Brief regering : Fiche: Mededeling beleidskader bioplastics

Nr. 3619
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 januari 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening certificeringskader voor koolstofverwijdering (Kamerstuk 22 112, nr. 3618)

Fiche: Mededeling beleidskader bioplastics

Fiche: Verordening inzake Verpakkingen en Verpakkingsafval (Kamerstuk 22 112, nr. 3620)

Fiche: Mededeling EU dronestrategie 2.0 (Kamerstuk 22 112, nr. 3621)

Fiche: Wijziging Gemeenschapsmodellenverordening en Herschikking Modellenrichtlijn
(Kamerstuk 22 112, nr. 3622)

Fiche: Mededeling EU mondiale gezondheidsstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3623)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling beleidskader bioplastics

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

EU-beleidskader inzake biogebaseerde, biologisch afbreekbare en composteerbare kunststoffen

b) Datum ontvangst Commissiedocument

30 november 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 682

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52022DC0682…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet van toepassing

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

2. Essentie voorstel

Op 30 november 2022 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) het tweede pakket
voorstellen onder het Actieplan Circulaire Economie1 gepubliceerd, dat volgt op een aantal andere voorstellen op het gebied van circulaire
economie uit maart 2022.2 Onderdeel van het pakket van 30 november 2022 is de mededeling beleidskader voor
biogebaseerde, bioafbreekbare en composteerbare plastics (hierna: bioplastics).

Het doel van deze mededeling is het verschaffen van inzicht in de uitdagingen en voordelen
die voortvloeien uit het gebruik van bioplastics. Dit om duidelijkheid te scheppen
over wanneer de toepassing ervan een duurzame keuze is en het gebruik ondersteunend
is aan een circulaire economie. De mededeling beoogt een gemeenschappelijke Europese
aanpak te creëren over deze typen plastics met standaarden, certificering en labels
en geeft aan in welke richting onderzoek en innovatie gewenst is. Met deze mededeling
wil de Commissie een aantal uitdagingen adresseren, waaronder de afhankelijkheid van
fossiele grondstoffen, zwerfafval, microplastics, duurzaam gebruik van biogrondstoffen3, en voedselveiligheid.

Biogebaseerde plastics

Wanneer er middels een claim beweerd wordt dat een product biogebaseerd plastic (plastics
gemaakt van biogrondstoffen4) bevat, stelt de Commissie dat er de exacte en meetbare hoeveelheid moet worden vermeld.
Een claim kan er dan als volgt uit zien: «50% biogebaseerd plastic». Brede claims
als «bioplastics» worden verboden, zoals vastgelegd in het voorstel voor een Richtlijn
Grotere Rol voor de Consument bij de Groene Transitie.5 Dit om onterechte duurzaamheidsclaims te voorkomen.

Voor het meten van het biogebaseerde aandeel in een product, beveelt de Commissie
lidstaten aan de normen die de Europese Technische Commissie (CEN/TC411) heeft ontwikkeld6 te gebruiken. Voor exacte meting van het aandeel geeft de Commissie de voorkeur aan
fysieke meting van het aandeel biogebaseerd plastic (koolstofdatering7). Daarmee is de Commissie in beginsel geen voorstander van methoden die berekeningen
gebruiken (massabalansmethoden8) om het exacte biogebaseerde aandeel te bepalen.

In lijn met de principes van een circulaire economie, geeft de Commissie de voorkeur
aan organisch afval en bijproducten als biogrondstof voor biogebaseerde plastics boven
gebruik van primaire biogrondstoffen. De Commissie stelt dat alle biogrondstoffen
duurzaam geproduceerd moeten zijn, minimaal volgens de duurzaamheidscriteria onder
de huidige richtlijn hernieuwbare energie (REDII)9, in afwachting van de duurzaamheidscriteria onder de herziene RED (REDIII). Omdat
biogebaseerde plastics echter niet als energietoepassing worden gebruikt, is het RED-framework
niet geschikt om ook de broeikasgasuitstoot ervan te meten. Geschikte methoden die
de CO2-impact van biogebaseerde plastics kunnen vergelijken met fossiele plastics zijn nog
in ontwikkeling; de «Plastics life cycle analysis (LCA) method» van de het EU Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (Joint Research Centre, JRC) is momenteel de meest geharmoniseerde methode. Ook stelt de Commissie dat alleen producten
van biogebaseerde plastics die een lange levensduur hebben, en niet aan het einde
van de levensduur verbrand worden, gunstige effecten hebben ten aanzien van koolstofopslag.
Daarnaast heeft toepassing van biogebaseerde plastics in producten met een lange levensduur
de voorkeur boven toepassing in producten met een korte levensduur, waaronder eenmalig
te gebruiken verpakkingen. Over het toepassen van biogrondstoffen in brede zin stelt
het kader dat de voorkeur uit moet gaan naar materialen (zoals plastic) boven toepassing
in bio-energie.

Bioafbreekbare plastics

Voor bioafbreekbare plastics (plastics die door bacteriën worden afgebroken tot water,
CO2, minerale zouten, biomassa en – bij afwezigheid van zuurstof – tot methaan) die in
het milieu afbreken stelt de Commissie dat bioafbreekbaarheid niet enkel als eigenschap
van het materiaal moet worden gezien, maar als systeemeigenschap. Dat betekent dat
de omstandigheden waarin het materiaal afbreekt worden meegenomen. De Commissie stelt
ook dat het gebruik van bioafbreekbare plastics moet worden beperkt tot toepassingen
waar reductie, hergebruik, inzameling en recycling niet haalbaar zijn en tot materialen
waarvan is bewezen dat ze volledig bioafbreekbaar zijn binnen bepaalde tijd. Bioafbreekbare
plastics moeten namelijk niet worden gezien als oplossing voor ontoereikend afvalbeleid
of zwerfafval. Landbouwplastics worden als voorbeeld van geschikte toepassing genoemd.
De mededeling beschrijft tevens een aantal zaken met betrekking tot certificering
en labelen. Allereerst moeten er volgens de Commissie wetenschappelijk onderbouwde
tests en certificering komen voor bioafbreekbare plastics en moeten eventuele additieven10 ook goed afbreken en geen schade aan het milieu toedoen. Ten tweede stelt de Commissie
dat labels duidelijk moeten aangeven in welke omgeving het plastic afbreekt en hoe
lang dat duurt. Tot slot mogen producten die veel in het zwerfafval belanden (waaronder
die in de Richtlijn plastic wegwerpproducten11) geen claims over bioafbreekbaarheid bevatten om te voorkomen dat de indruk wordt
gewekt dat ze in het milieu kunnen worden weggegooid.

Composteerbare plastics

Met betrekking tot industrieel composteerbare plastics (bioafbreekbare plastics die
enkel in een industriële composteerinstallatie worden afgebroken) stelt de mededeling
dat deze enkel voor specifieke toepassingen moeten worden ingezet waar de milieuvoordelen
groter zijn dan eventuele alternatieven en ze geen negatief effect op het compost
hebben. De Commissie noemt gft-inzamelzakken, fruitstickers, theezakjes, koffiepads,
koffiecupjes en zeer lichte plastic draagtassen als voorbeelden. In de Verordening
voor Verpakkingen en Verpakkingsafval12 die tevens op 30 november 2022 is gepubliceerd, is daarom opgenomen dat deze producten
verplicht van composteerbaar plastic worden gemaakt, en dat andere plastic verpakkingen
verplicht recyclebaar zijn. Om dit zo duidelijk mogelijk te maken voor de consument,
zijn labels over composteerbaarheid alleen toegestaan als er een pictogram op staat
dat aangeeft hoe het product weggegooid moet worden. Ook moet het product gecertificeerd
is conform gepaste normen, daarom zal de Commissie zal een verzoek bij de European Committee for Standardization (CEN) doen tot herziening van de huidige norm voor composteerbaarheid zodat deze completer
is en beter aansluit bij de praktijk.13

Tot slot geeft de Commissie aan onderzoek en innovatie te stimuleren voor biogebaseerde
plastics die herbruikbaar, recyclebaar en bioafbreekbaar zijn en de mondiale context
van de plastic-keten in overweging te nemen bij uitvoering van de voorstellen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Biogrondstoffen

Het kabinet streeft naar een volledig circulaire14 en klimaatneutrale15 economie in 2050. Olie en aardgas vormen de huidige fossiele grondstoffen bij de
productie van plastics. Bijproductie en afvalverbranding resulteren ze in CO2-emissie. Bovendien gaan er bij verbranding waardevolle grondstoffen verloren. Het
is dus essentieel de plasticswaardeketen te verduurzamen. De rol die biogrondstoffen
hierin spelen is vervat in het duurzaamheidskader biogrondstoffen16 gebaseerd op een adviesrapport van de Sociaal-Economische Raad.17 In dit duurzaamheidskader zet het kabinet uiteen welke toepassingen van biogrondstoffen
de voorkeur genieten. Voor laagwaardige toepassingen van biogrondstoffen zijn er,
of komen op kortere termijn, alternatieven beschikbaar en moet het beleid gericht
zijn op afbouw van gebruik. Laagwaardige toepassingen zijn elektriciteit, lagetemperatuurwarmte
en brandstof voor (licht) wegtransport. Gebruik van biogrondstoffen voor zwaar wegtransport
en de lucht- en scheepvaart zijn aangemerkt als overbruggingstoepassing, en daarvoor
geldt dat het gebruik van biogrondstoffen eerst zal toenemen voordat alternatieven
beschikbaar komen. Voor hoogwaardige toepassingen in de chemie en materialen (inclusief
plastic) moet het beleid specifieker gericht zijn op stimulering.

Biogebaseerde plastics

Het kabinet is van mening dat biogebaseerde plastics een belangrijke rol spelen in
het bereiken van een duurzame en circulaire plasticindustrie.18 In een circulaire economie hebben reductie van plasticgebruik, hergebruik en recycling
de voorkeur boven het toepassen van primaire grondstoffen. Echter kan dit niet voor
100% voorzien in de vraag naar grondstoffen voor de productie van nieuwe plasticproducten.
Zelfs wanneer alle plastics gerecycled zouden worden, is er nog steeds een rendementsverlies
bij recycling. Dit tekort aan recyclaat wordt nog verder versterkt doordat de vraag
naar plastics groeit. Biogebaseerde plastics zijn daarom essentieel om dit tekort
aan recyclaat aan te vullen als duurzaam alternatief voor plastics uit fossiele grondstoffen.
Daarbij is het noodzakelijk dat de biogrondstoffen duurzaam geproduceerd zijn en de
biogebaseerde plastics recyclebaar en waar mogelijk herbruikbaar zijn.

Bioafbreekbare plastics

Het kabinet heeft de afgelopen jaren ingezet op het voorkomen van microplasticsuitstoot.19 Hierbij heeft aanpakken bij de bron de voorkeur, bijvoorbeeld door in te zetten op
het tegengaan van zwerfafval20, een verbod op EU-niveau op bewust toegevoegde microplastics aan consumentenproducten
(zoals cosmetica en granulaat op sportvelden) en inzet op correcte bandenspanning
voor voertuigen.21 In toepassingen waar weglek naar het milieu een reëel risico is, kan bioafbreekbaarheid
een optie zijn om microplastics te verminderen, bijvoorbeeld bij verf.22 Voorwaarde is dan wel dat de plastics ook daadwerkelijk spoedig en volledig afbreken
in het milieu waarin ze terechtkomen. Voor de toepassingen waar recyclebaarheid eveneens
een vereiste is om plastics in de kringloop te houden en belasting op het water- en
bodemsysteem te minimaliseren, mag de bioafbreekbaarheid niet als alternatief worden
gezien voor recycling.

Composteerbare plastics

Met betrekking tot composteerbare plastics is het kabinet van mening dat reduceren,
hergebruiken en recyclen altijd de voorkeur hebben boven afbreken. Wanneer plastics
afbreken, gaan waardevolle materialen verloren en dit past niet in de visie voor een
circulaire economie. In specifieke gevallen levert het composteren van plastics echter
wel voordelen op, bijvoorbeeld wanneer ze worden gebruikt als inzamelmiddel van gft
en er daarmee meer organisch materiaal in de kringloop wordt gehouden of vervuiling
in het compost wordt verminderd.23

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Algemeen

Het kabinet verwelkomt de ambitie om eenduidig Europees beleid te voeren over de toepassing
van biogebaseerde, bioafbreekbare en composteerbare plastics. Het kabinet vindt het
belangrijk dat de Commissie met deze mededeling richting en sturing geeft aan de toepassing
van biogebaseerde, bioafbreekbare en composteerbare plastics. Het biedt een handzaam
raamwerk voor zo duurzaam mogelijk gebruik van de plastics en het voorkomen van verwarring
van consumenten en greenwashing. Over het algemeen kan het kabinet zich goed vinden in de uitganspunten van de mededeling.

Het is positief dat een aantal van de aspecten uit de mededeling reeds een plaats
hebben gekregen in EU wetgevende voorstellen, te weten het voorstel voor een richtlijn
Grotere Rol voor de Consument bij de Groene Transitie24 en een verordening inzake verpakkingen en verpakkingsafval, die tevens gepubliceerd
is op 30 november jl. Tegelijkertijd zou het kabinet graag zien dat nog meer van de
richtinggevende aspecten uit de mededeling worden vervat in regelgeving en hier bij
de Commissie voor pleiten. Het kabinet had graag meer ambitie gezien door een aantal
van de niet-bindende adviezen, als regelgeving te hebben gezien. Bijvoorbeeld een
verbod op claims over bioafbreekbaarheid op producten die veel als zwerfafval eindigen,
een verplichting dat additieven aan bioafbreekbaar plastic ook afbreekbaar zijn, en
een verplichting dat bij gebruik van biogrondstoffen in plastics minimaal aan RED-II
duurzaamheidscriteria (en in de toekomst RED-III) moet worden voldaan. Het kabinet
zal er dan ook voor pleiten dat, daar waar mogelijk, deze adviezen in toekomstige
voorstellen worden vervat.

Een tweede aandachtspunt is dat de mededeling veel aandacht besteedt aan duurzaamheidseisen
en heldere communicatie over het biogebaseerde aandeel van plastics en correcte afdanking,
maar dat de mededeling niet ingaat op het stimuleren van het gebruik van biogebaseerd
plastic (bijvoorbeeld via een verplicht minimumaandeel in nieuwe producten). Doordat
er wel eisen worden gesteld aan het gebruik van deze plastics, zonder dat er voorstellen
zijn die het gebruik ervan stimuleren, bestaat het risico dat dit barrières oproept
voor de groei van de markt. De Commissie stelt bijvoorbeeld dat biogrondstoffen bij
voorkeur voor materialen (waaronder plastics) worden gebruikt in plaats van voor bio-energie.
Desondanks benoemt de Commissie geen maatregelen om het gebruik van biogrondstoffen
voor plastics of andere materialen te stimuleren, terwijl er reeds wel stimuleringsmaatregelen
bestaan voor toepassing in biobrandstoffen en bio-energie (zoals de bijmengverplichting
onder RED). Het kabinet zal daarom bij de Commissie pleiten voor het stimuleren van
de toepassing van biogebaseerde plastics en minimaal een gelijk speelveld met biobrandstoffen
en bio-energie, bij voorkeur door het stellen van een verplicht minimumaandeel biogebaseerde
plastics in nieuwe producten.

Biogebaseerde plastics

Het kabinet staat positief tegenover het voornemen om generieke claims over biogebaseerd
plastic op producten te verbieden. Heldere claims over het aandeel biogebaseerd plastic
zijn van belang om verwarring en greenwashing te voorkomen. Het aandeel biogebaseerd plastic kan op verschillende manieren bepaald
worden, ofwel via fysieke meting (via koolstofdatering) ofwel via berekening (massabalansmethoden).
Net als de Commissie is het kabinet van mening dat wanneer een product claim over
het exacte aandeel biogebaseerd plastic heeft, de methode van fysieke meting moet
worden gebruikt. In aanvulling daarop is het kabinet van mening dat ook het gebruik
van de massabalansmethoden essentieel is om de huidige plasticproductie te verduurzamen
en het verwerken van biogrondstoffen in bestaande chemische installaties en pijpleidingen
mogelijk te maken. Het biogebaseerde aandeel dient via een transparant en robuust
certificeringssysteem te worden aangetoond, dat in de toekomst gebaseerd zal moeten
zijn op de in ontwikkeling zijnde International Standardization Organization-norm voor massabalansmethoden. Daarbij is het kabinet van mening dat bij gebruik
van massabalans geen claims over het product zelf gemaakt mogen worden. In plaats
daarvan moet bij een massabalans een procesclaim worden gedaan, bijvoorbeeld dat het
product bijdraagt aan de vervanging van fossiele grondstoffen door duurzame biogrondstoffen.25

Het kabinet zal dan ook bij de Commissie bepleiten om geen voorkeur voor een meetmethode
te hebben, maar duidelijk te maken welke claims bij welke meetmethode worden gemaakt.

Het kabinet staat achter de prioritering van gebruik van organisch afval en reststromen
als grondstof, en de notie dat wanneer toch primaire biogrondstoffen worden gebruikt,
deze duurzaam geproduceerd moeten zijn (minimaal REDII-criteria en in de toekomst
REDIII-criteria).

De Commissie stelt dat bij het toepassen van biogrondstoffen de voorkeur uit moet
gaan naar materialen, zoals plastics, boven bio-energie. Het kabinet deelt deze lijn
en zal daarom aandacht vragen voor meer Europees stimulerend beleid voor hoogwaardige
toepassing van biogrondstoffen en afbouw van beleid dat laagwaardige toepassing stimuleert.
Het kabinet zal specifiek pleiten voor een Europees verplicht minimumaandeel biogebaseerde
plastics en/of recyclaat in nieuwe producten, zoals in het kader van de Verordening
inzake verpakkingen en verpakkingsafval26 en de toekomstige herziening van de Autowrakkenrichtlijn.

De Commissie stelt dat biogrondstoffen bij voorkeur worden toegepast in producten
met een lange levensduur, boven producten met een korte levensduur. Het kabinet is
van mening dat biogrondstoffen breed zouden moeten worden toegepast in alle typen
plastic producten ongeacht de levensduur. Dit omdat het kabinet ernaar streeft dat
de plasticketen op termijn fossielvrij is, en daarvoor is noodzakelijk dat biogrondstoffen
breed worden toegepast. Daarbij geldt natuurlijk nog steeds dat in algemene zin de
productie en het gebruik van plastic producten met een korte levensduur moet worden
verminderd (bijvoorbeeld door in te zetten op herbruikbare verpakkingen). Het is hierbij
wel van belang dat er voldoende recyclingcapaciteit aanwezig is, zodat de levensduur
van biogebaseerde materialen kan worden verlengd. Specifiek voor nieuwe typen biogebaseerde
plastics zoals PLA (Polyactic Acid, gemaakt van melkzuur), die gescheiden moeten worden van de reguliere plastics, is
het noodzakelijk in recyclinginfrastructuur te investeren. In beginsel dienen alle
plastics in de bestaande infrastructuur gerecycled te worden, maar dit moet niet zo
stringent zijn dat ontwikkelingen in nieuwe (gewenste) biogebaseerde plastics en recyclingtechnieken
worden gefrustreerd. Het kabinet zal hiervoor aandacht vragen bij de Commissie.

Bioafbreekbare plastics

Met betrekking tot bioafbreekbare plastics die in het milieu afbreken steunt het kabinet
de notie dat bioafbreekbaarheid als systeemeigenschap moet worden gezien (in welke
omstandigheden breekt het materiaal af) in plaats van enkel als materiaaleigenschap.
Het kabinet steunt hierbij de inzet voor het ontwikkelen van criteria en certificeringsstandaarden.
Ook is het kabinet positief over de aanbeveling dat additieven aan plastic ook afbreekbaar
en onschadelijk voor het milieu moeten zijn, dat labels naast de claim «afbreekbaar»
ook moeten specificeren in welke omstandigheden ze afbreken en hoelang dat duurt.
Daarnaast is het kabinet positief over het voorstel dat er geen claims over bioafbreekbaarheid
mogen worden gemaakt op producten die vaak in het zwerfafval belanden.

De Commissie stelt ook dat de plastics die in het milieu afbreken enkel moeten worden
toegepast waar reductie, hergebruik, inzameling en recycling niet haalbaar zijn en
moet worden beperkt tot materialen waarvan is bewezen dat ze volledig afbreken (tot
water, CO2, minerale zouten, biomassa en eventueel methaan) binnen bepaalde tijd. Het kabinet
is het ermee eens dat terughoudendheid bij bioafbreekbare plastics (die niet recyclebaar
zijn) geboden is. Echter, het door de Commissie gehanteerde voorbeeld van landbouwplastics
is volgens het kabinet geen goed voorbeeld, omdat het inzamel- en recyclingpotentieel
van landbouwplastics juist hoog is. Het kabinet zal inventariseren op welke manieren
het gebruik van landbouwplastics te verduurzamen is.

Ondanks deze terughoudendheid over toepassing van bioafbreekbare plastics, is het
kabinet van mening dat wanneer de plastics naast afbreekbaar óók recyclebaar zijn,
gebruik hiervan niet moet worden belemmerd, mits het etiket duidelijk aangeeft waar
het moet worden weggegooid (namelijk dat ze moeten worden gerecycled). Op den duur
– wanneer de techniek het toelaat – zouden zelfs alle plastics recyclebaar én afbreekbaar
in het milieu moeten zijn voor toepassingen waar weglek naar het milieu een reëel
risico vormt, bijvoorbeeld microplastics door slijtage.

Composteerbare plastics

Het beleid dat de Commissie voor industrieel composteerbare plastics voorstelt, sluit
in grote lijnen aan bij het kabinetsbeleid en wordt daarom positief ontvangen door
het kabinet. Compostering van plastics biedt enkel in specifieke gevallen voordelen.
Certificering, standaarden en labels moeten duidelijk en specifiek zijn. Dit sluit
aan bij de nationale Green Deal koffiepads en theezakjes bij het gft.27 Het kabinet zal er daarbij wel voor pleiten dat de huidige Europese standaard voor
composteerbaar plastic28 herzien is vóórdat de verplichting ingaat. De huidige norm sluit namelijk niet altijd
aan bij de omstandigheden in composteerinstallaties. Het is belangrijk dat composteerbaar
plastic, in die specifieke gevallen waar het voordelen biedt, pas meegaat in het gft
wanneer het daadwerkelijk afbreekt gedurende de composteercycli.

Tot slot ondersteunt het kabinet de intentie van de Commissie om het beleid uit de
mededeling te laten landen in internationale afspraken en onderhandelingen alsmede
het voornemen om onderzoek en innovatie te stimuleren die ontwerp van circulaire biogebaseerde
plastics die herbruikbaar, recyclebaar en afbreekbaar zijn faciliteren. Zeker op het
laatste aspect (bioafbreekbaarheid) is het kabinet van mening dat kennisopbouw nodig
is, omdat dit een belangrijke rol speelt in het structureel oplossen van het microplasticsprobleem
en materiaalinnovatie kan bevorderen.

Gevolgen voor de brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de motie van het lid Van Raan c.s. om bij voorstellen
voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin.29 Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit van leven
voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten.

De effecten op de bovengenoemde vier aspecten van brede welvaart worden beoordeeld
als positief. De mededeling wil de negatieve impact op het milieu van biogebaseerde
plastics tegengaan door middel van onder andere duurzaamheidseisen en certificering.
Duurzaamheidseisen gaan bijvoorbeeld over biodiversiteit, duurzaam beheer van bossen
en bodemkwaliteit. Hierdoor draagt de mededeling bij aan natuurkwaliteit voor huidige
en toekomstige generaties. Daarnaast zijn biogrondstoffen een duurzaam alternatief
voor fossiele grondstoffen en dragen ze zo bij aan kapitaalvoorraden voor toekomstige
generaties. De grensoverschrijdende effecten gaan vooral over CO2-uitstoot; biogebaseerde plastics (mits gemaakt van duurzame biogrondstoffen) hebben
in de regel een lagere CO2-impact dan fossiele plastics. De kosten zullen vooral voor bedrijven zijn, zij zullen
bijvoorbeeld moeten gaan betalen voor certificeringsschema’s die de duurzaamheid van
de biogrondstoffen aantonen. Wanneer biogrondstoffen breed toegepast worden kunnen
deze gestegen kosten doorberekend worden aan consumenten. Daartegenover staat dat
bij groei van de markt voor biogebaseerd plastic, schaalvoordelen ervoor kunnen zorgen
dat de prijs daalt ten opzichte van fossiele plastics.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De inschatting is dat het beleidskader voor biogebaseerde, bioafbreekbare en composteerbare
plastics door de meeste lidstaten neutraal dan wel positief wordt ontvangen. Enkele
lidstaten hebben al een verplichting doorgevoerd om stickers op fruit en groente composteerbaar
te maken. Het is nog niet bekend wat de positie van het Europees Parlement zal zijn,
maar naar verwachting zal die overwegend positief zijn, aangezien het Europees Parlement
in 2018 de Europese Strategie voor plastics in een circulaire economie positief heeft
ontvangen.30

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor de mededeling
is positief. De mededing heeft betrekking op milieu en de interne markt. Op basis
van artikel 4, lid 2, sub a, en sub e van het VWEU is er sprake van een gedeelde bevoegdheid
tussen de EU en de lidstaten op deze beleidsterreinen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De mededeling heeft
tot doel duidelijkheid te bieden over de toepassing en duurzaamheid van biogebaseerde,
bioafbreekbare en composteerbare plastics, en daarmee bij te dragen aan een circulaire
economie in 2050. Gezien het internationale karakter van de plasticindustrie, die
onder meer door de gemeenschappelijke interne markt binnen de Europese Unie (EU) sterk
met elkaar is verweven, is een volledig circulaire en duurzame toepassing van biogebaseerde,
bioafbreekbare en composteerbare plastic niet haalbaar zonder aanpak op EU-niveau.
Wanneer lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau optreden zullen er uiteenlopende
eisen, verplichtingen en verboden ontstaan en is er geen gelijk speelveld. Om die
reden is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De mededeling heeft
tot doel om geharmoniseerd, duurzaam en circulair gebruik van biogebaseerde, bioafbreekbare
en composteerbare plastics op EU-niveau te realiseren. Het voorgestelde optreden is
beleidsinhoudelijk geschikt om deze doelstellingen te bereiken, omdat de mededeling
ingaat op duurzaamheidseisen aan biogrondstoffen, prioritaire toepassing van biogrondstoffen
in materialen, heldere en wetenschappelijk onderbouwde standaarden en labels voor
zowel biogebaseerde, bioafbreekbare als composteerbare plastics en verplichte toepassing
van composteerbare plastics voor specifieke toepassingen met bijkomende voordelen.
Het kabinet is wel van mening dat het voorgestelde optreden volgend op de mededeling
nog meer in voorstellen voor EU-regelgeving vertaald moet worden. Het kabinet acht
Europese regelgeving gewenst omdat dit, onder meer door het grensoverschrijdende karakter
van de plasticindustrie en het per lidstaat verschillende beleid op het gebied van
biogebaseerde, bioafbreekbare en composteerbare plastics, nodig is om een Europese
circulaire en duurzame plasticmarkt te realiseren.

d) Financiële gevolgen

Vooralsnog lijken er geen financiële gevolgen voor het Rijk voort te vloeien uit deze
mededeling. Eventuele budgettaire gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast
op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van
de budgetdiscipline. Daar waar (onderdelen uit) de mededeling wordt vertaald in concrete
wet- en regelgeving, zal het mogelijk worden een heldere inschatting te maken van
gevolgen voor nationale, regionale en lokale begrotingen en het vergunningen-, toezicht-
en handhavingsintrumentarium. Dit zal dan zoals gebruikelijk gebeuren in het betreffende
BNC-fiche. Nederland is van mening dat eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen
te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De mededeling heeft op zichzelf geen directe gevolgen voor de regeldruk. De mededeling
beoogt duidelijkheid te scheppen over de toepassing van biogebaseerde, bioafbreekbare
en composteerbare plastics en steunt de ontwikkeling van goede test- en certificeringsmethoden
voor zowel biogebaseerde als bioafbreekbare plastics. Daar waar de mededeling is wordt
uitgewerkt in regelgeving, zou dat kunnen leiden tot een toename van de regeldruk
voor zowel het rijk als de medeoverheden. In de betreffende BNC-fiches over deze voorstellen
zal de regeldruk nader worden behandeld. Daarbij zullen ook eventuele gevolgen voor
de concurrentiekracht worden meegenomen.

Voor wat betreft de mededeling, kan eventuele implementatie op nationaal niveau door
afzonderlijke lidstaten van de niet-bindende adviezen in de mededeling tot fragmentatie
binnen de EU leiden en daarmee mogelijk negatieve effecten op de interne markt hebben
doordat een ongelijk speelveld kan ontstaan.

Het potentieel voor biogrondstoffen in Nederland is onvoldoende om aan de eigen vraag
naar biogrondstoffen te voldoen; importeren is dan ook noodzakelijk.31 Dit geldt ook voor fossiele grondstoffen, maar deze zullen veelal uit andere landen
dan biogrondstoffen komen. Deze verschuiving van fossiele grondstoffen naar biogrondstoffen
kan daardoor geopolitieke gevolgen hebben. De verwachting is echter niet dat door
deze mededeling direct grote veranderingen zullen optreden.