Brief regering : Stand van zaken omtrent de regulering van crypto's

Nr. 185
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2022

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de stand van zaken omtrent de regulering
van crypto’s, zoals toegezegd aan het lid Heinen (VVD) tijdens het Commissiedebat
Financiële Markten van 30 juni 2022 (Kamerstuk 32 545, nr. 185). In deze brief ga ik, zoals toegezegd, in op de uitlatingen van de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) met betrekking tot de aankomende Europese cryptoregelgeving.

Verordening Markten in Crypto-Activa (MiCA)

MiCA is een Europese verordening waarmee er regels komen voor het uitgeven van crypto’s,
waaronder zogenaamde stablecoins (crypto’s die pretenderen een stabiele monetaire waarde te vertegenwoordigen) en het
verlenen van diensten met betrekking tot crypto’s. Momenteel gelden er in Nederland
alleen regels voor bepaalde cryptodienstverleners op het gebied van het tegengaan
van witwassen en terrorismefinanciering. Deze vloeien voort uit de herziene vierde
anti-witwasrichtlijn (AMLD5) en zijn geïmplementeerd in de Wet ter voorkoming van
witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). MiCA bevat eisen op het gebied van
consumentenbescherming, het tegengaan van marktmisbruik en eisen op prudentieel terrein.
Daarnaast introduceert MiCA een vergunningplicht voor uitgevers van stablecoins en
voor cryptodienstverleners.

Proces

In juni 2022 is er een akkoord bereikt in de trilogen tussen de Commissie, de Raad
en het Europees Parlement (EP) over de eindtekst van MiCA.1 Momenteel vindt de juridische afronding plaats en wordt de tekst vertaald. Zodra
MiCA is gepubliceerd in het staatsblad van de EU geldt er een inwerkingtredingstermijn
van 18 maanden. De onderdelen over de uitgifte van stablecoins gaan al na 12 maanden in. Zodra de verordening definitief gepubliceerd is, zal ik
zo snel als mogelijk de nodige wetgevingsvoorstellen bij uw Kamer indienen om de betreffende
MiCA-onderdelen te implementeren in Nederland.

Inhoud MiCA

Uw Kamer is bij de publicatie van het voorstel van de Europese Commissie voor MiCA
geïnformeerd over de inhoud van het oorspronkelijke voorstel via het BNC-fiche en
het kabinetsstandpunt.2 Hieronder zal ik een kort overzicht geven van de inhoud van MiCA waarover een politiek
akkoord is bereikt in de trilogen.3 Veel van de eisen in MiCA zijn geïnspireerd op bestaande regels voor financiële diensten
en producten, zoals de regels die gelden voor financiële instrumenten en betaaldiensten.

MiCA omvat regels voor het uitgeven van crypto’s. De uitgever moet een white paper opstellen, met daarin onder andere de algemene kenmerken van de crypto, de rechten
van de koper van de crypto en de bijkomende risico’s. Als er geen duidelijk identificeerbare
uitgever is, gelden de verplichtingen voor de dienstverlener waarbij de crypto voor
het eerst publiek verhandelbaar wordt. Deze white papers worden genotificeerd bij
de bevoegde toezichthouder. De toezichthouder krijgt hierbij interventie-mogelijkheden
als de crypto tot te grote risico’s voor consumenten of financiële stabiliteit leiden.
Daarnaast komen er eisen over communicatie en marketing van crypto’s, deze informatie
moet altijd eerlijk, billijk en niet misleidend zijn.

Voor de uitgifte van zogenaamde stablecoins geldt er een strenger regime. Er wordt hierbij verschil gemaakt tussen twee typen:
de electronic money token (EMT) en de asset referenced token (ART). Een EMT is een crypto die één-op-één is gedekt met euro’s (of andere Unie-valuta).
Een ART is een crypto die wordt gefinancierd op een andere wijze, bijvoorbeeld met
niet-Unie valuta of andere activa. Indien een partij een EMT of ART uit wil geven,
dient deze over een vergunning te beschikken, waarbij EMTs alleen door kredietinstellingen
en elektronischgeldinstellingen worden uitgegeven (dit geldt momenteel ook voor «regulier»
elektronisch geld). Voor zowel EMTs als ARTs gelden zware prudentiële eisen. Zo worden
er eisen gesteld aan het eigen vermogen, het in bewaring nemen en geven van het vermogen,
de investering van het vermogen en is het verplicht om een herstelplan te hebben.
EMTs of ARTs zouden, als zij een bepaalde grootte bereiken, risico’s voor monetaire
soevereiniteit en financiële stabiliteit kunnen vormen, met name als zij als betaalmiddel
worden gebruikt. Vanaf een bepaalde drempelwaarde zal de ECB daarom toestemming moeten
geven aan de uitgever om verder te mogen blijven groeien. Daarnaast zal het toezicht
vanaf een bepaalde drempelwaarde overgaan naar de Europese Bankautoriteit (EBA).

Verder stelt MiCA regels aan een breed pakket aan dienstverleners, waaronder bewaarportemonnees
(wallets), wisseldiensten, handelsplatformen en partijen die financieel advies over crypto’s
geven. Deze partijen moeten een vergunning hebben. De vergunningseisen zijn omvangrijk
en zien onder andere op het voeren van een integere bedrijfsvoering, interne controlemechanismen,
governance, beveiligingsmaatregelen, continuïteit en risicomanagement. Ook wordt er
gekeken naar de competenties van het bestuur en de (gekwalificeerde) aandeelhouders.
Voorts geldt er voor alle partijen dat zij altijd moeten handelen in het beste belang
van hun klant en komen er eisen voor communicatie en marketing. Per activiteit kan
het vergunningsregime iets verschillen omdat MiCA ook specifieke eisen per dienst
bevat.

MiCA bevat daarnaast regels om marktmisbruik tegen te gaan, vergelijkbaar met de regels
die bestaan voor de handel in financiële instrumenten. Hoewel veel vormen van marktmisbruik
al strafbaar zijn, zal er met MiCA financieel toezicht komen op het tegengaan hiervan.
Zo komen er eisen om insider trading tegen te gaan, maar ook andere praktijken, zoals pump-and-dump-acties, waarbij de prijs van een crypto wordt opgedreven om daarna snel uit te stappen.

Bevoegdheden toezichthouders

Met MiCA krijgen de nationale toezichthouders vergaande bevoegdheden. Zo mogen de
toezichthouders altijd informatie opvragen, eisen dat de white paper aangepast worden
als zij van mening zijn dat niet alle informatie is opgenomen, verbieden dat er diensten
worden verleend bij niet naleving van de wet en hebben ze de bevoegdheid om publiek
te maken wie er in overtreding is van de wet. De toezichthouders krijgen daarnaast
interventiemogelijkheden waarbij de verkoop van bepaalde crypto’s, of het verlenen
van bepaalde diensten, (tijdelijk) gestopt kunnen worden.

Appreciatie eindtekst MiCA

Zoals hierboven uiteengezet omvat MiCA een omvangrijk regelgevend kader voor crypto’s.
Daarnaast is bij het opstellen van MiCA geprobeerd een balans te vinden tussen innovatie,
indachtig de gewijzigde motie van de leden Alkaya en Van der Linde die oproept tot
proportionele, en administratieve lasten voor cryptobedrijven.4 Hoewel de regels zijn geïnspireerd op bestaande regelgeving voor financiële diensten
en producten, zijn de regels in MiCA daarom in sommige gevallen wat abstracter geformuleerd.

Ik zie MiCA als een belangrijke eerste stap in de regulering van crypto’s. Ik ben
het eens met de voorzitter van de AFM, die aangeeft dat MiCA niet de oplossing zal
zijn voor alle problemen die crypto’s momenteel geven.5 Wel biedt MiCA een eerste basis voor financieel toezicht op de cryptosector, die
gebruikt kan worden om door te groeien naar een volwaardig regime. De eindtekst van
MiCA is verder in lijn met de inzet van het kabinet (zoals beschreven in het BNC-fiche),
maar ook met het advies uit 2019 over de regulering van crypto’s van AFM en De Nederlandsche
Bank (DNB), waarin de toezichthouders adviseren om in te zetten op een geharmoniseerd
kader op EU-niveau, dat ook proportioneel is en rekening houdt met het kleinschalige
en innovatieve karakter van de sector.6 De AFM en DNB zijn gedurende het hele proces nauw betrokken geweest bij de totstandkoming
van het BNC-fiche en de Nederlandse inzet voor de onderhandelingen in de Raad en de
trilogen.

De afgelopen tijd hebben zich verschillende problemen voorgedaan gerelateerd aan de
handel in crypto’s. De kans dat deze problemen zich zullen voordoen in Nederland onder
het MiCA-regime, zal aanzienlijk kleiner worden. Dit omdat partijen onder MiCA worden
verplicht consumenten afdoende en niet misleidend te informeren, er regels zullen
zijn over het aanhouden (en investeren) van eigen vermogen en er aansprakelijkheidsbepalingen
gelden onder MiCA.

De definitieve tekst van MiCA wordt in het voorjaar van 2023 verwacht. Het implementatietraject
om de verordening in werking te laten treden in Nederland zal snel daarna in gang
worden gezet.

MiCA bevat overigens meerdere opdrachten richting de Commissie en de Europese Toezichthoudende
Autoriteiten om onderzoeken uit te voeren en rapporten op te leveren over eventuele
omissies in het kader van MiCA. Deze liggen onder meer op het terrein van decentralised finance, non fungible tokens en het energieverbruik van het minen van crypto’s. Verder komt er een jaarlijks rapport
over de ontwikkeling van crypto-markten in de EU, om de risico’s van de sector te
monitoren. De eerste rapporten hierover moeten al 12 maanden na inwerkingtreding van
MiCA worden opgeleverd.

Het feit dat er momenteel nog geen financieel toezicht is op het gebied van consumentenbescherming,
marktmisbruik en prudentiële eisen, betekent niet dat er helemaal geen regels zijn.
Bestaande regels, zoals het strafrecht en het algemeen consumentenrecht zijn onverkort
van toepassing. Fraude plegen met crypto’s, ook als cryptodienstverleners, is bijvoorbeeld
illegaal en kan leiden tot een strafrechtelijk onderzoek. Ook geldt de Wet oneerlijke
handelspraktijken en mogen cryptodienstverleners niet aan misleidende of agressieve
verkooppraktijken doen.7

Daarnaast zet ik, in ieder geval totdat MiCA van toepassing wordt, ook in op communicatie
over de risico’s van crypto’s. Afgelopen najaar is hiervoor bijvoorbeeld de Slim in
Crypto (SIC)-campagne gestart.8 Het doel van deze campagne was om via sociale media bewustwording te creëren bij
jongeren tussen 13–25 jaar over de risico’s van crypto’s en finfluencers. Voor komend
jaar zal ik bezien of een verdere campagne nuttig is.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag