Brief regering : Nadere uitwerking van de afspraken uit het coalitieakkoord op het gebied van kernenergie

Nr. 116 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2022

Op weg naar een klimaatneutraal Nederland uiterlijk in 2050 heeft het kabinet de ambitie
om de elektriciteitsproductie in ons land uiterlijk in 2040 CO2-neutraal te maken. Kernenergie kan een belangrijke bijdrage leveren aan die doelstelling.
Daarom heeft het kabinet besloten om in te zetten op de voorbereiding van twee nieuwe
generatie III+ kerncentrales, waarbij de locatie Borssele de voorkeur heeft. Lokaal
draagvlak is hierbij essentieel. Ik heb op 3 oktober jl. bestuurlijk overleg gevoerd
met de provincie Zeeland en de betrokken gemeenten. Daarbij heb ik de laatste maanden
intensieve gesprekken gevoerd met potentiële private partners en diverse onderzoeken
laten uitvoeren. Dit geeft mij het vertrouwen dat ik de benodigde instemming kan vinden
en dat de realisatie van twee nieuwe kerncentrales rond 2035 afgerond kan zijn. Met
deze brief informeer ik u over de onderbouwing van mijn keuzes en de verdere aanpak
voor een voortvarende realisatie. Daarnaast informeer ik u over de stappen die ik
heb gezet om de bedrijfsduurverlenging van de kerncentrale Borssele mogelijk te maken.
Tot slot geef ik invulling aan verschillende toezeggingen, onder andere gedaan tijdens
het Commissiedebat Kernenergie op 13 oktober jl. (Kamerstuk 32 645, nr. 100)

1. Rol van kernenergie in het systeem

Om de rol van kernenergie beter te kunnen duiden, heeft het kabinet diverse studies
uitgezet, zoals in mijn vorige brief van 1 juli jl.1 aangekondigd. De inhoud van de huidige brief is gestoeld op een aantal studies, waaronder
de scenariostudie van Witteveen+Bos, eRisk en HCSS, de studie naar financieringsmodellen
van Baringa2, de markconsultatie van KPMG3, het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli)4 en de planningsanalyse van Boston Consulting Group (BCG)5.

In mijn brief over de contouren voor het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE)6 heb ik geschetst hoe de ontwikkeling van het NPE moet leiden tot een meer gecoördineerde
aanpak van de energietransitie, waarbij het kabinet toe werkt naar een energiesysteem
dat leunt op hernieuwbare en andere CO2-neutrale bronnen. Het NPE zal worden vormgegeven aan de hand van een aantal ontwerpprincipes
met het oog op publieke belangen. De Rli heeft onlangs een onafhankelijk advies aangeboden
waarin aanbevelingen worden gedaan om duidelijk te maken hoe publieke belangen in
de besluitvorming omtrent kernenergie een rol zouden moeten krijgen. Daarbij wordt
uitgegaan van vijf ethische waarden, die in hoge mate aansluiten bij de ontwerpprincipes
van het NPE.7 Ik wil recht doen aan de aanbevelingen van het Rli. Een uitgebreidere kabinetsreactie
op dit advies kunt u lezen in bijlage II van deze brief. In bijlage I van de brief
schets ik hoe ik de publieke belangen in de dialoog en besluitvorming over kernenergie
heb gewogen en hoe ik dit ook in de toekomst zal blijven doen.

Naast de publieke belangen is er nog één belangrijke voorwaarde voor een optimale
inpassing van kernenergie in het systeem en dat is consistent overheidsbeleid rondom
kernenergie. Kerncentrales vereisen namelijk forse investeringen en de totale ontwikkelperiode
waarin er geen inkomsten zijn, is lang. Daarom is stabiel en consistent beleid ten
aanzien van kernenergie een belangrijke randvoorwaarde voor private financiers, zoals
blijkt uit de KPMG marktconsultatie. Uit het onderzoek van Baringa over de verschillende
financieringsmodellen blijkt bovendien dat het tot lagere kosten voor consumenten
leidt als de overheid actief participeert in de ontwikkelfases. In bijlage III, onder
«financieringsmogelijkheden», kunt u meer lezen over de mogelijke vorm van financiële
betrokkenheid vanuit de overheid.

In het kader van consistent beleid is het ook van groot belang dat de overheid beleid
ontwikkelt om de nucleaire kennisbasis verder te versterken. Zoals u eerder in mijn
Kamerbrief8 uit november hebt kunnen lezen, heb ik toegelicht welke vervolgacties zijn ingezet
om de nucleaire kennisbasis te versterken. In het voorjaar 2023 wordt u hierover verder
geïnformeerd.

2. Aanpak voorbereiding nieuw te bouwen centrales

Routekaart

De bouw van twee nieuwe centrales is een langjarig, complex en kostbaar traject en
vraagt veelomvattende besluitvorming die gepaard gaat met zorgvuldige afwegingen.
Het is van groot belang om een betrouwbaar en zorgvuldig proces in te richten. Dit
zal ook de snelheid van de realisatie van twee nieuwe centrales ten goede komen. Daarom
heb ik in samenwerking met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW),
het Ministerie van Financiën, en de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
(ANVS) een routekaart vormgegeven waarin op hoofdlijnen vier fases te onderscheiden
zijn. Zie figuur 1 voor een schematische weergave hiervan. Ik heb hierbij ook advies
ingewonnen van de International Atomic Energy Agency (IAEA). In bijlage III, onder
«routekaart», worden deze fases verder toegelicht.

Figuur 1: Routekaart nieuwbouw kerncentrales

In deze kabinetsperiode zal ik een aantal fases parallel doorlopen in plaats van volgordelijk.
Dit is een risico dat ik bereid ben te nemen en waarbij ik, mede op basis van de BCG
planningsanalyse, geloof dat het kabinet verantwoord snelheid kan maken. Door voorschot
te nemen op de voorkeur voor techniek en locatie kunnen verschillende processen naar
voren worden gehaald. Ook zorgt het voor meer focus in de inzet van schaarse kennis,
capaciteit en middelen. De gekozen techniek is namelijk bepalend voor de locatiemogelijkheden
en -voorkeur en daarmee voor de inrichting van het plan-milieueffectrapportage (m.e.r.).
Daaropvolgend is de locatie belangrijk voor ontwikkelaars van kernreactoren, omdat
zij zo tijdig technische haalbaarheidsstudies kunnen uitvoeren voor eventuele deelname
aan het tenderproces. Er is een risico dat de ingezette voorkeursrichting moet worden
bijgesteld, bijvoorbeeld wanneer de nadere bestudering van de ruimtelijke inpassing
daarvoor aanleiding geeft. Ik acht dit risico verantwoord om te nemen op basis van
de reeds verworven inzichten. In de volgende paragrafen over techniek, ruimtelijke
inpassing en financieringsmogelijkheden zal ik een nadere toelichting geven over de
voorlopige keuzes die ik heb gemaakt en mijn onderbouwing hiervoor.

Om nieuwbouw te realiseren en hierin voldoende voortgang te boeken, is het essentieel
om op dit moment drie besluiten te nemen. Dit zijn:

1. Er wordt gekozen voor twee generatie III+ reactoren

Hierbij verwacht ik dat iedere reactor een vermogen zal hebben in de bandbreedte van
1.000 tot 1.650 MW. Het realiseren van het concrete voornemen uit het coalitieakkoord
(bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) met betrekking tot de bouw van twee nieuwe centrales heeft een significante bijdrage
aan het aandeel kernenergie in de Nederlandse energiemix. De scenariostudie schat
dat de totale elektriciteitsproductie in Nederland tussen de 186 en 259 TWh per jaar
zal liggen in 2035. Twee nieuwe centrales met een gezamenlijk vermogen van ongeveer
3 GW en een capaciteitsfactor van 90% leveren daarmee circa 24 TWh op. Onder deze
aannames is dit goed voor een aandeel tussen de 9 en 13% van het elektriciteitsaanbod
in 2035. Deze verwachtingen zijn afhankelijk van de vraag-, aanbod-, flex- en opslagontwikkeling
in deze periode, alsook van prijsontwikkelingen van verschillende andere energietechnologieën,
en ontwikkelingen in het buitenland. De eerste generatie III+ reactoren zijn inmiddels
in bedrijf genomen, waardoor realistische planningen en kosteninschattingen kunnen
worden gemaakt en gehaald. Daarmee is dit de snelste route naar een significante bijdrage
van kernenergie aan een stabiel, CO2-neutraal en divers energiesysteem. Omdat generatie IV reactoren naar verwachting
pas na 2040 op de markt komen en de bouw van de eerste reactoren te maken zal krijgen
met First-of-a-Kind (FOAK)-problematiek, heb ik ervoor gekozen om voor de nieuwbouw niet te kiezen voor
deze vierde generatie reactoren.

2. De locatie Borssele is de voorkeurslocatie voor nieuwe kerncentrales

Bij het bepalen van een voorkeurslocatie van nieuwe kerncentrales zijn verschillende
factoren van belang, zoals ik die schetste in mijn vorige brief omtrent kernenergie.
De locatie binnen de gemeente Borsele scoort goed op de aanwezige factoren of heeft
de potentie om hieraan te voldoen. Daarnaast biedt deze locatie vanwege de reeds aanwezige
nucleaire infrastructuur kansen voor optimale inrichting en bedrijfsvoering van twee
nieuwe centrales. Ook lijkt er fysieke ruimte beschikbaar te zijn waar de kerncentrales
ingepast kunnen worden. Deze combinatie van elementen maakt dat Borssele uniek is
ten opzichte van andere locaties.

Om tot een definitief besluit te komen over de locatie voor de twee voorgenomen centrales
moet ook worden gekeken naar andere dan technische factoren. Lokaal draagvlak is daar
één van. Dit is voor mij zeer belangrijk omdat ik inzie hoe groot de impact is van
de inpassing van twee nieuwe centrales voor de lokale bevolking, ook met oog op de
reeds lopende energieprojecten. Dit geldt niet alleen voor de situatie als de kerncentrales
er eenmaal staan, maar ook voor de periode tijdens de bouw, bijvoorbeeld door de bouwlogistiek.
Bij het realiseren van kerncentrales komt de wisselwerking tussen landelijke belangen
en regionale impact duidelijk naar voren. Uit de gesprekken die ik heb gevoerd, maak
ik op dat er kansen worden gezien voor de regio. De realisatie van twee centrales
kan andere industrie aantrekken en tot verstedelijking leiden. Het draagvlak zal uiteindelijk
worden bepaald door de randvoorwaarden die gesteld zullen moeten worden. Daarbij is
extra aandacht voor de leefbaarheid in het gebied nodig. Via de benodigde lokale besluitvorming
van in ieder geval de gemeente Borsele en de provincie Zeeland zal hierover meer duidelijkheid
ontstaan. Vervolgens wil ik met de lokale partijen een samenwerking opzetten om lokaal
draagvlak zeker te stellen. Versterking van de lokale leefkwaliteit en de regionale
sociaaleconomische structuur zijn voorbeelden die daaraan kunnen bijdragen. Ik realiseer
me dat dit proces veel vraagt van de gemeente Borsele en de provincie Zeeland en ik
ben bereid de benodigde ambtelijke dienst hierin financieel ondersteunen.

Het kabinet wil onder meer inzetten op een dialoog, in samenwerking met de gemeente
en de provincie, met bewoners en gebruikers van het gebied over de randvoorwaarden.
De samenwerking met zowel overheden als burgers, moet vorm krijgen in het participatieplan,
dat ik samen met de Staatssecretaris van IenW begin 2023 gereed zal hebben. Dit participatieplan
ziet daarnaast toe op lokale inspraak, afspraken over in te zetten communicatiemiddelen,
en rol- en taakverdeling tussen de verschillende overheden. Een eerste stap die ik
heb gezet, is de organisatie van verschillende stakeholdersessies in november en december
2022. Ook vinden rondom de publicatie van deze brief de eerste gesprekken met de bewoners
in Zeeland plaats. Door nu al een voorkeurslocatie uit te spreken, zorgt het kabinet
ervoor dat inspraak gericht plaats kan vinden.

Naast lokaal draagvlak, acht het kabinet draagvlak in de Nederlandse samenleving van
belang. In het participatieplan zal het kabinet beschrijven op welke wijze de samenleving
buiten de voorziene regio wordt betrokken. Op deze manier wordt ook invulling gegeven
aan aanbeveling 5 van het Rli advies. Ten slotte zijn in ieder geval de milieueffecten,
de inpassing van de centrales in het hoogspanningsnet, en de inpassing in het energiesysteem
belangrijke aspecten die nader onderzocht moeten worden.

3. Voor financiering worden in ieder geval het RAB-model en een combinatie van het
RAB-model en het PPP-model verder uitgewerkt

De verschillende studies, de werkbezoeken aan landen met (recente) ervaring met kernenergie,
en eerdere ervaringen (zoals de zoektocht naar private investeerders voor de PALLAS-reactor)
laten zien dat het uitgesloten is dat de bouw van nieuwe centrales uitsluitend door
de markt wordt gefinancierd. Als gevolg van de complexiteit en hoge investeringskosten
is actieve participatie van de rijksoverheid essentieel. Het is hierbij belangrijk
om op een verantwoorde manier om te gaan met de financiële inbreng van de rijksoverheid.
Daarnaast hebben marktpartijen aangegeven dat maatschappelijk draagvlak en stabiel
overheidsbeleid randvoorwaardelijk zijn voor private financiering. Op basis van de
onderzoeken lijkt het Regulated Asset Base (RAB)-model een serieus te overwegen optie voor Nederland. Dit betekent echter niet
dat er geen uitdagingen zijn. Het model is immers nog in ontwikkeling en zal nader
onderzocht moeten worden. De scenariostudie suggereert dat een combinatie tussen het
Public Private Partnership (PPP)-model en het RAB-model ook een mogelijkheid kan zijn. In het vervolgtraject
zal nader worden bekeken welke modellen passend zijn bij de Nederlandse situatie.
Om hier goed zicht op te krijgen zal ik vroegtijdig met potentiële ontwikkelaars in
gesprek gaan in een marktconsultatie en parallel daaraan een vervolgstudie laten uitvoeren.
Ik ben voornemens om begin 2023 te starten met een technische haalbaarheidsstudie,
waarin de relevante ontwikkelaars een analyse kunnen maken naar de technische mogelijkheden,
de businesscase en de tijdlijn van het project. Ik zal uw Kamer eind volgend jaar
informeren over de uitkomsten van de marktconsultatie, de vervolgstudie naar financiële
modellen, en een technische haalbaarheidsstudie. In bijlage III ga ik verder in op
mogelijke financieringsmodellen en de financiële betrokkenheid van de overheid.

Mogelijkheden tot versnelling

Om zo snel mogelijk de benodigde zekerheden en commitment te kunnen bieden, heb ik
gekeken in welke volgorde bepaalde acties en onderzoeken kunnen worden uitgevoerd
en wat parallel kan, met als doel de doorlooptijd te verkorten zonder in te boeten
op zorgvuldigheid. Ik heb BCG gevraagd te helpen bij deze planningsanalyse. Daaruit
kwam onder meer de aanbeveling om bepaalde processen, zoals de marktconsultatie en
de technische haalbaarheidsstudie, eerder te starten. De resultaten van de planningsanalyse
zijn als bijlage VI toegevoegd en worden in bijlage III nader toegelicht. Hiermee
geef ik invulling aan de aangenomen motie van de leden Hermans en Pieter Heerma.9

Het lid Erkens (VVD) heeft mij in oktober 2022 een versnellingsplan kernenergie overhandigd,
dat ik met interesse heb gelezen. Ik ben van mening dat de hieronder toegelichte aanpak
leidt tot de kortst mogelijke doorlooptijd, en daarbij oog houdt voor veiligheid,
de omgeving, kosten, risico’s en de bijdrage aan het Nederlandse energiesysteem. Veel
van de punten uit het versnellingsplan komen overeen met de gekozen aanpak. Zo geef
ik in deze brief de voorkeurslocatie voor de nieuwe kerncentrales aan en werk ik (samen
met mijn collega’s van VWS, IenW, OCW, SWZ en de ANVS) aan het versterken en behouden
van een goede kennisinfrastructuur. Ook voor innovatie, zoals onderzoek naar Small Modular Reactors (SMRs) en gesmolten-zout-reactoren, wordt reeds budget beschikbaar gesteld. Met betrekking
tot het actiepunt van radioactief afval, informeert de Staatssecretaris van IenW u
gelijktijdig met deze brief over mogelijke ontwikkelingen. In bijlage III zal ik ook
toelichten hoe ik toewerk naar een financieringsconstructie en samenwerkingsvorm tussen
marktpartijen en de overheid. Ik vind het te voorbarig om hier nu al definitieve keuzes
over te maken.

3. Bedrijfsduurverlenging kerncentrale Borssele

Op dit moment heeft Nederland de Kerncentrale Borssele (KCB) beschikbaar voor elektriciteitsproductie
uit kernenergie. Op grond van het per 1 juli 2010 ingevoegde art. 15a lid 1 van de
Kernenergiewet mag de KCB na 31 december 2033 geen elektriciteit meer opwekken. De
KCB heeft een elektrisch vermogen van 481 MW, waarmee zij jaarlijks ongeveer 3,8 TWh
aan CO2-neutrale elektriciteit produceert. Dit betekent dat een voortgezette bedrijfsvoering
van de KCB na 2033 aanzienlijke CO2-reductie oplevert vergeleken met elektriciteit uit gas. De bedrijfsduurverlenging
van de KCB kan daarmee een belangrijke overbrugging zijn in ieder geval tot de bouw
van nieuwe kerncentrales in Nederland is gerealiseerd en mogelijk langer, temeer om
tussentijds geen verder verlies te lijden op het behalen van de klimaatdoelstellingen.
Daarbij blijkt uit de KPMG marktconsultatie dat het behoud van specifieke nucleaire
kennis en ervaring van essentieel belang is om in de toekomst meer kernenergie aan
de energiemix toe te kunnen voegen. Deze kennis is momenteel voor een groot deel gevestigd
in de exploitatie van de KCB, maar ook in de toelevering, advies en nucleair onderzoek.
Dit onderschrijft het belang van bedrijfsduurverlenging verder. Daarnaast is de stabiele
bijdrage van de KCB aan de leveringszekerheid welkom in het licht van de recente geopolitieke
ontwikkelingen.

Ik ben dan ook blij dat ik een intentieverklaring heb kunnen ondertekenen met EPZ
en haar aandeelhouders PZEM en RWE. In deze verklaring hebben de ondertekenaars uitgesproken
op constructieve wijze in overleg te treden over afspraken die nodig zijn om bedrijfsduurverlenging
na 2033 mogelijk te maken. In de verklaring is ook opgenomen dat ik voornemens ben
om de kosten van de benodigde technische haalbaarheidsonderzoeken te subsidiëren,
omdat de bedrijfsvoering van de kerncentrale Borssele gericht is op het buiten bedrijf
stellen na 31 december 2033 en de aandeelhouders van EPZ gezien de marktrisico’s in
verband met bedrijfsduurverlenging niet bereid zijn om de onderzoeken te bekostigen.
Deze onderzoeken zijn noodzakelijk om de technische haalbaarheid van bedrijfsduurverlenging
te kunnen beoordelen. De benodigde middelen hiervoor lopen mee met het meerjarenprogramma
Klimaatfonds waarover in het voorjaar besloten wordt. In verband met staatssteunaspecten
zal ik de voorgenomen subsidie ook met de Europese Commissie bespreken. De intentieverklaring
is bijgevoegd in bijlage V.

Routekaart

In bijlage IV geef ik u aan wat de voortgang is voor de bedrijfsduurverlenging van
de Kerncentrale Borssele en welke stappen daarvoor moeten worden gezet. In figuur
2 is de routekaart schematisch weergegeven.

Figuur 2: Routekaart bedrijfsduurverlenging Borssele

4. Vervolg

Met deze brief hoop ik u voldoende geïnformeerd te hebben over de nadere uitwerking
van de afspraken uit het coalitieakkoord op het gebied van kernenergie. Ik heb beschreven
hoe kernenergie een belangrijke bijdrage kan leveren aan de doelstelling om de elektriciteitsproductie
in ons land uiterlijk in 2040 CO2-neutraal te maken. Zoals aangegeven, kan ik hierbij op bepaalde onderdelen verantwoord
versnellen. In de bijlage ga ik verder in op de onderbouwing van de gemaakte keuzes.
Daar kunt u meer lezen over de publieke belangen bij kernenergie (bijlage I), de appreciatie
op het Rli advies (bijlage II), de aanpak voorbereiding nieuw te bouwen centrales
(bijlage III), de bedrijfsduurverlenging kerncentrale Borssele (bijlage IV), de bijbehorende
intentieverklaring (bijlage V), en de planningsanalyse van BCG (bijlage VI). In het
voorjaar zal ik uw Kamer middels een volgende brief informeren over de voortgang op
het gebied van kennisinfrastructuur, over de bedrijfsduurverlenging van de KCB, en
over de inrichting van het vervolgproces voor nieuwbouw.

Het kabinet voert door middel van meerdere programma’s en beleidsagenda’s regie op
de verduurzaming van het energiesysteem. Zo is in juni 2022 de brief over de brief
over de aanvullende Routekaart 2030 voor Wind op Zee10 gestuurd. Zoals eerder aan uw Kamer gemeld ziet het Programma Energiesysteem11 en het daaruit voortvloeiende Nationaal Plan Energiesysteem12 toe op een meer gecoördineerde ontwikkeling van de energietransitie, waarbij de verschillende
schakels in het energiesysteem zo goed mogelijk op elkaar worden afgestemd. Het NPE
draagt ook bij aan het kunnen afwegen van de belangen van de verschillende sectoren
en activiteiten, en wat dit betekent voor de inrichting van het energiesysteem.

Dit najaar wordt uw Kamer geïnformeerd over de tussenrapportage zoals deze is uitgebracht
voor het Expertteam energiesysteem. Voor de zomer volgt het concept van het NPE, dat
een beeld van het energiesysteem in 2050 geeft en de verschillende ontwikkelpaden
en beleidsinzet daar naar toe.

In aanloop naar dit lange termijn beeld neem ik tot eind dit jaar in aanvulling op
de nadere uitwerking van het coalitieakkoord op het gebied van kernenergie aanvullende
besluiten die richting geven aan ons energiesysteem van de toekomst. Dit gaat onder
andere over:

• de uitkomsten van het Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat;

• de inhoudelijke invulling en governance van Programma Groen Gas;

• de routekaart waterstof, waarin beschreven wordt wat de mogelijke rol van waterstof
is in het systeem;

• de inrichting van het Programma Energie Hoofdstructuur als basis voor de ruimtelijke
inpassing van projecten van nationaal belang op land;

• de voortgang van de regionale energiestrategieën, met de uitwerking van de doelstelling
van 35 TWh hernieuwbare elektriciteit uit zon en wind op land.

In het voorjaar volgt vervolgens onder nadere het maatschappelijk prioriteringskader
ten behoeve van prioritering van netuitbreidingsinvesteringen, een visie burgerparticipatie
energietransitie, het Nationaal Programma Verduurzaming Industrie en het versnellen
van vergunningverlening. Ook de brieven over de aanvullende maatregelen in het beleidsprogramma
klimaat en een brief naar aanleiding van de motie van de leden Segers en Marijnissen13 over de publieke belangen bij de Nederlandse energievoorziening worden verwacht.
Deze brieven hangen samen en dragen bij aan onze inzet voor een geschikt energiesysteem
voor de verduurzaming van Nederland.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten