Brief regering : Stand van zaken varend ontgassen

Nr. 394
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 januari 2023

Op 8 december jl. is in het Commissiedebat Maritiem (Kamerstuk 31 409, nr. 377) afgesproken dat de beantwoording van de vragen die gesteld zijn in de tweede termijn
schriftelijk zal plaatsvinden. Het lid Kröger (GroenLinks) heeft in de tweede termijn
enkele vragen gesteld op het gebied van varend ontgassen, met name hoe het ministerie
aankijkt tegen de rechterlijke uitspraak inzake de legitimiteit van de provinciale
ontgassingsverboden, hoe de uitspraak zich verhoudt tot het verdragenrecht en hoe
dit dossier verder vlot getrokken gaat worden. In deze brief zal ik hierop ingaan.
Daarnaast ga ik in op de juridische analyse van de Erasmus Universiteit over een nationaal
verbod op varend ontgassen.1

Zienswijze ministerie rechterlijke uitspraak provinciale ontgassingsverboden

De rechter heeft in november vorig jaar bepaald dat de provinciale ontgassingsverboden
ook gelden op Rijkswateren.

Met betrekking tot de vraag in hoeverre de uitspraak zich verhoudt tot het verdragenrecht
is het Ministerie van Buitenlandse Zaken geconsulteerd. Artikel 18 van het Verdrag
van Wenen inzake het verdragenrecht bepaalt dat na ondertekening van een verdrag de
ondertekenaar dient te handelen in lijn met voorwerp en doel van het verdrag. Dit
geldt ook voor een latere wijziging van het verdrag. De Nederlandse Staat moet er
voor zorgen dat lagere overheden conform bestaande verdragsverplichtingen van het
Koninkrijk handelen. Zodra de CDNI-verdragswijziging in werking treedt, dient alle
Nederlandse wet- en regelgeving hiermee in overeenstemming te zijn.

Ondanks die rechterlijke uitspraak zijn en blijven provincies verantwoordelijk voor
de handhaving van hun in de provinciale milieuverordening opgenomen verbod. Dat strekt
zich nu dus ook uit over de Rijkswateren.

De ILT kan daarin de provincies faciliteren, daar kom ik later in deze brief op terug.

Het is momenteel nog onduidelijk wat de gevolgen voor de tankvaart zullen zijn wanneer
de provincies gaan handhaven. De vraag waar de ladingdampen afgegeven moeten worden
nu er vrijwel geen ontgassingsinstallaties zijn en hoe de schipper dit gaat bekostigen
blijven vooralsnog onbeantwoord, aangezien de provinciale verboden hier niets over
regelen.

Het is aan de provincies, als vergunningverlenend bevoegd gezag, om prioriteit te
geven aan het aanleggen van ontgassingsinstallaties waarmee kan worden voldaan aan
de verdragseis dat een voldoende dekkend netwerk van ontgassingsinstallaties aanwezig
moet zijn.

Waarom geen nationaal verbod

Ik heb de conclusies van het juridisch onderzoek door de Erasmus Universiteit Rotterdam
in opdracht van de Provincie Flevoland geanalyseerd. Hoewel het onderzoek concludeert
dat er vanuit het internationaal juridisch kader geen belemmering is om nationaal
maatregelen te nemen om varend ontgassen te verbieden, hanteert het ministerie het
uitgangspunt dat een dergelijke maatregel in strijd is met doel en voorwerp van het
verdrag en daarom niet mogelijk is. Artikel 18 van het Verdrag van Wenen inzake het
verdragenrecht bepaalt dat na ondertekening van een verdrag de ondertekenaar dient
te handelen in lijn met voorwerp en doel van het verdrag. Omdat de verplichting voor
het aanleggen van ontgassingsinstallaties is opgenomen in dit verdrag, zou een nationaal
verbod zonder het aanleggen van ontgassingsinstallaties in strijd zijn met de bepalingen
uit het verdrag.

Bovendien moet voorlopige toepassing van het ontgassingsverbod door een verdragsstaat
in de wijziging van het Scheepsafvalstoffenverdrag zelf zijn geregeld. Daar is nu
geen sprake van. Dat is ook een aanwijzing dat een vooruitlopende regeling onder dit
verdrag niet mogelijk is. Als dit alsnog mogelijk moet worden gemaakt, dan moet het
verdrag opnieuw worden aangepast en ondertekend. Hier besteedt het Erasmus-onderzoek
geen aandacht aan.

Daarnaast zou een nationaal verbod niet doeltreffend zijn. Omdat er nog onvoldoende
ontgassingsinstallaties zijn in Nederland en de verdragsstaten, zou dit praktisch
neerkomen op het stilleggen van de tankervaart in Nederland of de sector voor hoge
kosten stellen.

Ook is in de wijziging van het Scheepsafvalstoffenverdrag opgenomen dat de verlader
verantwoordelijk is voor het bekostigen van de ontgassingen. Een nationaal verbod
zou de rekening bij de schipper leggen omdat hierin de kostenverdeling niet kan worden
geregeld.

Het ministerie blijft daarom van mening dat een internationaal verbod op grond van
het CDNI-verdrag de beste manier blijft om het varend ontgassen aan banden te leggen.
Ik zeg u toe dat zo snel als de ratificatie een feit er zal worden gehandhaafd op
het ontgassingsverbod.

De provincies staan in het kader van de verdragswijziging aan de lat voor de vergunningverlening
van de ontgassingsinstallaties. Deze installaties moeten voldoen aan de geldende wet-
en regelgeving wat betreft de aard van de dampen die worden opgevangen en de mogelijke
emissie eisen.

Ik ga hierover het gesprek aan met de provincies tijdens een bestuurlijk overleg met
het IPO (Interprovinciaal Overleg) en relevante sectorpartijen op 9 februari.

Met betrekking tot de opmerking in het onderzoek van de Erasmus Universiteit dat in
strijd wordt gehandeld met het mensenrechtenverdrag merk ik op dat Nederland de initiator
was van de opname van een ontgassingsverbod in het Scheepsafvalstoffenverdrag en dat
de regelgeving klaarligt voor implementatie. Nederland heeft dus zijn verantwoordelijkheid
op dat gebied genomen.

Rol Rijk in handhaving provinciale ontgassingsverboden

Het lid Kröger vroeg tijdens het debat op 8 december j.l. ook of het Rijk nu gaat
meehelpen in het handhaven van de provinciale ontgassingsverboden. De Inspectie Leefomgeving
en Transport (ILT) benut in haar handhaving van de verboden op varend ontgassen nu
al de e-nosenetwerken van de omgevingsdiensten van een aantal provincies. Daarbij
handhaaft de ILT vanuit de eigen rol primair de regelgeving uit de Europese overeenkomst
voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de binnenwateren (ADN).

Als de ILT bij de handhaving een overtreding constateert van een provinciaal ontgassingsverbod
op basis van een e-nosemelding of door bijvoorbeeld drone-inzet, dan stelt de ILT
deze gegevens aan de provincie ter beschikking voor handhaving. Dit geldt ook voor
burgermeldingen van ontgassingen die bij de ILT binnenkomen. Daarnaast is de ILT bezig
te bezien hoe het toezicht op de niet door e-noses gedekte vaarwegen structureel aangepakt
kan worden. Daarbij spelen technische innovaties (drones, mobiele e-noses, drijvende
e-noses) een rol.

Roadmap

In de vorige Kamerbrief2 is aangegeven dat ondanks intensief overleg tussen het ministerie, IPO en de industrie
het moeilijk is gebleken om vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid op dit dossier
tot consensus te komen over de inhoud van de roadmap. Hoe om te gaan met de wettelijke
status van de afvaldampen en de emissies van ontgassingsinstallaties zijn belangrijke
aandachtspunten. Ik heb in de Kamerbrief ook duidelijk gemaakt dat ik deze onderwerpen
wil bespreken vanuit ieders rol en verantwoordelijkheid in het bestuurlijk overleg
op 9 februari; niet alles kan of moet door het ministerie worden opgepakt.

Ratificatie door Zwitserland

In het Commissiedebat Maritiem van 8 december jl. heb ik aangegeven dat het ministerie
druk zal blijven uitoefenen op Zwitserland om vaart te maken met de ratificatie van
de CDNI-verdragswijziging. Ik heb deze boodschap recentelijk ook schriftelijk overgebracht
aan de verantwoordelijke autoriteit in Zwitserland en zal het onderwerp van ratificatie
blijven bespreken.

Vergelijking Duitsland en België

In het artikel in de NRC van 23 januari3 wordt ook geschreven over een ontgassingsverbod voor meerdere stoffen dat in Duitsland
geldt. Er is een verschil tussen Nederland en Duitsland als het gaat om het ontgassingsverbod
voor benzine op grond van de Benzinedistributierichtlijn van de EU. In Duitsland worden
onder het Europese ontgassingsverbod voor benzine niet alleen UN 1203, maar ook nog
twee andere soorten benzine gerekend: UN 1268 en UN 3475.

De reden hiervoor was dat het nationale emissieplafond in Duitsland dreigde te worden
doorbroken en dat er destijds extra maatregelen moesten worden genomen. Deze beide
benzines zullen overigens deel uitmaken van de in de verdragswijziging opgenomen eerste
tranche van stoffen waarvoor het varend ontgassen in het CDNI verboden gaat worden.
Nederland heeft destijds één op één de Benzinedistributierichtlijn geïmplementeerd,
zonder nationale kop.

Ook wordt in het artikel beweerd dat België een nationaal ontgassingsverbod heeft
afgekondigd. Die bewering klopt niet omdat het ontgassingsverbod daar alleen ziet
op de Antwerpse haven.

Dit verbod is opgenomen in de havenpolitieverordening van de Haven van Antwerpen.
Het ontgassen wordt hier slechts toegelaten op locaties die speciaal daarvoor uitgerust
zijn en door het Havenbedrijf zijn erkend. Elders in België wordt net als in Nederland
het ADN gevolgd.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers