Brief regering : De ondersteuning VoLTE in verband met de verwachte afschakeling van 2G en 3G

24 095
Frequentiebeleid

Nr. 226
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 december 2022

Tijdens het Commissiedebat Telecomraad van 31 mei 2022 hebben we gesproken over de
problemen met de ondersteuning van bellen via 4G («VoLTE»), en de mogelijke gevolgen
daarvan wanneer de resterende 2G- en 3G-netwerken in Nederland worden uitgeschakeld.
Ik heb toegezegd in gesprek te gaan met marktpartijen over deze problemen en u voor
de zomer nader te informeren.1 Dat laatste is gebeurd met de brief van 5 juli 2022 over eerdere moties van de leden
van Inge van Dijk en Rajkowski (Kamerstuk 24 095, nrs. 535 en 536).2 Met deze brief informeer ik u over de uitkomst van deze gesprekken met marktpartijen.

Proces

Er hebben twee bijeenkomsten plaatsgevonden. De eerste op 29 september 2022, en de
tweede op 18 oktober 2022. Aan die bijeenkomsten hebben vertegenwoordigers deelgenomen
van de drie mobiele netwerkaanbieders («MNOs»), een (full) mobile virtual network operator («MVNO»3), fabrikanten van netwerkapparatuur, een fabrikant van smartphones, een fabrikant
van mobiele besturingssystemen, relevante brancheorganisaties, Agentschap Telecom,
en de Autoriteit Consument en Markt. De bijeenkomsten hadden een aantal doelstellingen:
een gedeelde analyse van het probleem ontwikkelen, bepalen wat daaraan gedaan kan
worden, wie daarbij welke rol heeft, en het maken van vervolgafspraken. Er zijn presentaties
gegeven door de drie mobiele netwerkaanbieders tezamen, een full MVNO, de betrokken fabrikant van randapparaten, en de Autoriteit Consument en Markt.

Probleembeschrijving

Zoals ik in mijn brief van 5 juli jl. heb toegelicht, gaat bellen naar 112 via mobiele
netwerken momenteel over het algemeen via 2G of 3G omdat de ondersteuning daarvoor
aan zowel de netwerkzijde als in telefoontoestellen goed geregeld is op basis van
internationale technische standaarden. Bellen via 4G is echter ook mogelijk en gebeurt
in de praktijk ook steeds vaker. Echter, niet alle mensen hebben al een toestel dat
het bellen via 4G ondersteunt, of waarop het niet standaard aan staat. Niet alle fabrikanten
van toestellen zijn bovendien even ver in het ondersteunen daarvan in toestellen die
4G (en 5G) ondersteunen. Dit vraagt om een goede uitvoering en ondersteuning van de
internationale technische standaarden voor bellen via 4G.

Op dit moment is er in Nederland nog geen (omvangrijk) probleem. Er zijn namelijk
nog altijd meerdere 2G- en 3G-netwerken actief waarmee mensen kunnen bellen. Ook naar
112. Dat gebeurt automatisch. Als bellen via VoLTE niet werkt dan wordt er overgeschakeld
naar 2G of 3G. Er ontstaat in potentie pas een (omvangrijk) probleem als deze netwerken
worden uitgezet en mensen volledig afhankelijk worden van 4G of 5G om te kunnen bellen
zonder dat die technologieën voldoende worden ondersteund. Inwoners van Nederland,
of mensen die hier tijdelijk verblijven (inbound roamers), en een smartphone hebben waarmee VoLTE niet goed wordt ondersteund, kunnen 112
dan mogelijk niet meer bereiken. De volledige uitschakeling van 2G en 3G in Nederland
is nog tenminste drie jaar weg, en waarschijnlijk nog wel langer.4

De standaard voor VoLTE is flexibel. Flexibiliteit wordt door sommige mobiele netwerkaanbieders
wenselijk gevonden omdat het innovaties en differentiatie in communicatiediensten
mogelijk maakt. Maar voor gegarandeerde interoperabiliteit is het nodig dat alle betrokken
partijen voldoende overlap in opties ondersteunen. De huidige flexibiliteit maakt
dat mobiele netwerkaanbieders («MNOs») en full MVNOs bij de implementatie van VoLTE een groot aantal keuzes kunnen maken. Het aantal
verschillende implementaties dat hierdoor wereldwijd kan ontstaan is erg groot. Dat
creëert complexiteit en kosten voor de ondersteuning van VoLTE door fabrikanten van
smartphones. Die moeten met al die verschillende implementaties rekening houden en
proberen om de correcte werking te testen.

Om VoLTE te laten werken moet een smartphone specifiek geconfigureerd zijn voor de
implementatie van het netwerk waarop het actief is. Het netwerk moet door de mobiele
netwerkaanbieder worden geconfigureerd, de smartphone door de fabrikant ervan. Voor
smartphones die door mobiele netwerkaanbieders worden verkocht is dit vooraf geregeld
en getest om zeker te zijn dat VoLTE werkt. Mensen kunnen hun smartphone echter ook
via andere winkels kopen. Deze vrije keuze van eindapparaten en leverancier is een
groot goed en is vastgelegd in Europese regelgeving. Ook kunnen klanten met een toestel
dat gekocht is bij hun aanbieder naar het buitenland gaan of overstappen naar een
andere aanbieder met behoud van het toestel. In die gevallen is er (nog) geen garantie
dat VoLTE werkt. Fabrikanten van smartphones kunnen toestellen die op deze manier
worden gekocht of gebruikt een software-update geven om het te configureren. Maar
die configuratie moeten ze voor alle netwerken doen waarop het toestel mogelijkerwijs
gebruikt kan worden. Het blijkt een uitdaging om dit te realiseren. De fabrikanten
kunnen zo’n software-update ook niet forceren. De gebruiker van een smartphone moet
de installatie van een update actief accepteren. Het is geen gegeven dat mensen dit
altijd doen. Bovendien moeten mensen op sommige toestellen de VoLTE-optie nog handmatig
aanzetten. Dat staat niet op elk toestel automatisch aan omdat er (nog) niet kan worden
gegarandeerd dat het ook werkt. Zou het toch standaard aan staan dan kan het ertoe
leiden dat mensen problemen ondervinden met bellen.

Voor een goede ondersteuning van VoLTE is het dus nodig dat er wordt samengewerkt
tussen MNOs, full MVNOs, en fabrikanten van smartphones. MNOs en MVNOs moeten bijvoorbeeld afspraken
maken met netwerkaanbieders in andere landen om ervoor te zorgen dat hun klanten daar
gebruik kunnen maken van VoLTE om te bellen (VoLTE roaming). En fabrikanten van smartphones moeten hun toestellen configureren voor praktisch
alle mobiele netwerken wereldwijd. Zij moeten daarom kiezen waar zij prioriteit aan
geven. Dit maakt het zeker voor MVNOs, maar ook voor de wat kleinere MNOs zoals die
in Nederland, lastig om te regelen dat alle toestellen die op hun netwerk (kunnen)
komen hun VoLTE implementatie ondersteunen. Niet alle fabrikanten van smartphones
zijn even ver in deze samenwerking met MNOs en MVNOs.

Reeds lopende acties

Op nationaal niveau werken marktpartijen samen om te zorgen dat VoLTE goed werkt.
De fabrikant van smartphones die heeft deelgenomen aan de bijeenkomsten werkt bijvoorbeeld
samen met zowel MNOs als MVNOs. Zo zorgt ze ervoor dat de toestellen die zij hier
in Nederland verkoopt VoLTE op al die netwerken ondersteunt.

De mobiele netwerkindustrie werkt wereldwijd samen in onder meer de GSM Association
(«GSMA»). De GSMA is bezig om de ondersteuning van VoLTE te versimpelen. Ook voor
fabrikanten van handsets. Zo is de GSMA met haar leden begonnen om zes manieren te
definiëren waarop VoLTE kan worden geïmplementeerd. Zogenaamde implementatieprofielen.
Er wordt onderzocht of dat kan worden teruggebracht tot twee. Dit moet meer zekerheid
geven aan zowel MNOs, MVNOs, en fabrikanten van smartphones. Fabrikanten van smartphones
vergroten de kans dat hun toestellen via VoLTE kunnen bellen als zij die implementatieprofielen
ondersteunen. MNOs en MVNOs krijgen meer zekerheid dat VoLTE zal werken als zij die
implementatieprofielen ondersteunen.

In aanvulling hierop biedt de GSMA de zogenaamde Networks Settings Exchange («NSX»)
aan.5 Dit is een database waarin MNOs en MVNOs informatie kunnen zetten over hun implementatie
van onder meer VoLTE. Fabrikanten van smartphones kunnen aan de hand daarvan hun toestellen
configureren om goed te werken op verschillende netwerken.

Absolute garanties bieden deze maatregelen niet. MNOs, MVNOs, noch fabrikanten van
smartphones zijn verplicht om deze implementatieprofielen toe te passen of te ondersteunen,
of om gebruik te maken van de NSX. De GSMA is echter een belangrijke brancheorganisatie.
De implementatieprofielen en de NSX kunnen de facto leiden tot een hoge mate van standaardisatie in de implementatie van VoLTE, waardoor
de ondersteuning van VoLTE steeds beter wordt. Toch kunnen er zelfs dan toestellen
op de EU-markt komen waarop VoLTE niet goed werkt. Dat moet worden geadresseerd. Want
de bereikbaarheid van 112 via VoLTE moet gegarandeerd zijn voor elk toestel dat de
EU-markt opkomt. Ook voor mensen die van buiten de EU komen roamen. Omgekeerd is het belangrijk dat toestellen van EU-burgers ook noodnummers kunnen
bellen buiten de EU.

Een aandachtspunt voor de activiteiten van de GSMA is de positie van full MVNOs.6 Die ondernemingen lijken ondervertegenwoordigd. Ook voor hun klanten moet de werking
van VoLTE voor het kunnen bereiken van 112 gegarandeerd zijn. Want zij hebben, zeker
in Nederland, een niet te verwaarlozen marktaandeel. Door hun beperkte omvang hebben
ze echter meer moeite om fabrikanten van smartphones aan tafel te krijgen om de ondersteuning
van VoLTE voor specifiek hun netwerk te regelen. Daarom zijn zij nog meer afhankelijk
van (het succes van) de maatregelen van de GSMA. Tegelijkertijd kan dit de uitdagingen
voor full MVNOs niet helemaal oplossen. Dit speelt vooral wanneer hun klanten naar het buitenland
gaan en dus roamen.

Gemaakte afspraken

Tijdens de bijeenkomsten hebben verschillende deelnemers toegezegd acties te gaan
ondernemen.

De fabrikant van smartphones heeft aangegeven dat diens hoofdkantoor bij de GSMA gaat
pleiten en actief bijdragen aan de ontwikkeling van een emergency call implementatieprofiel dat door iedereen moet worden ondersteund. Dat profiel moet
ervoor zorgen dat een smartphone altijd naar 112 kan bellen. Ook wanneer die smartphone
wordt aangesloten op een mobiel netwerk waarvoor het niet de juiste VoLTE-instellingen
heeft. Net als bij 2G en 3G moet dat ook werken als iemand geen SIM-kaart in zijn
toestel heeft. Alle deelnemers aan de bijeenkomsten waren blij met dit voornemen en
steunden het. De fabrikant blijft verder tot tenminste vier jaar na introductie van
toestellen software-updates uitbrengen voor die toestellen. Waaronder updates voor
de ondersteuning van VoLTE. Mensen moeten die updates dan wel zelf nog installeren.

De MNOs hebben aangegeven dat zij het definiëren van een beperkt aantal implementatieprofielen
door GSMA ondersteunen. De fabrikanten van netwerkapparatuur steunen deze aanpak van
de GSMA ook. De verwachting is dat de GSMA hier nog een aantal maanden aan moet werken.
De MNOs gaan daarnaast proberen om informatie te verzamelen over het aantal smartphones
dat op hun netwerken actief is en nog geen VoLTE lijkt te ondersteunen. Verder informeren
zij hun klanten over de voorgenomen uitschakeling van 2G en 3G en leggen ze uit wat
klanten kunnen doen om zich daarop voor te bereiden.7

De betrokken full MVNO overweegt om volwaardig lid te worden van de GSMA. MVNOs zijn dat over het algemeen
niet terwijl het wel mogelijk is. Een volwaardig lidmaatschap zou hen in staat stellen
om deel te nemen aan de activiteiten die de GSMA onderneemt. Op die manier kunnen
de aandachtspunten van deze groep worden meegenomen. Hopelijk leidt dat ertoe dat
de ondersteuning van VoLTE ook voor hen verbetert.

Mijn ministerie zet zich ervoor in op Europees niveau te onderzoeken of het mogelijk
is om alle toestellen die de EU-markt op komen, en 4G ondersteunen, te verplichten
om via VoLTE te kunnen bellen naar 112. De Europese Commissie heeft hier, na eerdere
agendering hiervan door Nederland in de relevante comités, aandacht voor. De samenwerking
tussen MNOs, MVNOs, fabrikanten van smartphones, en de inspanningen van de GSMA, kunnen
waarschijnlijk een heleboel oplossen. Maar er blijft een kans dat er smartphones op
de EU-markt komen die zich niet conformeren aan de VoLTE-standaard of de afspraken
die binnen de GSMA worden gemaakt. Een wettelijke eis kan nodig zijn om zeker te stellen
dat alle toestellen die op de EU-markt komen en 4G ondersteunen ook via VoLTE naar
112 kunnen bellen.8

Zo’n eis moet dan worden opgelegd aan fabrikanten van randapparaten zoals smartphones.
Dat kan via het EU-kader van de radioapparatenrichtlijn (2014/53/EU). Ik zal de discussie
hierover in de relevante comités met de Europese Commissie, andere lidstaten en andere
actoren in de komende maanden voortzetten. De oproep hiertoe wordt gedaan in het comité
conformiteitsbeoordeling en markttoezicht.9 Maar daarnaast ook in contacten met de Europese Commissie en in de Radio Spectrum
Policy Group.10 De ACM heeft laten weten dat zij het ook zal inbrengen in BEREC.11

Het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft de meldkamer in Driebergen gevraagd
om netwerkinformatie te verzamelen over bepaalde oproepen naar 112. Het gaat om het
soort oproepen waarbij iemand niet via het netwerk van zijn eigen mobiele netwerkaanbieder
naar 112 heeft gebeld, maar via het netwerk van een andere aanbieder.12 Die informatie is behulpzaam om te kunnen onderzoeken wat er eventueel al mis gaat,
wat de omvang daarvan is, en wat de mogelijke oorzaken zijn.

Er is tot slot afgesproken om in februari weer bijeen te komen. De voortgang van de
gemaakte afspraken wordt dan besproken.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens