Brief regering : Rapport Inventarisatie Kwetsbaarheid Uitval Satellietnavigatie

Nr. 83 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 maart 2023

Met deze brief ontvangt u het rapport van de tweede Inventarisatie Kwetsbaarheden
Uitval Satellieten (IKUS II) en wordt u geïnformeerd over de maatregelen die naar
aanleiding hiervan genomen worden om het veilig gebruik van satellietnavigatiesignalen
te stimuleren. Het rapport gaat over de kwetsbaarheden die gepaard gaan met het uitvallen
van plaats- en tijdbepaling met GNSS. Het is een vervolg op de eerste Inventarisatie
Kwetsbaarheden Uitval Satellieten (IKUS I) waarover uw Kamer in 2017 is geïnformeerd1.

GNSS is de afkorting voor «Global Navigation Satellite System» en staat voor de verzameling
van satellietsystemen voor positie, navigatie- en tijdsbepaling. Er zijn vier wereldwijde
navigatiesystemen: Galileo (EU), GPS (VS), GLONASS (Rusland) en Beidou (China). In
veel gevallen maken (vitale) processen gebruik van plaats- en tijdbepaling met GNSS
(hierna «PNT»). Een exacte bepaling van locatie en tijd is essentieel voor het navigeren
van onder andere het (autonoom) wegverkeer, de scheep- en luchtvaart, het monitoren
van de drinkwatervoorziening en de tijdsynchronisatie voor de elektriciteitsdistributie,
computer- en communicatienetwerken en het betalingsverkeer. PNT wordt wereldwijd steeds
meer ingezet in plaats- en tijdafhankelijke toepassingen omdat het nauwkeurig is,
ruim voldoende beschikbaar en betrouwbaar wordt geacht en het gratis gebruikt kan
worden. Naast individueel gebruik (bijvoorbeeld via de smartphone), maken organisaties
in hun geautomatiseerde systemen vaak (onbewust) gebruik van GNSS, ook in kritieke
processen. Het Europese Ruimtevaartagentschap EUSPA voorspelt dat er in 2031 wereldwijd
ongeveer 10 miljard GNSS ontvangers operationeel zullen zijn. Dit is naar schatting
goed voor € 405 miljard aan inkomsten uit de hieruit voortkomende diensten.2

De nauwkeurigheid van deze satellietsignalen hangt af van de gebruikte ontvanger,
invloeden in de atmosfeer en de constellatie van satellieten die de ontvanger gebruikt.
Uitval van het PNT-signaal, bijvoorbeeld door bewuste verstoring van het signaal of
door ruimteweer3, betekent dat de eerder genoemde toepassingen worden verstoord of voor langere tijd
stilstaan. Internationale onderzoeken4 tonen aan dat deze PNT-verstoringen economische en maatschappij-ontwrichtende keteneffecten
tot gevolg kunnen hebben. Er zijn voorbeelden van «kleine» incidenten als het neerstorten
van een drone of het wegvallen van vliegtuignavigatie. Grootschaliger of langduriger
uitval van het PNT-signaal door bijvoorbeeld ruimteweer veroorzaakt ongelukken in
het wegverkeer en de lucht- en scheepvaart, uitval van de financiële markt, hulpdiensten
zonder navigatie en landlijnen voor telefoongebruik die niet meer werken. Het KNMI
monitort de situatie in de ruimte, geeft waarschuwingen uit voor gevaarlijk ruimteweer
en vergroot daarmee het bewustzijn bij vitale sectoren over de mogelijke effecten.

PNT en verantwoordelijkheid IenW

EUSPA is in opdracht van de Europese Commissie, verantwoordelijk voor de beschikbaarheid
van het Europese Galileo-satellietsysteem. Het Galileo-satellietsysteem bestaat uit
satellieten in de ruimte en hoogtechnologische grondinfrastructuur op aarde. De Europese
Commissie heeft onlangs aangekondigd in maart 2023 een mededeling uit te brengen over
de EU Defense and Space Strategy. Deze mededeling zal maatregelen bevatten voor het
verminderen en voorkomen van de kwetsbaarheden van de Galileo infrastructuur.

Nederland heeft geen invloed op de technologische beschikbaarheid van het PNT-signaal
van de Galileo-satellieten, noch op die van de satellietconstellaties van andere mogendheden.
Wel is er een rol voor de Nederlandse overheid waar het gaat om het bevorderen van
het veilig gebruik van PNT en het vergroten van de bewustwording van de risico’s.
Uitgangspunt van de Nederlandse nationale veiligheidsstrategie5 is een maatschappijbrede aanpak, waarbij overheidsorganisaties, veiligheidsdiensten,
het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties samenwerken. Er wordt hierbij ingezet
op het vergroten van het bewustzijn van de risico’s van PNT-gebruik en op het formuleren
van handelingsperspectief voor de dominante risico’s waarbij de overheid de eigen
verantwoordelijkheid van partijen stimuleert en zelf het goede voorbeeld geeft.

IKUS I

Op grond van conclusies uit de nationale risicobeoordeling van 20116 is PNT met behulp van GNSS onderdeel van de vitale infrastructuur. Het kabinet heeft
op basis hiervan o.a. besloten tot het vergroten van het bewustzijn van de potentiële
kwetsbaarheid van deze dienstverlening en de impact bij uitval en verstoringen van
de navigatiesatellieten. Ook moest de kennispositie van gebruikers en overheid over
deze kwetsbaarheid vergroot worden. Daarom heeft het Ministerie van IenW in 2016 voor
de eerste keer een inventarisatie van de kwetsbaarheid van plaats- en tijdsbepaling
bij uitval van satellieten uitgevoerd (IKUS I7). Het resultaat liet onder meer zien dat de directe en indirecte afhankelijkheid
van GNSS per (vitale) sector verschilt en dat het gebruik van PNT toeneemt. De PNT-gebruikers
waren beperkt op de hoogte van de kwetsbaarheid en de mogelijke keteneffecten van
PNT-uitval. In reactie op IKUS I is gemeld dat de sectoren zelf verantwoordelijk zijn
en blijven voor het vergroten van het bewustzijn in de keten en het nemen van maatregelen
die de weerbaarheid verder vergroten.

IKUS II

Doelstelling van IKUS II was het in kaart brengen van de maatregelen die door PNT-gebruikers
zijn genomen naar aanleiding van IKUS I. Daarnaast moest het onderzoek de weerbaarheid
van diverse sectoren tegen uitval van satellietnavigatie inzichtelijk maken door het
in kaart brengen van handelingsperspectieven. Een begeleidingsgroep bestaande uit
vertegenwoordigers van de betrokken beleidssectoren, departementen en andere relevante
organisaties, is meegenomen in de besluitvorming over de reikwijdte van het onderzoek
en de follow-up ervan.

De belangrijkste conclusies uit IKUS II zijn dat kwetsbaarheidsstudies zoals IKUS-I
en IKUS-II zorgen voor een bewustwordingsimpuls in het veilig gebruik van PNT, maar
niet persé blijken te leiden tot het structureel vergroten van de weerbaarheid. De
meeste organisaties hebben geen beleid voor het vergroten van de weerbaarheid van
PNT-afhankelijke processen en systemen en weten ook niet dat zij hiervan afhankelijk
zijn. Bij veel organisaties ontbreekt het aan gericht risicomanagement met betrekking
tot PNT. Het kennisniveau over de (technische) weerbaarheid tegen PNT-uitval of over
alternatieven is in veel organisaties beperkt. Daarbij hebben vier vitale sectoren
niet of nauwelijks geparticipeerd in IKUS-II.

In het licht van bovenstaande bevindingen bevat het IKUS II-rapport verschillende
aanbevelingen, zowel richting de sectoren zelf als richting de overheid. Zo wordt
PNT-gebruikers onder meer opnieuw aanbevolen te identificeren in welke van hun processen
er gebruik wordt gemaakt van PNT, en om de (technische) weerbaarheid tegen verstoring
van het PNT-signaal te vergroten. De aanbevelingen richting de overheid zijn met name
op het vergroten van de bewustwording. Zo luidt een aanbeveling om kennis over de
kwetsbaarheid van PNT-gebruik en over het vergroten van de weerbaarheid, actief en
blijvend beschikbaar te stellen, met name ook aan de sectoren die niet hebben deelgenomen
aan IKUS-II.

Maatregelen

Het Ministerie van IenW gaat aan de slag met de aanbevelingen uit het rapport die
gericht zijn aan de overheid. Gezien de resultaten van IKUS II en de potentiële maatschappij-ontwrichtende
risico’s die uitval van het PNT-signaal tot gevolg kan hebben, is het belangrijk de
bewustwording over deze risico’s, en de weerbaarheid daartegen een impuls te geven.
Meer concreet werkt het ministerie, samen met andere departementen, aan de volgende
maatregelen:

1) Er zal een informatieportaal worden ingericht met instrumenten waarmee PNT-gebruikers
de kwetsbaarheid van hun systemen kunnen inschatten. Met deze informatie kunnen PNT-gebruikers
maatregelen nemen om de weerbaarheid van hun PNT-gebruik vergoten. Het Ministerie
van IenW zal richting potentiële gebruikers en binnen de vitale sectoren actief (laten)
communiceren over de beschikbaarheid van dit portaal. Hier ligt een Rijksbrede opgave,
en het Ministerie van IenW zal een inspanning vragen van alle departementen richting
de sectoren die onder hen vallen.

2) Daarnaast wordt onderzocht welke technologische voorzieningen in nationale of Europese
context ontwikkeld (kunnen) worden om de kwaliteit van het PNT-signaal te monitoren
en PNT-gebruikers te waarschuwen wanneer deze kwaliteit onvoldoende is. Hierbij zal
worden nagegaan welke rol de overheid moet spelen bij de ontwikkeling en het aanbod
van deze voorzieningen.

Voor bovenstaande maatregelen voorziet het Ministerie van IenW in financiering. Naast
deze aanbevelingen en maatregelen voortvloeiend uit het IKUS-II rapport zelf, onderstrepen
de uitkomsten uit het rapport ook het potentieel belang van de Galileo Public Regulated
Service (PRS) daar waar het gaat om het aanbieden van mogelijke handelingsperspectieven
om risico’s te verkleinen en te voorkomen:

3) Het Ministerie van IenW bereidt samen met andere betrokken departementen de (juridische
en operationele) inrichting voor, en verdere ontwikkeling van de Galileo Public Regulated
Service (PRS). Daarbij beziet het Ministerie van IenW nog wel samen met andere departementen
hoe gezamenlijk in structurele dekking kan worden voorzien in de kosten voor de implementatie
en het beheer van PRS. PRS is één van de mogelijkheden voor het mitigeren van kwetsbaarheden
van satellietnavigatiesignalen. Het PRS signaal is namelijk beveiligd en biedt een
hoge bescherming tegen verstoring en manipulatie (maar niet tegen het uitvallen van
het signaal). Daarmee geeft PRS, in beginsel bedoeld voor overheidsgebruikers, grote
garantie dat ook in crisis- of complexe operationele omstandigheden navigatie- en
tijdssignalen beschikbaar blijven. Om de veiligheid, de continuiteit en de robuustheid
van PRS te waarborgen gelden stringente Europese regels8, zowel voor de gebruikers van PRS als voor de EU-lidstaten, verantwoordelijk voor
het beheer van PRS. Deze moeten geimplementeerd worden. Hierbij moet worden opgemerkt
dat, voordat er daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van het PRS-signaal, verdere
ontwikkeling van PRS-specifieke ontvangers door de markt nodig is.

Bovenstaande aanpak richt zich expliciet op de verantwoordelijkheden die eenieder
heeft bij het omgaan met kansen en risico’s van nieuwe technologieën. Met als bijzonderheid
dat er gegeven de mogelijke bedreigingen door uitval van het satellietnavigatiesignaal
ook vanuit de overheid aandacht moet zijn voor het verhogen van de weerbaarheid tegen
die bedreigingen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers