Brief regering : OM-strafbeschikking en slachtoffers

Nr. 104
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR RECHTSBESCHERMING EN VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2022

Het afgelopen decennium is een aantal slachtofferrechten geïntroduceerd in ons strafbestel.
Dat is van groot belang, want slachtofferschap heeft vaak een grote en soms een blijvende
impact op het leven van slachtoffers en nabestaanden. Wij hechten eraan dat deze slachtofferrechten
worden geborgd, ook als een zaak wordt afgedaan met een OM-strafbeschikking. Zowel
door uw Kamer als door de Nationale ombudsman zijn zorgen geuit over de wijze waarop
slachtoffers een rol spelen in deze procedure. Deze zorgen hebben wij met het College
van procureurs-generaal (hierna: het College) besproken, die naar aanleiding daarvan
een dossieronderzoek hebben uitgevoerd. Middels deze brief wordt uw Kamer daar nader
over geïnformeerd. Bijgevoegd is een afschrift van de brief die wij vandaag aan de
Nationale ombudsman hebben gestuurd naar aanleiding van zijn vragen over de OM-strafbeschikking.

De (toepassing van de) OM-strafbeschikking

Bij een OM-strafbeschikking kan door de officier van justitie een sanctie worden opgelegd
zonder tussenkomst van de rechter. Dit kan aan de orde zijn bij een overtreding of
een misdrijf waarvoor maximaal 6 jaar gevangenisstraf kan worden opgelegd. Naast deze
wettelijke inkadering heeft het Openbaar Ministerie (hierna: OM) beleidsmatig invulling
gegeven aan deze bevoegdheid, onder andere in de Aanwijzing OM-strafbeschikking.1 In deze Aanwijzing zijn onder meer contra-indicaties opgenomen. Dat zijn indicaties
of omstandigheden die, indien aanwezig bij een zaak, pleiten tégen het opleggen van
de strafbeschikking als wijze van afdoening voor die zaak. Een voorbeeld van een contra-indicatie
is als het gaat om ernstige spreekwaardige feiten, zoals een verkeersongeval met de
dood of ernstig lichamelijk letsel tot gevolg, waarbij het slachtoffer of familieleden
van het overleden slachtoffer te kennen heeft/hebben gegeven van het spreekrecht gebruik
te willen maken.

Bij de keuze tot de wijze van afdoening (bijvoorbeeld strafbeschikking of dagvaarden)
houdt de officier van justitie rekening met de belangen van slachtoffers, de ernst
van het misdrijf en de persoon van de verdachte.

Dossieronderzoek OM

Op 2 mei 2022 verscheen in de Trouw een artikel waarin stond dat het OM strafbeschikkingen
oplegt voor zware mishandeling en aanranding, terwijl dit wettelijk gezien niet is
toegestaan. Daarnaast zouden er strafbeschikkingen worden opgelegd voor andere ernstige
gewelds- en zedenmisdrijven, wat sinds 1 maart 2021 volgens de Aanwijzing OM-strafbeschikking
niet de bedoeling is. Bij de berichtgeving over de OM-strafbeschikking baseerde Trouw
haar conclusie op een door het OM verstrekte lijst met in de afgelopen jaren (2017–2021)
opgelegde strafbeschikkingen. Ook Slachtofferhulp Nederland heeft de Minister voor
Rechtsbescherming erop gewezen dat het OM zaken in strijd met de in de Aanwijzing
OM-strafbeschikking opgenomen contra-indicaties zou hebben afgedaan met een OM-strafbeschikking.2

Wij wensen te benadrukken dat het vanzelfsprekend niet de bedoeling is dat het OM
bij het opleggen van een strafbeschikking in strijd met het wettelijk kader of de
Aanwijzing OM-strafbeschikking handelt. Naar aanleiding van deze berichten heeft het
Wetenschappelijk Bureau van het OM dossieronderzoek verricht om te toetsen of en in
hoeverre dat toch het geval is geweest.3 Uit de lijst met zeden- en geweldsmisdrijven die aan Trouw is verstrekt, zijn alle
(66) dossiers bekeken van zaken met een strafbeschikking voor misdrijven waarbij het
strafmaximum mogelijk hoger dan zes jaar was. Uit het onderzoek blijkt dat in de periode
2017–2021 in 47 van de 66 dossiers in strijd met de wet een OM-strafbeschikking was
opgelegd. In de onderzochte periode waar deze dossiers uit kwamen (2017–2021) legde
het OM in totaal circa 160.000 strafbeschikkingen op. Het gaat daarmee om circa tien
strafbeschikkingen per jaar die in strijd met de wet zijn opgelegd van de circa in
totaal 32.000 strafbeschikkingen die per jaar worden opgelegd. Uit het onderzoek naar
de zaken die door Slachtofferhulp Nederland naar voren waren gebracht, blijkt dat
in het merendeel van die zaken geen strafbeschikking is uitgevaardigd maar de verdachte
is gedagvaard, het feit (voorwaardelijk) is geseponeerd of nog geen afdoeningsbeslissing
is genomen. Bij de zaken waarin wel een strafbeschikking is opgelegd delen de onderzoekers
het oordeel van de officier van justitie dat het opleggen van een strafbeschikking
aanvaardbaar is geweest. De procureur-generaal van de Hoge Raad heeft recent onderzocht
in hoeverre de OM-strafbeschikking in algemene zin conform de wet door het OM is opgelegd.
Dit onderzoek is met uw Kamer gedeeld (Kamerstuk 29 279, nr. 743).4

Dat het OM zich niet aan de wet houdt, en daarmee onder meer rechten van slachtoffers
niet goed borgt, is niet hoe het moet. Wij hechten er aan te benadrukken dat iedereen
zich aan de wet moet houden, in het bijzonder het OM. Daarnaast geldt dat een goede
borging van de positie van het slachtoffer van groot belang is. De Minister van Justitie
en Veiligheid heeft de conclusies van het onderzoek op 28 september jl. met het College
besproken.

Hoewel het om relatief geringe aantallen gaat, neemt het College de uitkomsten van
dit onderzoek zeer serieus. Voor individuele slachtoffers die mogelijk op een terechtzitting
hadden gehoopt, maakt het uiteraard niet uit dat hun zaak mogelijk een uitzondering
is. Om dit in de toekomst te voorkomen, neemt het OM een aantal maatregelen. Begin
2023 is in alle betreffende richtlijnen voor strafvordering verduidelijkt dat het
opleggen van een strafbeschikking niet mogelijk is voor bepaalde delicten. De betreffende
aanwijzingen en richtlijnen worden naar aanleiding van de uitkomsten van het dossieronderzoek
binnen het OM extra onder de aandacht gebracht van de officieren van justitie. Over
een jaar zal het College nogmaals een onderzoek uit laten voeren, om te bezien of
de genomen maatregelen het gewenste effect hebben gehad. Daarnaast kijkt het OM ook
naar hoe deze zaken in de toekomst beter in beeld kunnen worden gebracht om te kunnen
bezien of de strafbeschikking conform de wet en interne richtlijnen wordt opgelegd.

Spreekrecht bij strafbeschikking

Uw Kamer heeft verschillende keren aandacht gevraagd voor slachtoffers bij afdoening
met een OM-strafbeschikking.5 Op 8 juni jl. heeft uw Kamer zich middels twee moties van het lid Mutluer (PvdA)
uitgesproken over de mogelijkheid voor slachtoffers zich mondeling uit te laten in
de procedure van de OM-strafbeschikking.6 Beide moties zijn aangehouden in afwachting van het gesprek van de Minister voor
Rechtsbescherming met het College.

Het College heeft tijdens het gesprek van 5 oktober jl. met de Minister voor Rechtsbescherming
nogmaals benadrukt dat de uitvoeringspraktijk van de OM-strafbeschikking in lijn moet
zijn met de wet en het beleid van het OM en dat zij erop aanspreekbaar is wanneer
dit niet het geval is. Het OM heeft in aanloop naar het gesprek laten weten dat de
keuze om de contra-indicatie te beperken tot ernstige spreekrechtwaardige feiten is
gemaakt omdat het verruimen van voornoemde contra-indicatie tot alle spreekrechtwaardige
delicten zal leiden tot het vaker dagvaarden. Dit zou betekenen dat het langer duurt
voordat zaken worden afgedaan. Dit is niet in het belang van het slachtoffer.

Daarnaast is in het gesprek aan bod gekomen dat een van de rechten van slachtoffers,
volgend uit de EU Richtlijn minimumnormen slachtoffers van strafbare feiten7, is dat hij of zij in de loop van de strafprocedure kan worden gehoord en bewijselementen
kan aanvoeren. Conform overweging 41 uit de Richtlijn moet het recht van het slachtoffer
om te worden gehoord, worden geacht te zijn verleend indien hem wordt toegestaan schriftelijke
verklaringen of toelichtingen te verstrekken. Het College heeft aangegeven dat slachtoffers
voortaan bij afdoening via een OM-strafbeschikking expliciet zullen worden gewezen
op de mogelijkheid tot het afgeven van een schriftelijke slachtofferverklaring.

Het afgeven van een schriftelijke slachtofferverklaring maakt nu nog geen onderdeel
uit van het wensenformulier voor slachtoffers, dat aan slachtoffers wordt toegestuurd.
Deze optie zal daar expliciet in worden opgenomen. In verband met aanpassing van het
ICT-systeem streeft het OM ernaar dit voor het najaar van 2023 te hebben gerealiseerd.
Het OM kijkt vooruitlopend daarop hoe het bij afdoening middels een strafbeschikking
de mogelijkheid tot het indienen van een schriftelijke verklaring nu al actief onder
de aandacht van slachtoffers kan brengen. Daarnaast is Slachtofferhulp Nederland gevraagd
om slachtoffers die zij bijstaan in de tussentijd al actief te wijzen op deze mogelijkheid.

Wij zijn ons ervan bewust dat een schriftelijke verklaring niet hetzelfde is als het
uitoefenen van spreekrecht, zoals de aangehouden moties behelzen. Spreekrecht voor
slachtoffers is echter op grond van artikel 51e lid 1 en 2 van het Wetboek van Strafvordering
uitdrukkelijk gekoppeld aan een terechtzitting en ontstaat pas na dagvaarden. In de
wet is niet voorzien in het spreken van een slachtoffer tijdens het gesprek van het
OM met de verdachte (het zgn. OM-hoorgesprek) in het kader van het opleggen van een
OM-strafbeschikking. Zoals de Minister voor Rechtsbescherming tijdens het Commissiedebat
van 1 juni jl. (Kamerstuk 33 552, nr. 101)) heeft aangegeven, verhoudt het spreken van slachtoffers zich ook slecht tot de
aard van de OM-strafbeschikking. Deze afdoeningsmogelijkheid is onder andere in het
leven geroepen voor het afdoen van veelvoorkomende criminaliteit en op die manier
het ontlasten van de rechtspraak. Om die reden kan en mag de strafbeschikking alleen
onder strikte voorwaarden worden toegepast. Deze voorwaarden dienen strikt te worden
nageleefd. Hierdoor is ook sprake van een snellere procedure, waar ook slachtoffers
belang bij kunnen hebben. Het spreken van slachtoffers tijdens de procedure van de
OM-strafbeschikking zal leiden tot verzwaring van de procedure wat afbreuk zal doen
aan de snelheid ervan. Met verzwaring van de procedure zullen ook de doorlooptijden
oplopen en wordt tevens beslag gelegd op de schaarse zittingscapaciteit. Dat neemt
niet weg dat wij het wel van belang achten dat slachtoffers zich ook bij afdoening
via een strafbeschikking voldoende gehoord voelen. Het voorstel van het OM om slachtoffers
voortaan bij een dergelijke afdoening expliciet te wijzen op de mogelijkheid van een
schriftelijke verklaring, achten wij een adequate wijze om de positie van het slachtoffer
te borgen zonder afbreuk te doen aan de aard van de strafbeschikking.

Ten slotte

Wij hebben gezamenlijk een verantwoordelijkheid voor een adequate werking van het
rechtsbestel. Dat betekent dat wij hechten aan de belangen en rechten van slachtoffers,
de positie van verdachten, en het draagkrachtvermogen van de strafrechtketen.

In ons beleid dienen wij ons van al deze aspecten rekenschap te geven. Het borgen
van de positie van het slachtoffer in het strafproces is daarbij een zeer belangrijk
aspect, wat nooit uit het oog mag worden verloren. Daar staan wij voor, en dat zullen
we blijven doen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius