Brief regering : Bevindingen en conclusies rapport onafhankelijke review naar veiligheidssituatie LNG project Mozambique

Nr. 407 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL
EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 februari 2023

Conform de toezegging van de voormalig Staatssecretaris van Financiën in het Commissiedebat
«Exportkredietverzekeringen» d.d. 9 december 2021 (Kamerstuk 26 485, nr. 383) is een onafhankelijke review uitgevoerd naar het LNG project in Mozambique en de
beoordeling van de veiligheidssituatie daaromheen (inclusief lessons learned). De review is uitgevoerd door het onafhankelijke onderzoeksbureau Proximities Risk
Consultancy (hierna: «Proximities») in opdracht van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken, in samenspraak met het Ministerie van Financiën. In deze brief informeren wij
u over de uitkomsten van deze review en de beleidsreactie van het kabinet.

Het rapport wordt op een later moment gedeeld met de Kamer. Momenteel wordt nog een
zorgvuldige check gedaan op passages met bedrijfsvertrouwelijke informatie, passages
die details bevatten over veiligheidsmaatregelen in het gebied, en passages die toezien
op internationale betrekkingen van Nederland. Deze check is noodzakelijk, omdat openbaarmaking
mogelijk schadelijke gevolgen kan hebben voor betrokken partijen, de regio en de Staat.
De belangrijkste conclusies uit het rapport worden door middel van deze brief wel
al met de Kamer gedeeld, zodat deze bevindingen ook onderdeel kunnen zijn van het
publieke debat.

Het kabinet is van mening dat Proximities grondig onderzoek heeft verricht. Proximities
heeft daartoe toegang gekregen tot onderliggende stukken en adviezen en heeft interviews
afgenomen met de betrokkenen aan de zijde van de Staat, Atradius Dutch State Business
(hierna: «ADSB»), het bedrijfsleven, het maatschappelijk middenveld en veiligheidsexperts.
De onderzoekers komen tot een aantal conclusies die hieronder als volgt worden samengevat:

(1) Tijdens het analyse- en beoordelingsproces is onvoldoende gebruik gemaakt van lokale
kennis van het maatschappelijk middenveld en de ambassade. Tegelijk constateren de
onderzoekers dat bij de beoordeling van het project door ADSB en de Staat veel aandacht
is besteed aan het veiligheidsaspect en dat hierbij voldoende externe veiligheidsexperts
betrokken zijn geweest.

(2) De veiligheidsbeoordeling die ADSB heeft opgesteld als onderdeel van haar voorlegging
aan de Staat1 is zeer beperkt van kwaliteit, met name vanwege een gebrek aan een objectief en compleet
risico-raamwerk en een gebrek aan expertise en procedureel mandaat.

(3) De veiligheidsanalyses die ten grondslag liggen aan de veiligheidsbeoordeling van
ADSB zijn kwalitatief hoogwaardig maar minder geschikt in het kader van de exportkredietverzekering,
vanwege beperkingen op het terrein van actualiteit, objectiviteit, integraliteit en
onafhankelijkheid.

(4) De veiligheidsanalyses die door ADSB zijn gebruikt als bronnen voor het beoordelen
van de veiligheidssituatie in de periode tussen afgifte van de dekkingstoezeggingen
en afgifte van de ekv-polissen zijn kwalitatief hoogwaardig maar kennen vergelijkbare
beperkingen als de veiligheidsanalyses onder (3).

(5) ADSB heeft onvoldoende mandaat of expertise om veiligheidsrisico’s en mitigerende
maatregelen te beoordelen. Ook zijn veiligheidsaspecten onvoldoende vastgelegd in
de bestaande ekv-procedures.

Het kabinet verwelkomt de bevindingen en de daaruit volgende aanbevelingen (zie verderop)
van Proximities. De Staat neemt deze aanbevelingen over en zal deze in het lopende
kalenderjaar implementeren in alle van toepassing zijnde procedures.

Achtergrond

Het LNG-project, onder leiding van Total, is gelegen in de instabiele Cabo Delgado
regio in het noorden van Mozambique. Ten tijde van besluitvorming door de Staat over
afgifte van de dekkingstoezeggingen in 2020 en afgifte van de ekv-polissen in 2021
werd de veiligheidssituatie rondom het project als acceptabel beoordeeld, mede dankzij
een aantal mitigerende maatregelen op het terrein van de veiligheid die door de projectleider
Total en de Mozambikaanse overheid genomen waren. Ondanks dat er reeds enkele maanden
sprake was van een verhoogde geweldscontext in de regio, kon op basis van de informatie
die de Staat destijds tot haar beschikking had niet gesteld worden dat de uitvoering
van het project in gevaar was. Op 24 maart 2021 werd de «financial close» van de financiering
voor het project bereikt. Daarmee was voldaan aan alle voorwaarden voor het uitreiken
van de polissen. Op 25 en 26 maart 2021 heeft ADSB namens de Staat twee verzekeringspolissen
afgegeven aan financier Standard Chartered Bank (financieringspolis) en exporteur
Van Oord (exporteurspolis). Nederland sloot zich daarmee als laatste aan bij andere
exportkredietverzekeraars uit het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Italië,
Japan, Thailand en Zuid-Afrika, die reeds polissen hadden verstrekt en de Afrikaanse
ontwikkelingsbank, die met financiering betrokken was.

Op 24 maart 2021 escaleerde de veiligheidssituatie ernstig door een aanval van gewelddadige
extremisten op de stad Palma, gelegen in de buurt van de projectlocatie. De eerste
onbevestigde signalen over aanvallen op de stad Palma bereikten de Nederlandse staat
en ADSB op 25 maart 2021. In het weekend van 27 en 28 maart werd de ernst van de situatie
in Palma en het gebied pas duidelijk en bevestigd. Projectleider Total besloot vanwege
de geëscaleerde veiligheidssituatie de projectlocatie te evacueren. Op 30 april riep
Total «force majeure» in voor het project waardoor het project tot nader order werd
stilgelegd.

Aanbevelingen review

Op basis van de review komt Proximities met een aantal aanbevelingen. Hieronder worden
de aanbevelingen samengevat inclusief een appreciatie van en een beschrijving van
de opvolging door het kabinet.

1. Maak in hogere mate gebruik van lokale kennis

Proximities constateert dat de ambassade en NGO’s zich onvoldoende gehoord hebben
gevoeld in het besluitvormingsproces, terwijl kennis van de lokale situatie van grote
waarde is bij het duiden van lokale incidenten en trends. Proximities beveelt in dit
kader aan procedureel vast te leggen welke rol lokale partijen dienen te spelen in
het analyse- en beoordelingsproces hetgeen zal bijdragen aan een verbetering van de
transparantie voor deze partijen.

In het kader van de besluitvorming over deze exportkredietverzekering is intensief
samengewerkt met de ambassade en is tevens regelmatig overleg gevoerd met maatschappelijke
organisaties. Het kabinet onderschrijft dan ook de visie van de onderzoekers over
het belang van de ambassade en lokale NGO’s ten behoeve van de veiligheidsanalyse-
en besluitvorming bij de exportkredietverzekering. Het kabinet is het eens met de
onderzoekers dat procedureel de verschillende rollen kunnen worden verhelderd en dat
dit ook zal bijdragen aan betere transparantie over het analyse en besluitvormingsproces.
Deze aanbeveling zal overgenomen worden.

2. Leg de beoordeling van de veiligheidssituatie vast in alle van toepassing zijnde procedures

Proximities concludeert dat de beoordeling van de veiligheidssituatie niet in alle
procedures voldoende is vastgelegd, wat heeft bijgedragen aan een door de onderzoekers
geconstateerde beperkte kwaliteit van de veiligheidsanalyse van ADSB. Dit leidt tot
de aanbeveling om de relevantie van de veiligheidssituatie en beoordeling in alle
van toepassing zijnde procedures aan de zijde van de Staat en ADSB beter te beschrijven.
Zo kan beter worden beschreven hoe de veiligheidssituatie meegewogen moet worden bij
de beoordeling van een aanvraag voor een exportkredietverzekering en kunnen verschillende
verantwoordelijkheden duidelijker worden vastgelegd. Proximities adviseert verder
om de daarvoor vereiste specialistische kennis bij een derde publieke of private organisatie
te betrekken. Het kabinet onderschrijft deze aanbeveling en zal deze door middel van
een aanscherping van de procedures borgen.

3. Creëer vanaf start proces een onafhankelijke informatiepositie op het gebied van veiligheid

Proximities constateert dat betrokken partijen en veiligheidsexperts mogelijk niet
in alle gevallen geheel onafhankelijk zijn geweest, wat invloed gehad kan hebben op
de analyse van ADSB en de besluitvorming door de Staat. De Staat onderschrijft het
belang van onafhankelijkheid. Daarom huurt ADSB bij ekv-transacties met een hoog risicoprofiel
en in lijn met de OESO-richtlijnen externe adviseurs in om veiligheids- en IMVO-aspecten
te beoordelen. Het kabinet is van mening dat de onderzoekers op dit terrein kwetsbaarheden
hebben geïdentificeerd. Het kabinet omarmt de aanbeveling dat bij de start van dergelijke
complexe ekv-projecten de onafhankelijkheid van externe adviseurs geborgd dient te
worden.

4. Verzeker dat de externe bronnen alle relevante perspectieven over de veiligheidssituatie
in ogenschouw nemen

Proximities constateert dat niet alle voor de ekv relevante veiligheidsaspecten door
de veiligheidsexperts zijn beoordeeld. Proximities beveelt aan de verschillende relevante
veiligheidsperspectieven beter onderdeel te laten uitmaken van de opdrachtverlening
door ADSB aan externe veiligheidsadviseurs. Het kabinet onderschrijft deze aanbeveling.
Een scherpere analyse van de relatie tussen de veiligheidsrisico’s en krediet, milieu
en sociale aspecten zal door middel van de werkinstructie van ADSB voor toekomstige
beoordelingen worden geborgd.

5. Definieer als Verzekeringscomité de relevantie van de veiligheidssituatie voor een
exportkredietverzekering

Proximities komt tot de beoordeling dat er binnen het Verzekeringscomité2 geen eenduidig beeld bestaat van de relevantie van de veiligheidssituatie voor een
exportkredietverzekering. De onderzoekers hebben waargenomen dat ADSB veiligheid vanuit
een ander perspectief beoordeelt dan de Staat. De onderzoeker beveelt daarom aan om
in de procedures duidelijker vast te leggen hoe de veiligheidssituatie in een ekv-context
beoordeeld dient te worden door ADSB en de Staat. Deze bevinding is volgens het kabinet
een relevante observatie die vraagt om een verduidelijking binnen het verzekeringscomité.
Het kabinet onderschrijft dan ook deze aanbeveling.

6. Maak een werkinstructie voor het beoordelen van de veiligheidssituatie

Proximities adviseert een werkinstructie te maken voor het uitvoeren van een veiligheidsanalyse
door ADSB en daarbij een methodiek op te stellen waarbij de veiligheidsanalyse vanuit
meerdere invalshoeken uitgevoerd wordt. Daarnaast kan volgens de onderzoekers indien
nodig een externe partij met veiligheidsexpertise worden ingeschakeld.

Het kabinet kan zich vinden in deze aanbevelingen, zeker daar waar het projecten betreft
waar (on)veiligheid in de omgeving van het project een grote rol speelt. Het kabinet
zal een werkinstructie hiervoor opstellen. Aangezien dergelijke hoog risico transacties
zeer uitzonderlijk zijn, kan het inhuren van een externe veiligheidsexpert in dergelijke
complexe gevallen een effectieve aanvulling zijn.

Het kabinet vindt het belangrijk om van deze complexe casus te leren. Het rapport
biedt daartoe nuttige inzichten en aanbevelingen, die in het lopende jaar zullen worden
geïmplementeerd. De Kamer zal hierover in de ekv-monitor die later dit jaar verschijnt
een stand van zaken ontvangen.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, L.N.A.J. Schreinemacher