Brief regering : Evaluatie van de waarborginstellingen en het waarborgstelsel

Nr. 89
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2022

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de bevindingen uit de zbo-evaluatie van
de waarborginstellingen Edelmetaal Waarborg Nederland en WaarborgHolland. Ik heb een
openbare versie van het onderzoeksrapport als bijlage bij deze brief gevoegd. Een
vertrouwelijke versie van het onderzoeksrapport is voor Kamerleden op aanvraag beschikbaar
bij het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (hierna: EZK).

Waarborgstelsel

Het gehalte aan goud, zilver, palladium of platina in een bepaald edelmetalen voorwerp,
zoals een sieraad, is voor afnemers aan de buitenkant lastig te beoordelen. Consumenten
moeten er op kunnen vertrouwen dat deze producten ook werkelijk het gehalte aan edelmetaal
bevatten dat wordt voorgehouden. Om dit vertrouwen te borgen moeten edelmetalen voorwerpen
in Nederland al eeuwenlang verplicht zijn voorzien van een keurteken dat het gehalte
van het edelmetaal aangeeft. Dit keurteken wordt afgegeven door een onafhankelijke
keuringsinstantie, die het gehalte van het product controleert. Dit bevordert tevens
de eerlijke handel in edelmetalen.

De verplichting tot het waarborgen van bepaalde edelmetalen producten is vastgelegd
in de Waarborgwet 20191. Op grond van de Waarborgwet 2019 heb ik twee ondernemingen aangewezen als keuringsinstanties
voor het uitvoeren van de taken die uit de Waarborgwet 2019 volgen: WaarborgHolland,
te Gouda (hierna: WH) en Edelmetaal Waarborg Nederland, te Joure (hierna: EWN): De
wettelijke taken van deze instellingen zijn2:

1. het waarborgen van aangeboden voorwerpen op hun gehalte aan platina, goud, palladium
of zilver; en

2. ter waarborging aangeboden platina, gouden, palladium of zilveren voorwerpen te voorzien
van andere merken, zoals het conventiekeur3, indien dat voortvloeit uit het bepaalde bij en krachtens deze wet.

Zbo-evaluatie en stelselevaluatie

Beide waarborginstellingen zijn zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) met deels wettelijke
taken en private activiteiten4. Ze worden bekostigd uit opbrengsten uit wettelijke en niet-wettelijke taken en ontvangen
geen subsidie of andere bijdragen van het Rijk. Ten aanzien van de wettelijke taken
keur ik de tarieven goed. Bij wijziging van de Waarborgwet in 2019 is nader aansluiting
gezocht bij de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Artikel 29 van de Kaderwet bepaalt
dat de verantwoordelijke Minister de doelmatigheid en doeltreffendheid van een zbo
iedere vijf jaar moet evalueren. In dat kader heb ik opdracht gegeven aan het onderzoeksbureau
KWINK groep (hierna: KWINK) om het functioneren van EWN en WH binnen de Waarborgwet
te evalueren over de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2021.

Deze evaluatie kent nog een tweede doel. In 2018 heeft mijn ambtsvoorganger onafhankelijk
onderzoek naar het waarborgstelsel laten uitvoeren.5 Dit stelselonderzoek onderschreef het belang van het waarborgstelsel en bevatte een
aantal aanbevelingen voor wijzigingen in de Waarborgwet om het stelsel te actualiseren.
Dit heeft geleid tot de herziening van de Waarborgwet. Mijn ambtsvoorganger heeft
uw Kamer de toezegging gedaan om het stelsel enkele jaren na inwerkingtreding van
de Waarborgwet 2019 te herbeoordelen.6 Deze evaluatie geeft tevens invulling aan die toezegging. Ik heb KWINK opdracht gegeven
om de conclusies uit het onderzoek van 2018 te beoordelen aan de hand van recente
ontwikkelingen op de markt en in de maatschappij. Gelet op de recente datering van
het eerdere onderzoek heb ik ervoor gekozen om de evaluatie niet in zijn volledigheid
te herhalen.

Bevindingen KWINK

KWINK constateert in haar onderzoek dat EWN en WH, ieder afzonderlijk en in onderlinge
samenhang, met de uitvoering van hun wettelijke taken bijdragen aan de doelstellingen
van het waarborgstelsel. Volgens KWINK is aannemelijk dat beide instellingen tijdens
de evaluatieperiode op een doeltreffende en doelmatige wijze invulling hebben gegeven
aan hun taakuitvoering. Dit beeld ontstaat uit goede scores van beide instellingen
op de zes toetsingscriteria7.

EWN en WH spannen zich in om de deskundigheid van werknemers te vergroten. Ook zijn
zij zich bewust van maatschappelijke ontwikkelingen en gaan zij daar waar mogelijk
proactief mee om. De instellingen treffen in samenwerking met EZK voorzieningen om
de transparantie te vergroten en gaan responsief om met klachtafhandeling door preventieve
en corrigerende maatregelen. Daarbij worden de instellingen volgens KWINK ondersteund
door een passende interne en externe governance-structuur. Ten aanzien van het stelsel
concludeert KWINK dat deze evaluatie geen aanleiding geeft om te pleiten voor grote
veranderingen of afschaffing van het huidige waarborgstelsel. Volgens KWINK zijn er
diverse indicaties dat het waarborgstelsel effectief is, maar zijn er ook aandachtspunten.

Ik herken mij in deze constateringen van KWINK en onderschrijf de conclusie dat de
waarborginstellingen hun wettelijke taken doelmatig en doeltreffend hebben uitgevoerd
in de onderzoeksperiode. Ook acht ik het huidige stelsel geschikt en ben ik niet voornemens
het stelsel te hervormen.

Appreciatie aanbevelingen

Hieronder ga ik geclusterd in op de aanbevelingen die KWINK in haar rapport meegeeft:

1. Verhoog de transparantie over de totstandkoming van de tarieven richting het Ministerie
van EZK

KWINK merkt op dat er momenteel niet voldoende inzicht is in de totstandkoming van
de wettelijke tarieven van beide instellingen. Ook is volgens KWINK niet volledig
transparant op basis waarvan het ministerie bepaalt dat de tarieven die de waarborginstellingen
rekenen redelijk zijn, in het licht van de kosten die ze moeten afdekken. KWINK beveelt
beide instellingen en mij aan om gezamenlijk de transparantie rondom de totstandkoming
van tarieven te verhogen.

Ik deel het belang van transparantie in de tariefstelling van de instellingen. PricewaterhouseCoopers
(PwC) concludeerde in 2018 dat beide instellingen structureel slechts geringe marges
maken, maar dat meer inzicht in en betrouwbaarheid van jaarcijfers en tarieven wenselijk
is.8 De instellingen baseren de tarieven op kostenramingen in de begroting. Om de transparantie
met betrekking tot de totstandkoming van de kosten te verhogen, maken beide instellingen
vanaf boekjaar 2023 conform de aanbevelingen van PwC onderscheid tussen wettelijke
en niet-wettelijke kosten in hun begroting en boekhouding9.

Ook zullen de jaarrekeningen van beide instellingen vanaf 2022 een omzet- en kostenverdeling
tussen wettelijk en niet-wettelijke taken bevatten en zal die verdeling door de externe
accountants van de waarborginstellingen worden onderzocht. In samenwerking met de
(accountants van de) instellingen heb ik een accountantsprotocol vastgesteld om deze
afspraken te formaliseren. Deze maatregelen bieden mij meer inzicht over de verhouding
tussen de tarieven en de kosten die de instellingen voor de uitvoering van de wettelijke
taken moeten maken. Zowel de begroting en bijbehorende tarieven als de jaarrekening
worden daarbij jaarlijks ter goedkeuring aan mij voorgelegd.

2. Verken manieren om de responsgraad van de klanttevredenheidsonderzoeken die EWN en
WH uitvoeren te verhogen

KWINK constateert dat beide instellingen responsief handelen en concrete voorzieningen
treffen om een responsieve organisatie te zijn. Ze staan beiden open voor klachten
en nemen preventieve en corrigerende maatregelen op basis hiervan. Zo zetten beide
instellingen klanttevredenheidsonderzoeken uit en houden interne audits of klachtenanalyses.
Ik steun deze werkzaamheden ten zeerste.

Wel ziet KWINK dat voor beide instellingen de responsgraad voor klanttevredenheidsonderzoeken
laag is. Het aantal ondernemers dat de onderzoeken invult is weliswaar voor beide
instellingen gestegen gedurende de evaluatieperiode, maar de responsgraad blijft laag.
Daarom raadt KWINK de instellingen aan manieren te verkennen om deze responsgraad
te verhogen. Ik vind het belangrijk dat zo veel mogelijk ondernemers gehoord worden.
Ik zal de instellingen daarom vragen om te verkennen hoe deze responsgraad verder
vergroot kan worden. Ik zal hier ook tijdens de periodieke gesprekken tussen de instellingen
en EZK op terug komen.

3. Laat een evaluatie van de realisatie van doorlooptijden onderdeel uitmaken van jaarlijkse
beoordelingen en blijf inzetten op het terugdringen van veelvoorkomende fouten en
klachten

Een zorgvuldig waarborgproces kost tijd. Ondernemers moeten hun edelmetalen immers
eerst langs een waarborginstelling sturen voor deze op de markt te mogen aanbieden.
Zij ervaren deze doorlooptijden als een hinderlijk aspect in hun bedrijfsvoering.
Ik vind het positief om te zien dat de waarborginstellingen de nagestreefde doorlooptijden
doorgaans niet overschrijden en aanhoudend aandacht hebben voor versnelling van het
waarborgproces. Zo probeert EWN bijvoorbeeld om doorlooptijden te verkorten door opening
van een locatie op Schiphol waar snel gekeurd en gestempeld kan worden en biedt WH
ondernemers spoedprocedures aan om producten sneller te laten keuren.

Administratieve lasten en doorlooptijden zijn inherent aan het waarborgproces, maar
ik vind het belangrijk dat deze zo beperkt mogelijk blijven en dat de waarborginstellingen,
waar mogelijk, streefdoorlooptijden verkorten. Realisatie van streefdoorlooptijden
is een belangrijke indicator om tot een hogere efficiëntie te komen. Dit laat onverlet
dat het proces zorgvuldig moet worden uitgevoerd. Vooral bij unieke voorwerpen van
goudsmeden leidt het keuren tot relatief hoge administratieve lasten. Daarom zal ik
in gesprek gaan met de waarborginstellingen en de toezichthouder Agentschap Telecom
(hierna: AT)10 over het verkennen van mogelijkheden om administratieve lasten voor deze groep te
verlichten.

Omwille van het draagvlak voor het waarborgstelsel onder ondernemers acht ik het verder
van belang dat de waarborginstellingen blijvend aandacht hebben voor adequate klachtafhandeling
en het zoveel mogelijk voorkomen van fouten. De kwaliteitsdoelstellingen die EWN en
WH zichzelf in dat kader opleggen en hun geaccrediteerde kwaliteitssystemen laten
zien dat de instellingen het belang van hoge kwaliteitsstandaarden onderschrijven
en hier voortdurend aan blijven werken. Meer inzicht in de klanttevredenheid zal hier
ook aan bijdragen.

4. Professionaliseer de governancerelatie tussen het ministerie en de waarborginstellingen
door verschillende onderwerpen vast te leggen

Ik onderschrijf het belang van een passende inrichting van de externe governancerelatie
tussen EZK en de instellingen. KWINK constateert dat er logische keuzes zijn gemaakt
in de inrichting van die governance, gelet op de beperkte grootte en afgebakende taakstelling
van de instellingen. Wel meent KWINK dat keuzes en afspraken over de inrichting van
de taken, samenwerking en rolverdelingen duidelijker moeten worden vastgelegd. Ik
deel het beeld dat afspraken en keuzes over de governance nu nog teveel versnipperd
zijn in verschillende documenten. Daarom zal ik de instellingen op korte termijn een
brief sturen om de onderlinge afspraken duidelijker vast te leggen.

Verder heb ik de afgelopen jaren reeds actie ondernomen om de governance rond de Waarborgwet
met betrekking tot beleid, toezicht en uitvoering waar mogelijk te verbeteren en te
professionaliseren. Zo is het wettelijk kader met de wijziging van de Waarborgwet
in 2019 geactualiseerd en is nader aansluiting gezocht bij de verplichtingen die genoemd
worden in de Kaderwet zbo’s. Daarbij is rekening gehouden met de specifieke omstandigheden
van de waarborginstellingen, als toegelicht in de memorie van toelichting bij de wetswijziging.11

5. Overweeg om in te zetten op aanvullende voorlichting(scampagnes) over de waarborgverplichting
gericht op consumenten.

Eerder onderzoek12 wijst uit dat consumenten veelal niet bekend zijn met het waarborgstelsel. Deze resultaten
acht ik nog steeds actueel. KWINK signaleert dat de groei van het aantal webwinkels
de afgelopen jaren het gewenste niveau van consumentenbescherming bedreigt. Om dit
risico te verkleinen beveelt KWINK aan om voorlichting aan de consument over de waarborgverplichting
te starten. Wanneer consumenten zich bewuster zijn van de waarborgverplichting, gaat
hiervan een extra stimulans tot naleving door (online) ondernemers uit. Dit is een
gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid en markt. Ik onderschrijf het belang
van bekendheid bij de consument om consumentenbedrog te verkleinen, ook met het oog
op de ontwikkelingen rondom webshops. Met de toezichthouder AT onderneem ik reeds
stappen om dit risico te mitigeren, zoals de publicatie van een Leidraad toegestaan
woordgebruik bij verkoop edelmetalen13. Ook zal ik in overleg met de toezichthouder AT bezien of deze mogelijkheden ziet
om meer bekendheid te geven aan de waarborgverplichting onder consumenten.

6. Vergroot het inzicht in de effectiviteit en efficiëntie van het stelsel door specifiek
daarop gericht onderzoek uit te laten voeren14

Ik acht het van groot belang dat het stelsel zo efficiënt en effectief mogelijk is
georganiseerd. KWINK merkt in dit kader op dat de doelstellingen van het waarborgstelsel
beter geoperationaliseerd moeten worden. Volgens KWINK zijn de concrete indicatoren
voor het bereiken van die doelstellingen namelijk niet voldoende uitgewerkt. Ook ontbreekt
volgens KWINK informatie om uitspraken te kunnen doen over het bereik van de doelen
van het stelsel. Zo vindt KWINK het bijvoorbeeld niet duidelijk wanneer consumenten
worden geacht voldoende beschermd te zijn tegen bedrog.

Uit de stelselevaluatie van 2017 en 201815 bleek dat het bestaande stelsel de meest effectieve keuze is en dat er een breed
draagvlak is voor de waarborgverplichting. Enkele kleine verbeterpuntenpunten zijn
in de Waarborgwet 2019 doorgevoerd. KWINK constateert dat er geen reden is om aan
te nemen dat de overwegingen uit dit onderzoek niet meer actueel zijn. Verder onderzoek
acht ik op dit moment niet opportuun.

Toezichthouder AT heeft stappen genomen ter versterking van de efficiëntie van het
stelsel door een beter beeld te creëren van de risico’s op de markt. Dit moet zorgen
voor een meer risico-gebaseerd toezicht en geeft hiermee mogelijk meer inzicht in
de effectiviteit en efficiëntie van het stelsel.

Tot slot

Goed functionerende waarborginstellingen zijn essentieel voor het draagvlak van het
waarborgstelsel onder ondernemers, van juweliers tot goudsmeden. Ik ben daarom ook
verheugd dat deze evaluatie uitwijst dat EWN en WH op doeltreffende en doelmatige
wijze invulling geven aan hun wettelijke taken. Hiermee wordt bijgedragen aan het
borgen van een gelijk speelveld voor ondernemers en de bescherming van consumenten
tegen bedrog. Uit deze evaluatie volgt bovendien dat het waarborgstelsel nog steeds
aansluit bij de behoefte van consumenten om goed beschermd te zijn tegen fraude, en
bij het belang van ondernemers om op efficiënte en beschermde wijze in edelmetalen
voorwerpen te kunnen handelen.

Ik heb er vertrouwen in dat beide instellingen zich zullen inspannen om de door KWINK
geformuleerde aanbevelingen voortvarend op te pakken.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens