Brief regering : Beleidsreactie Adviesraad Migratie "Een huis voor statushouders"

19 637 Vreemdelingenbeleid

Nr. 994 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING
EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 januari 2023

Het is van groot belang dat statushouders zodra zij hun verblijfsvergunning hebben
verkregen zo snel mogelijk worden gehuisvest. Op deze manier kunnen zij zo snel mogelijk
beginnen met integreren in de Nederlandse samenleving. Daarom is het belangrijk dat
alle betrokken partijen zich blijven inzetten voor een stabiele en voorspelbare uitstroom
en een effectiever en efficiënter huisvestingsproces. In het rapport «Een Thuis voor
statushouders» van de Adviesraad Migratie (hierna: de adviesraad) signaleert de adviesraad
een aantal knelpunten die snelle uitstroom en integratie in de weg staan en doet zij
aanbevelingen om die knelpunten weg te nemen. Wij, de Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid en de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening, zijn hier
de adviesraad zeer erkentelijk voor. In deze brief wordt op de verschillende aanbevelingen
een beleidsreactie gegeven.

De eerste aanbeveling van het rapport is dat een wettelijke verplichting voor gemeenten
moet worden ingevoerd om statushouders als urgentiecategorie aan te merken in het
geval gemeenten een huisvestingsverordening met urgentieregeling instellen. Het kabinet
neemt deze aanbeveling niet over. Gemeenten hebben op basis van artikel 28 uit de
Huisvestingswet 2014 een wettelijke taak om te zorgen voor de huisvesting van statushouders.
Daarmee zorgen we ervoor dat mensen die een verblijfsvergunning hebben gekregen zo
snel mogelijk worden gehuisvest. Per half jaar bepaalt de rijksoverheid in de taakstelling
voor huisvesting statushouders hoeveel statushouders in totaal een huisvesting moeten
krijgen1. Dat gebeurt op basis van het verwachte aantal verblijfsvergunningen dat wordt verleend
en wordt verdeeld over gemeenten naar rato van het inwoneraantal; gemeenten met minder
inwoners hoeven dus ook minder statushouders te huisvesten. Zo wordt de taak evenredig
over het land verdeeld. De provincie houdt toezicht op de uitvoering van de taakstelling.
Als een gemeente zich niet aan te taakstelling houdt, zet de provincie als uiterste
middel de indeplaatsstelling in, waarbij de statushouder op kosten van de gemeente
alsnog gehuisvest wordt. De verplichting om statushouders voorrang te geven als een
gemeente een urgentieregeling heeft, is per 1 juli 2017 vervallen. Het is aan gemeenten
zelf om te bepalen hoe zij aan de taakstelling voldoen en of statushouders daarvoor
een urgentiestatus krijgen toegewezen of niet. Uit het rapport Voorrang bij toewijzing
sociale huurwoningen (Companen, maart 2022)2 blijkt dat het overgrote merendeel van de gemeenten met een urgentieregeling statushouders
ook nog steeds daarin hebben opgenomen; slechts vier procent van de gemeenten heeft
statushouders als voorrangscategorie geschrapt. Ongeveer de helft van alle gemeenten
heeft een urgentieregeling.

De adviesraad beveelt als tweede aan om meer in flexibele woonoplossingen te investeren
voor verschillende woongroepen, waaronder statushouders. Vanuit de rijksoverheid wordt
het inzetten van flexibele woonoplossingen gezien als een middel om op korte termijn
(sociale) woningen toe te voegen aan de woningvoorraad. De adviesraad geeft aan dat
er twijfels zijn over de vraag of die tijdelijkheid niet schuurt met de noodzakelijke
kwaliteit en stabiliteit van de huisvesting van aandachtsgroepen. Het verschil tussen
reguliere woningbouw en flexibele/modulaire woningbouw wordt echter steeds kleiner.
In steeds meer gevallen voldoen flexwoningen aan alle eisen uit het bouwbesluit voor
nieuwbouw van permanente woningen en op sommige punten is de kwaliteit in de praktijk
zelfs beter. Het grootste verschil is dat flexwoningen per definitie verplaatsbaar
zijn vanwege de wijze waarop ze zijn gebouwd en dat daardoor ook locaties die slechts
tijdelijk beschikbaar zijn kunnen worden gebruikt voor bewoning. Ook voor langere
tijd. Er kan met het gebruik van een huurcontract voor onbepaalde duur net zo lang
in de flexwoning worden gewoond als de woning wordt geëxploiteerd (doorgaans tussen
de 10 en 15 jaar). Met het oog op de stabiele huursituatie is in artikel 7:271 lid
4 BW een specifieke regeling voor flexwoningen toegevoegd waarmee het huurcontract
pas kan worden opgezegd als de omgevingsvergunning eindigt. Het is daarmee niet nodig
om tijdelijke huurcontracten te gebruiken bij flexwoningen.

Het rapport stelt dat afhankelijk van waar statushouders worden gehuisvest en hoe
het samenleven wordt georganiseerd, dit beperkingen met zich mee kan brengen als het
gaat om integratie. Dit is een van de redenen waarom een voorwaarde voor de stimuleringsregeling
flex- en transformatiewoningen is dat 1/3e van de woningen bedoeld is voor ontheemden of statushouders. Zo staat het gemeenten
vrij om de overige 2/3e zelf in te vullen. Deze flexwoningen kunnen dienen voor de huisvesting van statushouders,
maar ook voor andere aandachtsgroepen, zoals bijvoorbeeld studenten. De ambitie is
om tot en met 2024 in totaal 37.500 flexwoningen te realiseren, zoals gesteld in de
kamerbrief d.d. 26 augustus.3 In de kamerbrief d.d. 18 oktober4 wordt de voortgang voor het behalen van deze ambitie beschreven. Het Rijk ondersteunt
de bouw van flexwoningen onder andere op de volgende manier:

– Via de stimuleringsregeling flex- en transformatiewoningen is € 100 mln. beschikbaar
gesteld voor het afdekken van onrendabele toppen van projecten met flexwoningen. Middels
deze regeling worden tenminste 8.300 flex- of transformatiewoningen gebouwd. De regeling
is overtekend en in november en december 2022 zijn alle projecten bekend gemaakt die
een bijdrage krijgen uit de regeling. Tot nu toe is € 88 mln. van de beschikbare € 100 mln.
toegekend waarmee 7.363 woningen worden gerealiseerd zodat naar schatting 13.500 spoedzoekers
versneld een woning kunnen gaan vinden. De beschikbare € 100 mln. is bedoeld om snel
woonruimte te creëren voor spoedzoekers en andere doelgroepen.

– De Taskforce Versnelling Tijdelijke Huisvesting ondersteunt gemeenten. De taskforce
is ingesteld in juni 2022 en wordt voor een jaar lang verlengd. Deze Taskforce ondersteunt
gemeentes bij allerlei vraagstukken rondom flexwonen, zoals juridische knelpunten
of het opstellen van een businesscase.

– Op 5 december jl. heeft de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
de contouren van de financiële herplaatsingsgarantie gepubliceerd.5 De Garantie speelt in op de financiële risico’s die sommige corporaties zien, zoals
ook aangegeven in het ACVZ-rapport, omdat flexwoningen langer meegaan dan dat de locatie
beschikbaar is. De Garantie vergroot de kans dat flexwoningen na de eerste exploitatietermijn
op een andere locatie ingezet kunnen worden, en anders is een financiële compensatie
mogelijk. De contouren van zowel de financiële als de fysieke garantie worden momenteel
nader uitgewerkt. De beide garanties zorgen ervoor dat businesscases met een korte
exploitatietermijn makkelijker rond te krijgen zijn. Hierdoor nemen herplaatsingsgaranties
een grote belemmering weg voor gemeenten en investeerders om flexwoningen op tijdelijke
locaties te realiseren.

– Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijsrelaties heeft het Rijksvastgoedbedrijf
een opdracht gegeven om een aanbesteding te starten voor een bestelling van 2.000
flexwoningen. Op deze manier wil het Rijk voorkomen dat er productiecapaciteit onderbenut
blijft. De gunning op de aanbesteding heeft inmiddels plaats gevonden. Een deel van
de woningen zijn reeds nu al te matchen met locaties. Het matchingsproces loopt door
tot alle 2.000 woningen een plek hebben gekregen. De oplevering van de woningen vindt
plaats in 2023, waarbij de eerste woningen over ongeveer 3 maanden worden geplaatst
en waarbij de laatste levering uiterlijk 5 augustus 2023 kan zijn. De volgende stap
is een inkooptraject van Aedes namens de woningcorporaties. Veel corporaties willen
hier met grote aantallen op instappen.

De derde aanbeveling van het rapport stelt dat het Rijk meerjarige generieke regelingen
voor het ondersteunen van lokale initiatieven op het gebied van volkshuisvesting voor
alle aandachtsgroepen dient aan te bieden. De afgelopen jaren zijn verschillende (meerjarige)
regelingen ingericht om gemeenten te ondersteunen bij het realiseren van goede en
betaalbare huisvesting voor verschillende aandachtsgroepen. Het rapport stelt dat
de inhoudelijke voorwaarden van regelingen niet altijd aantrekkelijk genoeg zijn,
de administratieve vereisten als onwerkbaar worden ervaren of dat de financiële gevolgen
voor gemeenten mogelijk op de lange termijn negatief uitpakken. Uit een evaluatie
van de Tijdelijke regeling stimulering huisvesting vergunninghouders (TRSHV)6 blijkt dat dat voor deze regeling het geval was, aangezien de regeling onvoldoende
doeltreffend en aantrekkelijk bleek.

Wij realiseren ons dat het voor gemeenten lastig is om te bepalen welke regeling past
bij hun behoeften. Daarom streeft het Rijk naar een zo klein mogelijk aantal eenduidige
financiële instrumenten. Wanneer de te behalen beleidsdoelen te ver uit elkaar liggen,
zal echter juist in het kader van de doeltreffendheid voor aparte regelingen gekozen
moeten worden. Dit is bijvoorbeeld het geval van de hotel en accommodatie regeling
(HAR), die zich specifiek richt op tijdelijke accommodatie voor statushouders en een
dermate andere doelstelling heeft dan de regeling huisvesting aandachtsgroepen dat
zij moeilijk verenigd kunnen worden.

In het rapport wordt deze laatste regeling al aangehaald als goed voorbeeld. Met deze
regeling komt voor de huisvesting van aandachtsgroepen gezamenlijk een regeling tot
stand en wordt niet voor iedere groep een aparte regeling opgetuigd. Bovendien geeft
de regeling gemeenten de vrijheid zelf keuzes te maken hoe en voor welke groep wordt
gebouwd. Hiermee maakt de regeling het ook mogelijk om gemengde initiatieven tot stand
te brengen, waarbij het deel voor aandachtsgroepen subsidiabel is op grond van deze
regeling. De regeling wordt in 2023 gecontinueerd. In totaal zal ongeveer € 38 miljoen
beschikbaar gesteld worden in 2024. De aparte regeling ten behoeve van het realiseren
van huisvesting van statushouders (TRSHV) wordt niet gecontinueerd maar is samengevoegd
met de regeling voor huisvesting van aandachtsgroepen in 2022 en 2023, omdat zij een
overeenkomende doelstelling en voorwaarden kennen.

Het rapport meldt als vierde aanbeveling dat de provincie het bestuurlijk toezicht
op het huisvesten van statushouders pro-actiever zou moeten inrichten, door als provincie
aan de voorkant van het proces structureel en in regionaal verband met gemeenten in
gesprek te gaan over de mogelijkheden om statushouders te huisvesten. De afgelopen
maanden heeft veelvuldig contact plaatsgevonden tussen de gedeputeerden verantwoordelijk
voor het toezicht en het kabinet. Daarbij worden ervaringen uitgewisseld over hoe
toezicht te houden en komen er ook vragen en dilemma’s naar voren. Het Interprovinciaal
Overleg en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties starten mede
naar aanleiding van die gesprekken en het voorliggende rapport van de adviesraad,
een traject waarbij de doorontwikkeling van het interbestuurlijk toezicht op het huisvesten
van statushouders centraal staat. Daar zal onder andere worden gekeken naar het meer
proactief en anticiperend invullen van het toezicht, het handelingsperspectief tijdens
een taakstellingsperiode en de handelingsperspectieven bij indeplaatsstelling. Dit
sluit aan bij de werkwijze die momenteel wordt uitgewerkt in het kader van de uitvoering
van de Agenda Toekomst Toezicht7, die eind 2018 – conform de afspraken in het Interbestuurlijk Programma – tot stand
is gekomen (BZK, IPO, VNG, MinFin). Kern van de Agenda is dat toezichthouders en toezichtontvangers
samen, in dialoog, het interbestuurlijk toezicht vormgeven en zich daarbij primair
richten op het inzichtelijk krijgen en beheersen van mogelijke (toekomstige) risico’s
bij de uitvoering van medebewindstaken. Dit houdt in dat het gesprek over mogelijke
risico’s meer aan de voorkant gevoerd wordt, in plaats van dat achteraf gekeken wordt
en geconstateerd wordt dat bepaalde taken niet (voldoende) zijn uitgevoerd. Samen
met provincies, gemeenten en andere betrokkenen wordt voor de periode 2020–2023 uitwerking
gegeven aan een concreet actieplan8.

Het Actieplan is in nauwe samenwerking met de medeoverheden opgesteld. Het is een
uitwerking van de Agenda die eind 2018 – conform de afspraken in het Interbestuurlijk
Programma – tot stand is gekomen (BZK, IPO, VNG, MinFin).

Als vijfde aanbeveling wordt aanbevolen om voorwaarden te creëren om een robuust asielstelsel
te kunnen optuigen door gemeenten te verplichten opvanglocaties voor asielzoekers
beschikbaar te stellen, de slagkracht van gemeenten te vergroten door hen maximale
ruimte te geven om die opvang regionaal te organiseren en lokaal in te bedden en door
gemeenten voor die opgave structureel adequaat te financieren.

Op 8 november jl. is het wetsvoorstel «Gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvang»
in consultatie gebracht. Het wetsvoorstel beoogt gemeenten verantwoordelijk te maken
voor het mogelijk maken van asielopvang. Het is een standaard praktijk, dat gemeenten
voor de uitvoering van een wettelijke taak de reële kosten gecompenseerd krijgen.
Dat zal ook bij deze wet het geval zijn. De wettelijke taak draagt bij aan de implementatie
van de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen door te zorgen dat alle gemeenten
hun bijdrage leveren aan een humane en duurzame opvang van asielzoekers. De vormgeving
van dit duurzame opvanglandschap vindt zijn grondslag in de Uitvoeringsagenda Flexibilisering
Asielketen, die mede in samenwerking met gemeenten tot stand is gekomen. Hierbij wordt
nadrukkelijker ook gekeken naar hoe het voor gemeenten aantrekkelijker gemaakt kan
worden om opvang mogelijk te maken, bijvoorbeeld door kleinschalige opvang. De Uitvoeringsagenda
wordt momenteel met medeoverheden op onderdelen geactualiseerd c.q. verrijkt en versneld
tot uitvoering gebracht.

De zesde aanbeveling van het rapport luidt dat de bestaande systematiek waarbij individuele
gemeenten naar rato van hun inwoneraantal statushouders moeten huisvesten gehandhaafd
moet worden. Het rapport «Wind tegen Tij»9 adviseert om de verdeelsleutel van de taakstelling te evalueren. De opstellers van
dit rapport merkten in de verschillende gesprekken met medeoverheden dat het draagvlak
voor een andere wijze van herverdelen vooral lag in de wens van een lagere taakstelling
voor een desbetreffende gemeente/regio en dat het maar de vraag is of andere gemeenten/regio’s
open staan voor het absorberen van een hogere taakstelling.

Wij kunnen ons vinden in de analyse van het rapport van de adviesraad waarin staat
dat alternatieve criteria zoals het aantal beschikbare sociale huurwoningen, het aandeel
sociale huurwoningen in de woningvoorraad of wachttijden voor de sociale huurwoningen
vragen oproepen, moeilijk te operationaliseren zijn en afbraak doen aan het uitgangspunt
van een evenredige verdeling van de opgave.

Wij ondersteunen daarnaast de bevinding dat het vervangen van een gemeentelijke huisvestingsplicht
door een regionale huisvestingsplicht kan leiden tot een onevenredige spreiding in
de regio. Het rapport stelt daarnaast dat een regionale taakstelling het gevoel van
gedeelde verantwoordelijkheid kan versterken, maar dat tegelijkertijd ook juist de
situatie kan ontstaan waar minder welwillende gemeenten zich minder kunnen inspannen
en het initiatief aan andere gemeenten in de regio te laten. In alle gevallen zou
sprake zijn van een beweging die contrair is aan de doelen van het programma «Een
thuis voor iedereen», waarin een evenredige spreiding van alle aandachtsgroepen wordt
nagestreefd.

De huidige gehanteerde verdeelsystematiek uit artikel 29, eerste lid van de Huisvestingswet
2014 ondersteunt dit doel wel. Daarom handhaaft het kabinet deze verdeelsystematiek.

Ook gaven gemeenten aan dat zij het realiseren van asielopvang en huisvesting met
elkaar willen uitruilen. Op grond van artikel 29, lid 2, van de Huisvestingswet 2014
kunnen burgemeester en wethouders van twee of meer gemeenten gezamenlijk besluiten
de taakstelling inzake de huisvesting van statushouders voor hun gemeenten te wijzigen,
met dien verstande dat de som van de aantallen statushouders in wier huisvesting na
die wijziging in de betrokken gemeenten tezamen dient te worden voorzien niet wijzigt.
Gemeenten kunnen in deze ruil nu ook al asielopvangplekken betrekken. De invoering
van het medebewind van gemeenten in het mogelijk maken van asielopvangvoorzieningen,
zoals het wetsvoorstel «Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen»
beoogt, zou een uitruil tussen asielopvang en de huisvesting van statushouders in
de praktijk vergemakkelijken.

Aanbeveling zeven ziet op het tijdig en helder communiceren over wezenlijke verschillen
tussen prognoses van het aantal te huisvesten statushouders en over substantiële afwijkingen
tussen het aantal verwachte en werkelijk te huisvesten statushouders, zodat gemeenten
tijdig weten welke inspanningen zij geacht worden te leveren. Deze aanbeveling zal
worden overgenomen. De afgelopen jaren is het voorgekomen dat het aantal statushouders
dat gehuisvest kon worden sterk afweek van de taakstelling. De COVID-19-reisbeperkingen
zorgden er in 2020 voor dat de taakstelling te hoog was. De verhoogde asielinstroom
in 2021 en 2022 leidde juist tot een veel te lage taakstelling voor de tweede helft
van 2022. Tijdige communicatie hierover helpt om gemeenten de ruimte te geven hun
beleid waar nodig aan te passen aan de nieuwe realiteit. In de bestuurlijke afspraken
die op 26 augustus jl. zijn gemaakt met VNG, IPO, het Veiligheidsberaad en het Kabinet
is een afspraak opgenomen over een voorspelbare en stabiele taakstelling en uitstroom,
die onder meer dit punt omvat. Het kabinet is hier dan ook samen met de medeoverheden
mee aan de slag.

Aanbeveling 8 richt zich op het COA en roept hen op gemeenten actief en frequent over
de gezinssamenstelling van te huisvesten statushouders die nog in de opvang verblijven
te informeren, zodat gemeenten eerder gerichtere keuzes in huisvestingsopties kunnen
maken om hun taakstelling te realiseren. De aanbeveling roept het COA daarnaast ook
op om gemeenten actief te informeren wanneer er specifieke redenen voor de koppeling
van een statushouder aan een gemeente zijn.

Op dit moment onderzoekt het COA of er mogelijkheden zijn om deze rapportage beschikbaar
te stellen in TVS, zodat gemeenten deze informatie kunnen ophalen. In de tussentijd
deelt het COA wel maandelijks de gezinssamenstelling per gemeenten met de koepelorganisatie
van woningbouwcorporaties, Aedes.

Wanneer het gaat om specifieke redenen om te koppelen aan een bepaalde gemeente merkt
het COA op dat het al technisch mogelijk is om aan te geven wat redenen zijn voor
koppelen aan een gemeente. Het COA onderzoekt op dit moment of het technisch ook mogelijk
is om deze gegevens vervolgens ook toonbaar te maken aan gemeenten en/of dat een aanvullende
werkinstructie aan regievoerders nodig is om de gegevens beschikbaar te stellen.

Aanbeveling 9 richt zich aan de IND en stelt voor om verblijfsdocumenten van statushouders
voortaan uit te reiken in de opvanglocaties waar zij in afwachting van huisvesting
verblijven zodat zij daarvoor niet langer afzonderlijk naar een IND-loket hoeven te
reizen.

Binnen dit complexe speelveld is er veel begrip om documenten zo spoedig mogelijk
uit te geven en hiermee de doorstroom te bevorderen.

De IND heeft reeds verschillende maatregelen genomen waardoor statushouders met spoed
terecht te kunnen bij de IND-loketten. Ook een verruiming van de huidige openingstijden
van de loketten in het weekend en de avonduren, een uitbreiding van het gebruik van
het expatnetwerk, de tijdelijke inzet van de IPKD (koeriersdienst) voor bezorging
van niet-risicovolle verblijfsdocumenten en permanente werving (o.a. middels Meet
& Greets) teneinde meer personeel aan te trekken zijn allen maatregelen om de druk
op de gehele keten te laten dalen. Dit alles met als doel de statushouder binnen een
redelijke termijn te kunnen laten integreren en participeren in de samenleving. Inmiddels
zijn de wachttijden gedaald en de verwachting is dat deze daling zich blijft doorzetten.
Dit is uiteraard mede afhankelijk van de ontwikkelingen van de instroom en het verder
kunnen aantrekken van personeel.

De IND beziet momenteel welke structurele en incidentele maatregelen verder mogelijk
zijn. Het is nodig om te onderzoeken welke maatregelen het meest effectief en efficiënt
zijn, en in enkele gevallen hoe deze (juridisch) mogelijk kunnen worden gemaakt. De
aanbeveling van adviesraad om verblijfsdocumenten op locatie van het COA uit te reiken
zal in samenhang met andere maatregelen afgewogen worden. Wanneer deze verkenning
door de IND in een verder stadium is zal hierover het gesprek gevoerd worden met betrokken
partners en kan gezamenlijk worden gekeken welke maatregelen het meest wenselijk zijn.

De tiende aanbeveling tot slot, luidt dat de taakstelling voor het huisvesten van
statushouders naar beneden toe bijgesteld moet worden als blijkt dat het werkelijke
aantal te huisvesten statushouders substantieel lager is dan het geprognosticeerde
aantal. Zoals ook in het rapport genoemd staat, is het onwenselijk als gemeenten niet
aan de taakstelling kunnen voldoen vanwege te weinig gekoppelde statushouders. Daar
is in de huidige context geen sprake van, wel is dit onder andere voorgekomen toen
in de coronaperiode de asielinstroom sterk daalde. Op dit moment wordt er bij de vaststelling
van een nieuwe taakstelling per 1 april en 1 oktober standaard een evaluatie gedaan
naar de hoogte van de taakstelling die op dat moment geldt. Dit geeft vooral de mogelijkheid
om tijdig te kunnen communiceren richting provincies en gemeenten over welke inspanningen
nodig zijn, zoals in de voorgaande aanbeveling is genoemd. Er is geen grondslag in
de Huisvestingswet 2014 om de taakstelling tussentijds aan te passen, zowel niet naar
beneden als naar boven toe. De komende periode zal het kabinet bezien hoe hier het
best mee omgegaan kan worden.

Graag bedanken wij nogmaals de adviesraad voor het advies. Het is in ieders belang
dat statushouders snel kunnen deelnemen in de Nederlandse samenleving. Het Rijk zal
daarom, in gezamenlijkheid met medeoverheden en andere betrokken partners, met de
overgenomen aanbevelingen aan de slag gaan.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening, H.M. de Jonge