Brief regering : Toezeggingen, gedaan tijdens het commissiedebat Mensenhandel en prostitutie op 24 februari 2022, over de stand van zaken dan wel de afronding van een aantal trajecten

Nr. 214
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2022

Tijdens het Commissiedebat prostitutiebeleid en mensenhandel op 24 februari jl. (Kamerstukken
28 638 en 34 193, nr. 207) en in verschillende beleidsstukken heb ik toegezegd u uiterlijk eind 2022 te informeren
over de stand van zaken dan wel de afronding van een aantal trajecten. Met deze brief
doe ik deze toezegging gestand, mede namens de Staatssecretaris van Volkshuisvesting,
Welzijn en Sport, en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

In deze brief wordt ingegaan op de motie van de leden Segers en Asscher met betrekking
tot de intensivering en uitbreiding van de capaciteit van de Afdeling Vreemdelingenpolitie
Identificatie en Mensenhandel (AVIM). Daarnaast ontvangt u een stand van zaken met
betrekking tot de motie van de leden Kuik en Bikker over het vergroten van de aangiftebereidheid
bij mensenhandel en het wegnemen van knelpunten bij de doorlooptijden. Voorts informeer
ik u, zoals toegezegd in mijn brief van 20 december 2021,1 over het fenomeenonderzoek dat het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel
(hierna EMM) heeft gedaan naar de aard en omvang van slachtofferschap mensenhandel
en betrokkenheid bij mensensmokkel van Nigeriaanse asielzoekers die van 2016 tot en
met 2020 met onbekende bestemming zijn vertrokken van een COA-locatie. Tevens wordt
inzicht gegeven in twee trajecten die door het Ministerie van VWS zijn gestart en
waar inmiddels ontwikkelingen te melden zijn. Tenslotte deel ik de actuele stand van
zaken ten aanzien van het moderniseringstraject rondom artikel 273f Wetboek van Strafrecht
(strafbaarstelling mensenhandel).

1. Cijfers Motie Segers-Asscher

De middelen uit de motie van de leden Segers en Asscher2 maken het mogelijk om in te zetten op intensivering en uitbreiding van de capaciteit
van de AVIM. Met deze middelen behoort in 2023 87 fte geworven te zijn, waarvan 29
fte voor het onderdeel Identificatie & Registratie (I&R) en 58 fte voor het onderdeel
Mensenhandel. Conform toezegging in het Algemeen Overleg Mensenhandel van 5 december
20193 om uw Kamer halfjaarlijks te informeren over de voortgang van de uitvoering van deze
motie, informeer ik uw Kamer over de huidige stand van zaken. De beoogde formatie-uitbreiding
voor het onderdeel mensenhandel is voor het jaar 2022 gesteld op 49 fte. Met de werving
van ruim 50 fte voor dit onderdeel in 2022 is deze doelstelling behaald. Voor het
onderdeel I&R zijn de beoogde 29 fte reeds geworven. De I&R-capaciteit gaat niet ten
koste van de capaciteit voor mensenhandel.

2. Pilot aangiftebereidheid

In het kader van de motie van de leden Kuik en Bikker over het vergroten van de aangiftebereidheid
bij mensenhandel en het wegnemen van knelpunten bij de doorlooptijden4 is in de verzamelbrief politie, verzonden op 19 oktober jl., met uw Kamer gedeeld
dat de proeftuin aangiftebereidheid zich in de afrondende fase bevindt en dat de resultaten
van deze proeftuin voor het einde van dit jaar in deze verzamelbrief met u gedeeld
zouden worden.5 De publicatie van het rapport heeft echter enige vertraging opgelopen. Het rapport
zal naar verwachting in januari 2023 gepubliceerd worden. Wel kan ik uw Kamer mededelen
dat, zoals gemeld in de verzamelbrief politie van 19 oktober jl., de uitkomsten van
de proeftuin bij de herijking van het Programma Samen tegen mensenhandel worden betrokken.

3. EMM-onderzoek Nigerianen

Aanleiding

In 2019 was een significante stijging te zien in het aantal vertrekken met onbekende
bestemming (hierna: MOB) uit de COA-opvang onder Nigeriaanse vreemdelingen. Deze nationaliteit
was, tot de uitbraak van de COVID-19 pandemie, de grootste geregistreerde nationaliteit
van slachtoffers mensenhandel in Nederland. Mensenhandel en de daaraan gelieerde netwerken
zijn een lastig grijpbaar fenomeen. Alle informatie die bijdraagt aan het begrijpen
van deze structuren is zeer waardevol voor het versterken van onze inzet.

Naar aanleiding van een vraag tijdens het mondelinge vragenuur d.d. 9 juni 2020 (Handelingen
II 2019/20, nr. 80, item 3) is er door Analyseproeftuin Migratieketen (APM) van de Directie Migratiebeleid van
het Ministerie van JenV een data-analyse uitgevoerd naar het vertrek met onbekende
bestemming van asielzoekers uit de COA-opvang in de jaren 2015 tot en met 2020. In
mijn brief van 20 december 20216 heb ik u geïnformeerd over de deze data-analyse, de gedane bevindingen en de werkafspraken
die naar aanleiding hiervan zijn gemaakt met de betrokken ketenpartners.

Voorts heeft het EMM zelfstandig – naar aanleiding van de behoefte van de samenwerkende
partners7 – in 2020 en 2021 een fenomeenonderzoek gedaan naar de aard en omvang van slachtofferschap
mensenhandel en betrokkenheid bij mensensmokkel van Nigeriaanse asielzoekers die van
2016 tot en met 2020 met onbekende bestemming zijn vertrokken van een COA-locatie,
hetgeen inmiddels is afgerond. Het onderzoek bestaat uit een factsheet, die een cijfermatig
inzicht biedt in de groep die is onderzocht en een literatuuronderzoek dat inzicht
geeft in de structuur en handelwijzen van Nigeriaanse criminele netwerken die zich
bezighouden met mensensmokkel en mensenhandel in en naar Europa. Beide documenten
staan online op de openbare website van het EMM.8

Appreciatie onderzoek

Uit de factsheet blijkt dat binnen de groep van met onbekende bestemming-gaande Nigerianen
ten aanzien van een relatief klein aantal personen signalen mensenhandel zijn aangetroffen
die opsporingsindicaties binnen Nederland bevatten. Belangrijk blijft om die gevallen
te blijven onderzoeken zoals dat ook nu al het geval is.

Uit het literatuuronderzoek blijkt daarnaast dat vanwege de complexiteit van de groep
slachtoffers9 het van belang is om de omgang met deze groep te verbeteren om zo meer te weten te
komen van een eventuele relatie met mensenhandelaren en mogelijk blijvend slachtofferschap
in Nederland. Hierbij kan gedacht worden aan een evaluatie van het verhoorprotocol
bij de politie, maar ook aan kennisvergroting bij andere instanties. Ik neem deze
suggesties mee in de vraag of en zo ja, hoe dit fenomeen een plek zou kunnen krijgen
in het te herijken Programma Samen tegen mensenhandel. Met het EMM ben ik van mening
dat een sterke internationale samenwerking cruciaal is rond dit thema en dat we aandacht
moeten hebben voor de meer recente vorm van uitbuiting die gehanteerd wordt binnen
deze gemeenschap: criminele uitbuiting in relatie tot drugscriminaliteit.

Huidige en toekomstige inzet

De modus operandi van Nigeriaanse netwerken, waaronder de structuur met Madams – waarbij slachtoffers
van seksuele uitbuiting zich vervolgens zelf schuldig maken aan uitbuiting – is bekend
bij het kabinet. In de afgelopen jaren is de samenwerking met Nigeria op het tegengaan
van mensenhandel, o.a. naar aanleiding van motie Kuik/Voordewind uit 2019, versterkt.
De National Agency for the Prohibition of Trafficking in Persons (NAPTIP) is daarbij een belangrijke partner. Momenteel wordt vanuit de geïntensiveerde
samenwerking op het gebied van migratie met Nigeria gekeken naar de mogelijkheden
om het recent aangenomen actieplan van NAPTIP te ondersteunen door middel van Nederlandse
expertise en financiële ondersteuning. Daarnaast blijft het belangrijk om operationele
samenwerking te versterken, om opsporing en vervolging van daders kracht bij te zetten.
Vanuit het instrumentarium dat het Ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
voorhanden heeft zet Nederland daarop in. Zo worden slachtoffers van mensenhandel
ondersteund met hulp en opvang via het COMPASS programma van IOM10. Ook faciliteert Nederland, in samenwerking met Italië en Spanje, de uitwisseling
van Nigeriaanse openbaar aanklagers in Europa via het PROMIS programma van UNODC en
OHCHR.

Tevens vindt er operationele samenwerking op Europees niveau plaats. Nederland is
driver van het European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats – Trafficking
in Human Beings (hierna EMPACT THB) dat ziet op de

Europese operationele samenwerking van opsporingsdiensten en het OM in de aanpak /
bestrijding van mensenhandel. Eén van de projecten binnen EMPACT THB waar Nederland
aan deelneemt, richt zich specifiek op de bestrijding van mensenhandel in relatie
tot Nigeria. In dit project wordt ook samengewerkt met Marokko, Nigeria en Niger.

De aanbevelingen uit het fenomeenonderzoek worden verwelkomd door het kabinet. De
omgang met mogelijke slachtoffers en kwetsbare groepen, de internationale aanpak en
de aanpak criminele uitbuiting zijn allen een prioriteit voor Nederland. Het kabinet
is dan ook voornemens om, in nauwe samenwerking met alle partners waaronder het EMM,
hier verder op in te zetten. Zo heeft het Centrum Kinder- en Mensenhandel ook een
rapport gepubliceerd met bevindingen over de rol van West-Afrikaanse religie in mensenhandel.
De uitkomsten van de factsheet en het literatuuronderzoek worden betrokken in de aanpak
en opsporing van mensenhandel en de criminele netwerken erachter. Ook wordt op dit
moment bezien of en zo ja, hoe bovenstaande rapporten meegenomen kunnen worden in
de activiteiten die binnen de internationale aanpak van het te herijken Programma
Samen tegen mensenhandel opgepakt zullen worden.

4. Onderzoek naar effectiviteit zorgprogramma’s seksuele uitbuiting

In navolging van de Commissie Azough (2014), die als doel had de opvang en hulpverlening
aan slachtoffers van seksuele uitbuiting in de jeugdhulp te verbeteren, werden projecten
gestart om de zorg te verbeteren. In een studie van 2018–2022 is onderzoek gedaan
naar de uitvoering en effectiviteit van zeven zorgprogramma’s voor slachtoffers van
seksuele uitbuiting. Het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) ondersteunt vanuit het programma
van ZonMw dit onderzoek.

Uit het onderzoek11 blijkt dat de hulp bij seksuele uitbuiting sterk verschilt per slachtoffer. Ook zijn
er verschillen in hoe het met slachtoffers gaat ná behandeling. Op basis van dit onderzoek
kunnen geen uitspraken worden gedaan over de effectiviteit van de specifieke behandelingen.
Wel geven de uitkomsten inzichten in hoe het hulpaanbod verder verbeterd kan worden
en hoe professionals te ondersteunen bij keuzen en aanpak in de behandeling. Deze
inzichten zullen betrokken worden bij de herijking van het Programma Samen tegen mensenhandel.

5. Evaluatie OMM

Sinds juli 2019 bestaat de Opvang voor Slachtoffers Mensenhandel met Multiproblematiek
(hierna OMM). Hiervoor heeft het kabinet structureel 2 miljoen beschikbaar gesteld
aan gemeenten. De OMM bestaat uit 36 opvangplaatsen verdeeld over 6 opvanglocaties.
De financiering van deze opvanglocaties verloopt via een Specifieke Uitkering aan
de betreffende gemeenten. Het doel van een verblijf in de OMM is om een cliënt dusdanig
toe te rusten dat cliënt in staat is om een zo zelfstandig mogelijk bestaan op te
bouwen, dan wel door te stromen naar een passende zorg- of ondersteuningsvoorziening
(bijvoorbeeld een vorm van beschermd wonen).

Ter ondersteuning van de voortzetting van de opvang voor slachtoffers met multiproblematiek
door gemeenten is de aanpak geëvalueerd in opdracht van het Ministerie van VWS. Deze
evaluatie stuur ik u met deze brief toe. Uit de evaluatie blijkt dat de specialistische
vorm van opvang een noodzakelijke aanvulling is op de reguliere opvang om specifieke
doelgroepen beter te kunnen ondersteunen. Dit heeft te maken met de complexiteit van
de problematiek van deze cliënten, waar de reguliere opvang vaak niet voor is toegerust.
Over de aanbevelingen die in de evaluatie worden gedaan, gaat het Ministerie van VWS
in overleg met de VNG.

6. Modernisering artikel 273f Wetboek van Strafrecht (strafbaarstelling mensenhandel)

In het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is opgenomen dat artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht, waarin de strafbaarstelling
van mensenhandel is opgenomen, wordt gemoderniseerd. Het wetgevingstraject is inmiddels
gestart. Uw Kamer is hierover meest recent op 4 november jl. geïnformeerd.12 Toentertijd is aan uw Kamer gemeld dat een conceptwetsvoorstel naar verwachting in
december 2022 in consultatie wordt gegeven. Deze inschatting wordt bijgesteld naar
februari 2023, omdat er meer tijd nodig is om de inbreng van betrokken organisaties
op concepten van het wetsvoorstel op zorgvuldige wijze mee te nemen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg