vastlegging in materialen in andere sectoren.

2. Welke beleidskeuzes hebben we in EU-verband al gemaakt?

In de Europese Klimaatwet is het antwoord op een aantal beleidsvragen rondom klimaatneutraliteit
al vastgelegd. Nederland sluit hierbij aan, zodat de nationale beleidsinspanningen
aansluiten bij de internationale verplichtingen. Het betreft de volgende vragen:

a) Welke emissies tellen mee?

b) Wanneer moet klimaatneutraliteit zijn bereikt?

c) Welke flexibiliteitsmechanismen zijn er?

d) Wat is de bijdrage van negatieve emissies aan klimaatneutraliteit?

Ad a: Welke emissies tellen mee?

Broeikasgassen verschillen in sterkte (hoeveel opwarming zij veroorzaken) en komen
uit verschillende bronnen (van koeien tot cv-ketels, voertuigen, energiecentrales
en industriële installaties). De Europese Klimaatwet gaat uit van alle broeikasgassen
(CO2, N2O, CH4, F-gassen), uitgedrukt in CO2-equivalenten. De Europese invulling omvat alle emissies en vastleggingen op Europees
grondgebied voor zover gereguleerd in Unie-wetgeving. Nederland sluit aan bij deze
afbakening.3 Met deze keuze worden emissies buiten Nederlands grondgebied die mede veroorzaakt
worden door Nederlandse productie en consumptie niet meegerekend. Dat neemt natuurlijk
niet weg dat we maatregelen kunnen nemen die elders op de wereld een positief klimaateffect
hebben.

Ad b: Wanneer moet klimaatneutraliteit zijn bereikt?

De vraag is wanneer we netto nul emissies willen bereiken. Het IPCC bekijkt onder
meer scenario’s die de mondiale opwarming beperken tot 1,5 graden, met slecht beperkte
tijdelijke overschrijding (overshoot) of met meer overschrijding4. Bij het beschrijven van die scenario’s wordt een onderscheid gemaakt tussen wanneer
netto nul voor CO2 wordt bereikt en wanneer dit het geval is voor alle broeikasgassen. Een belangrijke
vraag is of een tijdelijke overschrijding van het mondiale temperatuurdoel acceptabel
is en wat de kans daarop is. Zonder overschrijding van de 1,5 graden moeten de mondiale
emissies extreem snel worden gereduceerd en eerder op netto nul uitkomen dan wanneer
een beperkte tijdelijke overschrijding van de 1,5 graad wordt geaccepteerd. Acceptatie
van een beperkte en tijdelijke overschrijding van 1,5 geeft iets meer ruimte, en in
dat geval dienen de mondiale CO2-emissies rond 2050 netto nul te bereiken (en daarna negatief te worden (zie negatieve
emissies hieronder), terwijl dat voor alle broeikasgasemissies samen zo’n 20 jaar
later is5.

De Europese Klimaatwet bevat als bindende doelstelling om uiterlijk in 2050 in de
EU netto nul broeikasgasemissies te realiseren. Dat is eerder dan mondiaal gemiddeld
benodigd volgens het IPCC 1,5-gradenscenario waarbij een beperkte en tijdelijke overschrijding
van 1,5 graden wordt geaccepteerd. De Overeenkomst van Parijs onderkent dat het voor
ontwikkelingslanden langer zal duren voordat een piek in de emissies wordt bereikt
(art. 4.1) en daarmee impliciet ook dat het langer zal duren voordat ze netto nul
emissies bereiken. Verder wordt van ontwikkelde landen verwacht dat ze het voortouw
(blijven) nemen door economie-brede reductiedoelen te stellen (art. 4.4) en door het
mobiliseren van klimaatfinanciering (art. 9.3). Hoewel er internationaal geen specifieke
verdelingsprincipes zijn afgesproken, en de mogelijkheden voor landen om klimaatneutraal
te worden sterk afhankelijk zijn van nationale omstandigheden, sluit dit aan bij het
uitgangspunt dat van ontwikkelde landen mag worden verwacht dat ze eerder netto nul
emissies bereiken dan zich nog ontwikkelende landen, gezien hun historische uitstoot
en technische en economische mogelijkheden.

Nederland sluit aan bij deze Europese invulling en verankert deze doelstelling in
de Klimaatwet als klimaatneutraliteit voor Nederland in 2050.

Ad c: Welke flexibiliteitsmechanismen zijn er?

Landen kunnen met elkaar samenwerken om klimaatneutraliteit te bereiken. Het ene land
heeft meer mogelijkheden dan het andere om emissies te reduceren of negatieve emissies
te realiseren. Tegelijkertijd dient ieder land verantwoordelijkheid te nemen voor
de eigen emissies.

De EU heeft in de Klimaatwet vastgelegd dat het netto nul uitstoot op EU-grondgebied
betreft. Deze invulling biedt geen ruimte om een deel van de emissies te compenseren
met het vastleggen van broeikasgassen buiten de EU.6 Het biedt vooralsnog wel ruimte voor lidstaten om samen te werken, waardoor de ene
lidstaat een positieve netto-uitstoot kan hebben en deze gecompenseerd wordt door
negatieve (netto)-uitstoot in een andere lidstaat. Met de keuze «klimaatneutraliteit
voor Nederland» in plaats van «klimaatneutraliteit in Nederland» houdt Nederland de
mogelijkheid open een deel van de uitstoot buiten Nederland maar binnen de EU te compenseren.

Ad d: Wat is de bijdrage van negatieve emissies aan klimaatneutraliteit

Negatieve emissies7 zijn nodig om klimaatneutraal te worden. Negatieve emissies zullen moeten compenseren
voor technisch moeilijk te reduceren restemissies. Ook zijn zij nodig om de opwarming
weer terug te brengen tot 1,5 graden na eerdere overschrijding (IPCC, SR1,5, AR6).
De omvang van de benodigde negatieve emissies is afhankelijk van hoe snel de mondiale
emissies worden teruggebracht en daarmee de mate van overschrijding van de 1,5 graden.

De haalbaarheid van grootschalige negatieve emissies op mondiale schaal, buiten de
mogelijkheden van landgebruik, is onzeker. IPCC-rapporten geven aan dat bij elke tiende
graad overschrijding van 1,5 graden er ernstiger negatieve klimaateffecten optreden
en aanpassing aan klimaatverandering dus (veel) moeilijker wordt. Daarom is het verstandig
om het belang van negatieve emissies te onderkennen en mogelijk te maken. Tegelijkertijd
is een behoedzame inzet gewenst. De inzet op negatieve emissies mag immers niet leiden
tot een verminderde inzet op emissiereductie.

De EU wil het doel van klimaatneutraliteit realiseren door maximaal in te zetten op
de reductie van broeikasgasemissies. Het is echter niet mogelijk alle emissies (bijv.
uit de landbouw) tot nul terug te brengen. Daarom moet de inzet op emissiereducties
gecombineerd worden met de vastlegging van enkele honderden miljoenen tonnen CO2 om te compenseren voor de resterende emissies. Hiertoe worden lidstaten aangezet
onder andere via de LULUCF-verordening. Ook wordt er gewerkt aan een vrijwillig EU-breed
certificeringskader voor koolstofverwijdering.8

Nederland kan alleen klimaatneutraliteit bereiken met de inzet op negatieve emissies.
Deze negatieve emissies kunnen zowel in Nederland als in andere EU-landen plaatsvinden.
Het compenseren van eigen restemissies met overdracht van negatieve emissies van andere
EU-lidstaten creëert echter een afhankelijkheid en er is geen garantie dat andere
landen negatieve emissies aanbieden.

De mogelijkheden tot negatieve emissies in Nederland betreffen met name de geologische
opslag van CO2 in lege aardgasvelden en waterhoudende lagen. Deze kunnen worden benut in combinatie
met het afvangen en opslaan van CO2 bij de verwerking van biogrondstoffen (BECCS) of directe filtering van CO2 uit de atmosfeer (DACCS). Ook biedt het langdurig opslaan van koolstof in materialen
mogelijkheden voor negatieve emissies. Zo kan CO2 worden vastgelegd in gesteenten zoals olivijn (via mineralisatie) of in «biobased»
bouwmaterialen. De mogelijkheden voor het vergroten van de vastlegging van koolstof
in bossen en bodems zijn in Nederland beperkt door ruimtegebrek. Nederland kan wel
voor andere EU-lidstaten een interessante partner zijn vanwege CCS-mogelijkheden onder
de Noordzee. Nederland kan daarom het gesprek aangaan over uitwisseling van mogelijkheden
op de Noordzee met koolstofvastlegging in bossen en bodems en in andere landen. Zo
helpen we elkaar op weg naar een klimaatneutraal Europa.

3. Welke keuzes zijn op Europees niveau nog niet ingevuld?

Over verschillende onderdelen van het Europese beleid na 2030 zijn nog keuzes te maken.
De Europese Commissie komt hierover met voorstellen, waarop het kabinet positie zal
bepalen. Daarnaast moet worden bepaald hoe de emissies worden gereduceerd die buiten
de scope vallen van de Europese en nationale klimaatneutraliteitsdoelstelling voor
2050 zoals vastgelegd in de Europese en Nederlandse Klimaatwet. In de volgende paragrafen
wordt hierop ingegaan. Steeds is aangegeven welke vervolgstappen de komende periode
worden gezet ten behoeve van de verdere uitwerking van het klimaatbeleid op weg naar
het tweede Klimaatplan.

3.1 Voorstellen EC voor invulling van het Europese beleid na 2030

De Europese Klimaatwet laat nog in het midden met welk beleid na 2030 het doel bereikt
wordt en schrijft niet voor dat elke afzonderlijke lidstaat ook op zijn grondgebied
netto nul uitstoot moet hebben. Een argument om hieraan vast te houden is dat niet
elke lidstaat dezelfde mogelijkheden heeft om koolstof in bossen en via CCS vast te
leggen. Als elk land wel de verplichting zou krijgen om administratief op netto nul
uit te komen ontstaat mogelijk handel tussen lidstaten.

Nederland sluit aan bij de Europese invulling en maakt bij het realiseren van klimaatneutraliteit
geen gebruik van reductiemogelijkheden buiten de EU-grenzen. Dergelijke reducties
tellen immers niet mee bij het doelbereik van de Europese Klimaatwet en voor Nederland.
Met de keuze «klimaatneutraliteit voor Nederland» in plaats van «klimaatneutraliteit in Nederland» zal Nederland zich tot het uiterste inspannen de uitstoot binnen de landsgrenzen
te reduceren, maar houdt Nederland de mogelijkheid open een deel van de uitstoot buiten
Nederland maar binnen de EU te compenseren.

In lijn met de reikwijdte van de Klimaatwet, stelt Nederland deze doelen voor het
Europees deel van het Koninkrijk en beperkt Nederland zich daarom tot de uitstoot
van Europees Nederland.

De Europese Commissie zal op basis van de Europese Klimaatwet binnen een half jaar
na afloop van de eerste zogenoemde global stocktake (die eind 2023 eindigt) met een
voorstel komen over het doel voor 2040 om daarmee het bereiken van klimaatneutraliteit
in 2050 mogelijk te maken. Hiervoor zal voor een groot deel ook het beleid nog moeten
worden uitgewerkt.

De verdere uitwerking van het beleid na 2030 is van belang omdat het bepaalt of (vrijwel)
alle emissies onderdeel worden van Europese emissiehandelssystemen zonder nationale
toedeling, dan wel dat een groot deel van de emissies nog een nationale aangelegenheid
is. Met het Fitfor55%-pakket is het beleid gericht op 2030 ingevuld en is er meer
duidelijkheid over hoe dat beleid zich naar verwachting na 2030 verder ontwikkelt.
Zo worden de energiegerelateerde emissies vanuit de gebouwde omgeving, mobiliteit
en kleine industrie vanaf 2027 onder een emissiehandelssysteem gebracht en zal het
ETS1 (energie en grote industrie) verder worden voortgezet waarbij de emissies ruim
voor 2050 naar nul zullen gaan. Voor andere onderdelen van het beleid is er echter
nog een grote onzekerheid of de huidige beleidsaanpak wordt voorgezet, wordt aangepast
of mogelijk vervangen wordt.

Er is met name onzekerheid over het beleid gericht op de emissies uit landbouw en
landgebruik. De Europese Commissie heeft bij de herziening van de LULUCF-verordening
al een voorstel gedaan om na 2030 de niet-energie emissiegerelateerde bronnen in de
landbouw samen te voegen met de emissies uit landgebruik tot een AFOLU(agriculture,
forestry and land use change sector)- beleidspijler. Het voorstel van de Europese
Commissie was aanvankelijk dat een dergelijke beleidspijler op Europees niveau in
2035 klimaatneutraal zou zijn en daarna zou resulteren in negatieve emissies. Dit
voorstel van de Europese Commissie heeft het niet gehaald en is verwijderd uit de
herziening van de LULUCF-verordening. De Europese Commissie zal naar verwachting in
2024 een analyse presenteren over de impact van een mogelijke AFOLU-verordening na
2030. Een volgende ronde van beleidsvoorstellen gericht op de periode na 2030 zal
naar verwachting opnieuw met voorstellen voor een AFOLU-beleidspijler of iets soortgelijks
komen.

Binnen Nederland zal netto nul uitstoot in landbouw en landgebruik lastig zijn te
verwezenlijken, vanwege de relatief grote veestapel, de emissies uit ontwaterde veengebieden
en de beperkte ruimte voor bosaanplant.

Als de regelgeving vereist dat elk land (al dan niet via overdracht van kredieten
uit andere lidstaten) voor landbouw en landgebruik per saldo op netto nul emissies
uit moet komen zullen voor de resterende netto-uitstoot dus kredieten uit landen met
een overschot aangeschaft moeten worden. Maar het is ook mogelijk dat de opgave over
de lidstaten verdeeld wordt op basis van de reductiemogelijkheden (die in Nederland
relatief beperkt zijn). Op dit moment zien bosrijke landen zoals Zweden en Finland
de vastlegging van CO2 in hun bossen vooral als compensatie voor de uitstoot in andere sectoren om voor
het eigen land per saldo op netto nul uit te komen. Als dergelijke landen niet bereid
zijn kredieten over te dragen veroorzaakt dat mogelijk extra benodigde inspanningen
voor Nederland. Als andere landen in de toekomst gebruik willen maken van de mogelijkheden
om via CCS (of BECCS) op de Noordzee CO2 vast te leggen kan onderzocht worden of er afspraken kunnen worden gemaakt dat in
ruil hiervoor Nederland gebruik kan maken van vastlegging van koolstof in bodems,
bossen en landbouw in andere EU-lidstaten.

Momenteel wordt door Wageningen Universiteit een studie uitgevoerd, die inzichtelijk
moet maken wat de consequenties zijn van de verschillende mogelijke invullingen van
de AFOLU-pijler. Op basis van de uitkomsten van deze studie kan Nederland zijn positie
bepalen.

In EU-verband is het ook nog niet duidelijk of de vastlegging van koolstof in landgebruik
in de toekomst (in tegenstelling tot de huidige situatie) exclusief beschikbaar zal
zijn ter compensatie van de emissies in de landbouwsector of dat deze breder ingezet
kunnen worden. Daarbij speelt mede de vraag of negatieve emissies in de landgebruikssector
anders moeten worden behandeld dan die op basis van bijvoorbeeld geologische opslag.
Bij koolstofvastlegging in landgebruikssectoren bestaat het risico dat eerder vastgelegd
CO2 weer vrijkomt door verstoring (bosbranden, droogte, etc) of door het verbranden/vergaan
van producten die op basis van biogrondstoffen zijn gemaakt. Dit vraagt dus niet alleen
een inspanning bij het opslagmoment (bomen planten, afvangen en in gasvelden opslaan,
etc.), maar ook een inspanning in de periode daarna (bijvoorbeeld dwingende afspraken/wetgeving
om opgeslagen CO2 daar te laten waar het is). Dat vergt ook een nauwkeurige en betrouwbare (complexe)
monitoring van de vastgelegde CO2, zodat onder meer de additionaliteit en tijdsduur van de vastlegging van koolstof
worden geborgd.

De Europese Commissie heeft op 30 november jl. een voorstel voor een verordening voor
de totstandkoming van een vrijwillig EU certificeringskader voor koolstofverwijdering
gepresenteerd. Uw Kamer heeft op 27 januari het BNC-fiche met de kabinetsappreciatie
van dit voorstel ontvangen9.

Vervolgstappen:

• De EC zal voorstellen doen voor de uitwerking van Europees beleid na 2030. Op basis
van die voorstellen zal het kabinet positie bepalen.

• Er is met name onzekerheid over het Europese beleid gericht op de emissies uit landbouw
en landgebruik. Ten aanzien van de AFOLU-pijler voert de WUR thans een studie uit
die inzichtelijk moet maken wat de consequenties zijn van de verschillende mogelijke
invullingen van deze pijler.

3.2 Hoe worden emissies gereduceerd die buiten de scope vallen van de Europese en
nationale klimaatneutraliteitsdoelstelling voor 2050?

3.2.1 Internationale zeevaart en luchtvaart

De internationale lucht- en zeevaart dragen samen ongeveer 3,5%10 bij aan de huidige broeikasgasemissies. Door de technische complexiteit gelden beiden
als moelijk te reduceren (hard to abate). Door mondiale welvaartsontwikkelingen is de verwachting dat de vraag naar lucht-
en zeevaart, met name in andere werelddelen, nog stevig zal groeien richting 2050.
Indien andere sectoren, conform afspraken, succesvol verduurzamen terwijl effectieve
maatregelen in de lucht- en zeevaart nog op zich laten wachten zal het aandeel van
lucht- en zeevaart in de resterende broeikasgasuitstoot aanzienlijk kunnen groeien.
De inzet van het kabinet is om met maatwerk zo snel mogelijk de energietransitie in
beide sectoren mondiaal, Europees en nationaal op gang te krijgen.

De emissies van internationale lucht- en zeevaart maken geen deel uit van de nationale
broeikasgasreductieopgave van de Kimaatwet. In de Overeenkomst van Parijs zijn deze
sectoren weliswaar niet uitgezonderd, maar is het maken van afspraken over emissiereducties,
in lijn met het Kyotoprotocol, belegd bij de twee gespecialiseerde agentschappen van
de Verenigde Naties: International Maritime Organization (IMO) en International Civil Aviation Organization (ICAO).

In IMO-verband is in de broeikasgasreductiestrategie uit 2018 vastgelegd dat de emissies
van de internationale zeevaart per 2050 tenminste gehalveerd moeten zijn (t.o.v. 2008),
zo spoedig mogelijk nadien naar nul moeten én moeten voldoen aan de Overeenkomst van
Parijs. De daartoe benodigde middellange en lange termijnmaatregelen moeten nog worden
vastgesteld. In 2023 vindt een herziening van deze strategie plaats, waarbij de inzet
van de EU is om het ambitieniveau flink op te schroeven tot het onder de Overeenkomst
van Parijs benodigde niveau. Over de Nederlandse inzet is uw Kamer geïnformeerd in
de jaarlijkse voortgangsbrief over het klimaatbeleid voor de zeevaart.11

In ICAO-verband is voor de luchtvaart in 2022 een indicatief netto nul CO2-doel afgesproken voor 2050. De verwachting is dat ontwikkelde landen hierin voorop
zullen lopen en andere landen zullen helpen dit tegen beperkte kosten te realiseren.
De komende jaren staan internationaal in het teken van het ontwikkelen van monitoring
en rapportage en flankerend beleid om het 2050-doel te behalen, zoals een aanscherping
van de CO2-standaard voor vliegtuigen en een mondiaal doel voor het gebruik van duurzame brandstoffen.

Binnen de EU zijn er voor zowel zeevaart als luchtvaart maatregelen opgenomen in het
Fit for 55-pakket, dat uitvoering geeft aan de Europese Green Deal. Daarmee is duidelijk
geworden welke uitstoot meetelt richting de opgehoogde Europese klimaatdoelstelling
voor 2030. Het is nog niet duidelijk welk deel van de emissies van deze sectoren de
Commissie betrekt bij de invulling van het doel van klimaatneutraliteit voor 2050.
Tevens heeft de EU onder de Strategie voor Slimme en Duurzame Mobiliteit12 een doel vastgesteld om in 2050 (ten opzichte van 1990) gemiddeld 90% minder CO2 uit te stoten voor mobiliteit als geheel. In de Europese aanpak worden de reductie-opgaven
niet toebedeeld aan individuele modaliteiten, maar betreft het een gemiddelde voor
alle modaliteiten samen.

Dit kabinet wil toewerken naar een klimaatneutrale zeevaart in 2050. Nederland kan
en wil internationaal tot de koplopers behoren om de verduurzamingsopgave in de zeevaart
te realiseren. Naar verwachting zullen de internationale instrumenten (normeren en
beprijzen) vanaf circa 2030 de klimaattransitie in de zeevaart kunnen dragen en voldoende
stimulans bieden voor duurzame investeringen. Gezien de lange levensduur van schepen
is het echter nodig om al de komende jaren de transitie in gang te zetten, om in 2050
klimaatneutraal te kunnen zijn. Daartoe zullen aanvullende investeringsimpulsen op
Europees en nationaal niveau nodig zijn. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat
heeft in zijn voortgangsbrief over het klimaatbeleid voor de zeevaart aangekondigd
samen met mij te zullen verkennen op welke wijze ook vanuit het nationale beleid op
verduurzaming in de zeevaart gestuurd kan worden. Dit maakt het mogelijk om ook op
nationaal niveau actief bij te kunnen dragen aan verduurzaming van de zeevaartsector.

In de Luchtvaartnota 2020–205013 is de kabinetsinzet voor de verduurzaming van de luchtvaart uiteengezet. Er zijn
nationale CO2-doelen voor de sector vastgesteld: 50% in-sector CO2-emissiereductie in 2050 t.o.v. 2005 en nul in-sector CO2-emissies in 2070. Ook is een CO2-plafond aangekondigd, bedoeld om die doelen wettelijk te borgen. Het aandeel van
de CO2-uitstoot van de luchtvaart, waar Nederland met deze inzet verantwoordelijkheid voor
neemt, betreft alle emissies van vertrekkende vluchten. In de praktijk wordt dat benaderd
door te kijken naar de bunkerbrandstoffen die in Nederland voor uitgaande vluchten
zijn ingenomen.

Ook is in de Luchtvaartnota opgenomen dat er voor 2050 zoveel als mogelijk wordt aangesloten
op het EU en nationale doel voor binnenlandse emissies in het kader van het Overeenkomst
van Parijs. Bovendien is opgenomen dat een ambitieus ICAO-doel nationaal overgenomen
zal worden.

Voor de zeevaart is het hanteren van bunkerbrandstoffen om de CO2-uitstoot te benaderen niet logisch. De in Nederland ingenomen bunkerbrandstoffen
kunnen nadien op tal van routes gebruikt worden die weinig of niets met Nederland
te maken hebben. Daarom wordt er de komende tijd in opdracht van het Ministerie van
IenW onderzoek gedaan naar eventuele andere verdeelsleutels. Uw Kamer wordt eind 2023
over de uitkomsten geïnformeerd via de jaarlijkse voortgangsbrief over het klimaatbeleid
voor de zeevaart.

Beide sectoren hebben naar verwachting in 2050 nog restemissies. Voor beide sectoren
is de inzet vanuit de EU gericht op stevige mondiale doelen en instrumenten. Deze
beide zaken hebben implicaties voor de wijze waarop binnen Nederlandse doelen met
de genoemde uitstoot wordt omgegaan.

Vervolgstappen:

• In opdracht van het Ministerie van IenW wordt voor de zeevaart onderzoek gedaan naar
een verdeelsleutel om een gedeelte van de emissies van de internationale zeevaart
toe te rekenen aan Nederland.

• Op deze manier ontstaat er een integraal beeld over welke emissies uit de lucht- en
zeevaart in het nationale doel voor 2050 kunnen passen.

• Uw Kamer wordt eind 2023 over de uitkomsten van dit onderzoek geïnformeerd via de
jaarlijkse voortgangsbrief over het klimaatbeleid voor de zeevaart.

• Deze uitkomsten worden vervolgens voor lucht- en zeevaart betrokken bij het Klimaatplan
2024.

3.2.2 Ketenemissies en verkleinen voetafdruk

Beleidsmatig is er steeds meer aandacht voor de emissies gerelateerd aan import- en
exportketens van en naar Nederland. Aandacht voor ketenemissies in het klimaatbeleid
is relevant, want het heeft immers weinig zin het doel van netto nul uitstoot te bereiken
door alle activiteiten met de bijbehorende uitstoot naar buiten Nederland of buiten
de EU te verplaatsen. Om die reden wordt er in de internationale klimaatstrategie14 aangegeven dat Nederland ook streeft naar verkleining van haar internationale voetafdruk.De
emissies in het deel van de keten binnen de EU tellen wel mee voor klimaatneutraliteit
in Europa, de emissies van het deel van de keten buiten de EU niet. De vermindering
van onze voetafdruk kan vertaald worden in een doelstelling. Dit wordt verkend voor
verdere besluitvorming.

Het streven om de Nederlandse voetafdruk te reduceren sluit aan bij het Nationaal
Programma Circulaire Economie15 dat beoogt de Nederlandse economie volledig circulair te maken met daarbij «zo veel
mogelijk» gebruik van duurzaam geproduceerde, hernieuwbare (onuitputtelijke) en algemeen
beschikbare grondstoffen. Het grondstoffengebruik voor de Nederlandse productie en
consumptie wordt zodanig teruggebracht dat het binnen de planetaire grenzen en de
daaruit volgende «veilige operationele ruimte» voor Nederland moet vallen.16

Het streven om de Nederlandse voetafdruk te reduceren sluit ook aan op het Commissievoorstel
voor EU-wetgeving rond internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (CSDDD).
Het voorstel zet uiteen dat ondernemingen verplicht worden gepaste zorgvuldigheid
toe te passen, ofwel de negatieve gevolgen voor mens en milieu te identificeren, mitigeren,
stoppen, voorkomen en daarover verantwoording afleggen. Zeer grote ondernemingen moeten
daarnaast een plan opstellen om hun bedrijfsstrategie in overeenstemming met het Parijs-akkoord
in lijn te brengen met het beperken van opwarming van de aarde tot 1,5 graad.Ook het
EU Carbon Border Adjustment Mechanisme (CBAM) is bedoeld om koolstoflekkage tegen
te gaan, en kan bijdragen aan het reduceren van emissies elders. Importeurs van specifieke
goederen zullen CBAM-certificaten moeten overhandigen voor de uitgestoten CO2-emissies die zijn vrijgekomen bij de productie van die goederen. Het gaat hierbij
overigens niet om emissies uit de gehele keten. De CBAM is gebaseerd op het emissiehandelssysteem
dat voor EU producenten geldt. Op deze manier worden producten van binnen en buiten
de EU gelijk behandeld op de Europese markt.

Sinds de Overeenkomst van Parijs is het aantal landen maar ook niet-statelijke actoren
met een klimaatneutraliteitsdoel sterk toegenomen. Voorbeelden hiervan zijn naast
de EU de Verenigde Staten, Brazilië, Zuid-Afrika, Zuid-Korea en Australië. Voorbeelden
van niet-statelijke actoren zijn het «Race to Zero»-initiatief onder de VN en de «Glasgow
Financial Alliance for Net Zero». Er worden daarbij echter verschillende formuleringen
en definities van neutraliteitsdoelen of «net zero»-doelstellingen gehanteerd.

Op verzoek van de Secretaris-Generaal van de VN, António Guterres, heeft een High Level Expert Group in november 2022 een rapport gepubliceerd met aanbevelingen voor de integriteit van
klimaatdoelstellingen van bedrijven, financiële instellingen, steden en andere overheden.17 In het akkoord van de klimaattop COP27 in Sharm-el-Sheikh hebben partijen deze aanbevelingen
verwelkomd. Dit geeft aan dat het belang hiervan mondiaal breed wordt erkend.

Vervolgstappen:

• Nationale uitwerking van beleid voor ketenemissies, waaronder de acties zoals beschreven
in het Nationaal Programma Circulaire Economie. Onderdeel hiervan is om in de EU vervolgstappen
te bepleiten.

• Nationaal verkennen van de wenselijkheid van een nationaal en/of Europees broeikasgasvoetafdrukdoel
en de relatie met het klimaatneutraliteitsdoel uit de nationale en de Europese Klimaatwetten.
Hierbij wordt de ervaring in Zweden, dat een klimaatneutrale voetafdrukdoel voor 2045
heeft gesteld, benut. Dit vormt vervolgens een basis voor onze inzet over een eventueel
voetafdrukdoel voor de EU.

3.2.3 Broeikasgasemissies waarover niet gerapporteerd wordt

Niet alle emissies met een broeikaseffect worden bij de invulling van de Europese
Klimaatwet meegenomen.18 Zo wordt over ozonlaagafbrekende stoffen alleen gerapporteerd in het kader van het
Montreal Protocol. Er zijn ook stoffen waarvan het (indirecte) broeikaseffect niet
wordt gerapporteerd, zoals door de mens gemaakte waterstof en bepaalde gefluoreerde
verbindingen zoals sulfuryl fluoride en koolwaterstoffen zoals pentaan. Daarnaast
zijn er negatieve emissies waarvoor een meetmethodiek nog ontbreekt en die daarom
nog niet meetellen, zoals de vastlegging van CO2 in bepaalde gewassen of (toedeling van emissies door) directe filtering van CO2 uit de atmosfeer. Nederland is voorstander om deze emissies via besluitvorming in
de internationale EU- en VN-gremia op termijn wel te betrekken bij de verdere invulling
van klimaatneutraliteit.

Vervolgstappen:

• Voor een deel van deze emissies is regelgeving in ontwikkeling. Nederland zal daarbij
inbrengen dat die emissies dan ook onderdeel moeten worden van de scope van de klimaatwet.

• Nederland zal er in de internationale EU- en VN-gremia voor pleiten zonodig meetmethodieken
te ontwikkelen en de emissies op termijn wel te betrekken bij de verdere invulling
van klimaatneutraliteit.

4. Voor welke beleidskeuzes staat Nederland op nationaal niveau?

Nederland heeft in het nationale beleid de totale nationale reductie-opgave vertaald
naar indicatieve sectorale opgaven, met zichtjaar 2030.

Het kabinet heeft in het Coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) een indicatief reductiepad 2030–2050 geschetst. Dit pad moet verder worden uitgewerkt
en geconcretiseerd naar sectoren, rekening houdend met verschillende scenario’s voor
uitwerking van de EU-architectuur. In Europees verband kent Nederland in ieder geval
tot 2030 nog een nationale verplichting waar het gaat om de emissies als gevolg van
landgebruik en in de ESR-sectoren. Vooralsnog is nog onduidelijk hoe de EU na 2030
het klimaatbeleid en bijbehorende instrumenten voor landgebruik, landbouw en de nationale
verplichtingen via ESR-sectoren gaat vormgeven.

Belangrijke bouwsteen voor deze uitwerking van het transitiepad van Nederland en de
concretisering naar sectoren, vormt het Nationaal Plan Energiesysteem, waarover uw
Kamer separaat is geïnformeerd. Daarnaast is visievorming nodig op benodigde reductie
van overige (niet-energie gerelateerde) emissies uit landbouw en landgebruik na 2030
en (in 2050 te compenseren) emissieruimte voor duurzaam houdbare vormen van kringlooplandbouw.

Een eerste belangrijke vraag die Nederland nationaal moet beantwoorden is of er moet
worden aangestuurd op een netto uitstoot van nul in alle sectoren samen, of dat Nederland,
in aanvulling op het maximaal reduceren van de uitstoot binnen de landsgrenzen, gebruik
maakt van het inzetten van flexibiliteit door middel van overdracht van emissiebudget
van en naar andere lidstaten. Vervolgens is het de vraag hoe dat zich vertaalt naar
de afzonderlijke sectoren. Met het vastleggen van «klimaatneutraliteit voor Nederland»
in de nationale Klimaatwet houdt Nederland vooralsnog de optie van salderen open.

Een tweede belangrijke vraag is of er een nationale doelstelling wordt geformuleerd
voor wanneer CO2-neutraliteit moet worden bereikt (als onderdeel van het traject naar klimaatneutraliteit).
Klimaatneutraliteit gaat weliswaar over alle broeikasgassen, maar dat sluit niet uit
dat daarnaast een specifieke (nationale) neutraliteitsdoelstelling voor CO2 wordt geformuleerd. In scenario’s die het IPCC hanteert wordt voor CO2 eerder netto nul bereikt dan voor alle broeikasgassen tezamen. In lijn daarmee is
het mogelijk om af te spreken dat sommige CO2-intensieve sectoren zoals de industrie en elektriciteitssector eerder netto nul-uitstoot
moeten bereiken dan andere sectoren. Dergelijke afspraken hebben consequenties voor
het ingezette beleid.

De Europese Commissie zal bij het opstellen van haar wetgevingsvoorstel voor de klimaatdoelstelling
van de Unie voor 2040 ook de geraamde indicatieve broeikasgasbudget van de Europese
Unie voor de periode 2030–2050 publiceren. Tijdens het debat van 15 februari heb ik
toegezegd te verkennen of het hanteren van een nationale budgetbenadering voor de
emissies tot 2050 van meerwaarde is. Hierover zal ik de Tweede Kamer voor de zomer
informeren.

Vervolgstappen:

• In het Klimaatplan 2024 worden voor de verschillende sectoren, aansluitend op het
NPE, transitiepaden richting 2050 nader uitgewerkt.

• Voorafgaand aan het Klimaatplan 2024 ontvangt de Kamer een brief over de concretisering
van het Nederlandse transitiepad tussen 2030–2050 in relatie tot het thema negatieve
emissies en de ontwikkeling van de beleidsarchitectuur.

• De Tweede Kamer ontvangt voor de zomer een verkenning of er een meerwaarde bestaat
van het hanteren van een nationale budgetbenadering van de emissies tot 2050.

5. Vervolgproces

In deze brief heb ik uiteengezet hoe het kabinet aankijkt tegen klimaatneutraliteit
en ben ik ingegaan op de beleidsmatige keuzes die de komende periode, op weg naar
het nieuwe Klimaatplan 2024, worden gemaakt. Graag ga ik over het langetermijnklimaatbeleid
in gesprek met Uw Kamer, zodat het kabinet uw zienswijzen bij besluitvorming over
het nieuwe Klimaatplan kan betrekken.

Het komende jaar wil ik in een volgende brief ingaan op de concretisering van het
Nederlandse transitiepad tussen 2030–2050, mede in relatie tot het thema negatieve
emissies en op de ontwikkeling van de beleidsarchitectuur. Dit acht het kabinet cruciaal
in de langetermijnstrategie naar klimaatneutraliteit van Europa en voor Nederland,
naast het werk aan het Nationaal Plan Energiesysteem waarover u separaat bent geïnformeerd
en dat een zeer belangrijke bouwsteen zal vormen voor het Klimaatplan 2024 en de langetermijnstrategie
van het klimaatbeleid.

Ter onderbouwing van het beleid in het nieuwe Klimaatplan is naast de advisering door
de Raad van State een aantal kennis- en adviestrajecten het komende jaar relevant.
De onlangs door het kabinet ingestelde Wetenschappelijke Klimaatraad is gevraagd om
voorafgaand aan het nieuwe Klimaatplan een advies op te leveren over de richtinggevende
keuzes waar Nederland voor staat in de transitie naar klimaatneutraliteit. In de bijlage
vindt u de adviesaanvraag die daartoe is verzonden aan de Wetenschappelijke Klimaatraad.

PBL voert momenteel een studie uit – Trajectverkenning Klimaatneutraal – naar de wijze
waarop Nederland in 2050 klimaatneutraal kan worden en wat dat impliceert voor de
keuzes die nu gemaakt moeten worden. Daarnaast voert PBL een lerende evaluatie uit19 naar het klimaatbeleid, waarvan de uitkomsten eveneens bij het nieuwe Klimaatplan
zullen worden betrokken.

Samen met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werk ik aan de
gedachtevorming over een nationaal Burgerforum Klimaat & Energie. Het kabinet bereidt
zich voor op politieke besluitvorming in gezamenlijkheid met de Tweede Kamer. Uitkomsten
van een mogelijk burgerforum kunnen worden benut voor het Klimaatplan afhankelijk
van de vraagstelling die aan het burgerforum wordt voorgelegd.

Over de vraag hoe in den brede de samenleving goed bij de ontwikkeling van het langetermijnklimaatbeleid
kan worden betrokken ga ik ook in overleg met de voorzitter van het nieuwe Nationaal
Klimaatplatform.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten