Brief regering : Handhaven en andere vervolgacties na uitspraak rechtbank over sjoemelsigaretten

Nr. 98
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 december 2022

De Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (hierna: NVWA) en ik maken ons grote zorgen
over het bestaan van de zogenoemde sjoemelsigaretten. Daarmee bedoel ik filtersigaretten
die volgens een door de tabaksindustrie ontwikkelde en in Europa voorgeschreven meetmethode
voldoen aan maximum normen voor giftige en kankerverwekkende stoffen en tegelijkertijd
die maximum normen overschrijden als er een andere meetmethode wordt gebruikt die
veel realistischer het roken van een sigaret nabootst.

Het is mijn wens om samen met de NVWA zo snel mogelijk krachtig op te kunnen treden
tegen deze sigaretten en de producenten, importeurs en distributeurs (hierna: tabaksindustrie)
die hiervoor verantwoordelijk zijn. Om dat succesvol te kunnen doen is een stevige
juridische basis nodig, zodat handhaving standhoudt en effect heeft.

De afgelopen jaren leek er geen juridische mogelijkheid te zijn om handhavend op te
treden tegen sjoemelsigaretten, maar recent is er een hoopvolle juridische ontwikkeling
geweest. Op 4 november 2022 heeft de rechtbank Rotterdam geoordeeld dat de NVWA handhavend
moet optreden tegen sjoemelsigaretten.1 De rechter heeft deze uitspraak gedaan in een beroepszaak die is ingesteld door de
Stichting Rookpreventie Jeugd (hierna: SRJ) e.a. om filtersigaretten die niet voldoen
aan de maximum emissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide (hierna: TNCO) uit
de handel te halen. Net als de SRJ zijn mijn ambtsvoorganger en ik alsmede de NVWA
zeer kritisch op en bezorgd over de ISO-methode om de giftige en verslavende stoffen
in filtersigaretten te meten.

De uitspraak van de rechtbank Rotterdam is positief in de strijd tegen sjoemelsigaretten
maar roept tegelijkertijd de nodige juridische vragen op over de toepassing hiervan
in de praktijk. Uit de uitspraak volgt namelijk dat de tabaksindustrie wel de ISO-methode
mag toepassen om de TNCO-waarden in filtersigaretten te meten, maar dat deze meetmethode
niet mag worden gebruikt om een handhavingsverzoek van een particulier af te wijzen.

De NVWA en ik hebben uitgebreid juridisch advies ingewonnen over wat er nodig is om
tot succesvolle handhaving over te kunnen gaan. De uitkomst daarvan is dat een steviger
juridisch fundament nodig is om te voorkomen dat handhaving van de sjoemelsigaret
in daaropvolgende juridische procedures geen standhoudt. Daarom gaan de NVWA en ik
tegen de uitspraak in beroep. Ondertussen zal de NVWA onderzoek laten doen met de
eerlijkere TobLabNet meetmethode naar de verslavende en giftige stoffen in filtersigaretten
die op de markt zijn. De eerste resultaten verwacht de NVWA voor de zomer.

In de tussentijd zie ik de uitspraak van de rechtbank als ondersteuning van ons doorlopende
pleidooi in Europa voor een betere meetmethode. De NVWA en ik zullen bij de Europese
Commissie en Europese Lidstaten daarom nog nadrukkelijker bepleiten om over te gaan
tot het opnemen in de Tabaksproductenrichtlijn2 (hierna: richtlijn) van een andere, eerlijkere meetmethode die beter inzicht geeft
in de schadelijke effecten voor de gezondheid. Ook onderzoek ik of er vanuit volksgezondheidsperspectief
juridisch ruimte is om in nationale regelgeving een strengere norm op te nemen of
een andere meetmethode voor te schrijven dan in de richtlijn is vastgelegd.

Hierbij doe ik u de uitspraak van de rechtbank Rotterdam en mijn appreciatie daarvan
toekomen.

Achtergrond

Uit onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)3 volgt dat bij gebruikmaking van de meetmethode «Canadian Intense» alle in Nederland
verkochte filtersigaretten de maximum emissieniveaus voor TNCO ruimschoots overschrijden.
Volgens SRJ krijgen rokers van filtersigaretten daarom veel meer van de schadelijke
stoffen binnen dan op grond van de richtlijn is toegestaan, omdat de in de richtlijn
voorgeschreven meetmethode voor de emissies van TNCO volgens ISO-normen tekortschiet.

Ook ik deel de zorgen dat consumenten aan hogere TNCO-waarden worden blootgesteld
dan de volgens de ISO-methode gemeten TNCO-waarden. Zoals eerder aan uw Kamer is gemeld,
meet deze ISO-methode niet de accurate TNCO-waarden die consumenten daadwerkelijk
binnenkrijgen. Dit wordt onder andere veroorzaakt doordat de te meten rook wordt gemengd
met lucht die wordt aangezogen door de ventilatiegaatjes die in het filter van de
sigaret zijn aangebracht. Bij een meer reële meting worden deze gaatjes afgeplakt.4

Omdat de vraag is of Nederland zelfstandig kan afwijken van de meetmethode die is
vastgelegd in de richtlijn en het in beginsel niet wenselijk zouzijn als er in verschillende
Europese lidstaten verschillende TNCO-waarden worden gemeten, is mijn inspanning en
die van mijn ambtsvoorganger er altijd op gericht in Europees verband de meetmethode
aan te passen. Mijn ambtsvoorganger heeft in 2017 en in 2020 samen met andere lidstaten
bij de Europese Commissie gepleit voor een andere meetmethode in de richtlijn.5 De Commissie heeft tot nu toe geen bereidheid getoond stappen te willen zetten om
een andere meetmethode in de richtlijn op te nemen.6 Zolang de Commissie geen initiatief neemt, wordt er op tot op heden op nationaal
niveau geen mogelijkheid gezien om gebruik te maken van een andere meetmethode. De
NVWA heeft het verzoek om handhavend op te treden daarom afgewezen, waartegen SRJ
in beroep bij de rechter is gegaan.

De uitspraak van de rechtbank Rotterdam

Bij tussenuitspraak7 heeft de rechtbank prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie (hierna:
Hof) gesteld over de richtlijn. Eén van de vragen die de rechtbank aan het Hof heeft
gesteld is of de in artikel 4 van de richtlijn voorgeschreven meetmethode met ISO-normen
moeten worden gebruikt bij de bepaling of wordt voldaan aan de maximum emissieniveaus
die zijn opgenomen in artikel 3 van de richtlijn, of dat deze emissies ook op een
andere wijze mogen of moeten worden gemeten. Het Hof8 heeft beantwoord dat voor het meten van de emissieniveaus van TNCO gebruik moet worden
gemaakt van de in de richtlijn voorgeschreven meetmethode. Uit de richtlijn volgt
derhalve een verbod voor de tabaksindustrie om filtersigaretten te vervaardigen of
in de handel te brengen waarvan de emissieniveaus hoger liggen dan in artikel 3 is
toegestaan, gemeten volgens de methoden met de ISO-normen die in artikel 4 zijn voorgeschreven.
Het Hof oordeelt evenwel ook dat deze ISO-normen niet aan particulieren in het algemeen
kunnen worden tegengeworpen, omdat deze niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad
van de Europese Unie en daardoor niet vrij toegankelijk zijn. Het Hof oordeelt voorts
dat deze particulieren recht hebben op sigaretten die bij beoogd gebruik voldoen aan
de maximum emissieniveaus voor TNCO. Volgens het Hof is het aan de rechtbank om te
beoordelen of de daadwerkelijk gehanteerde methode door de NVWA in overeenstemming
is met de richtlijn.

De rechtbank is van oordeel dat de richtlijn wat betreft de voorgeschreven meetmethode
met ISO-normen goed is omgezet in de Nederlandse Tabaks- en rookwarenregeling. De
rechtbank stond vervolgens voor de vraag in hoeverre deze meetmethode aan SRJ kan
worden tegengeworpen. Tegenwerpen houdt in dit verband in dat de NVWA het handhavingsverzoek
van SRJ heeft afgewezen, omdat uit de meetmethode volgens de ISO-normen volgt dat
filtersigaretten aan de maximum emissieniveaus voor TNCO voldoen. De rechtbank komt
tot het oordeel dat de meetmethode niet aan SRJ kan worden tegengeworpen. Zij kan
niet vaststellen of de filtersigaretten die in Nederland worden verkocht voldoen aan
de maximum emissieniveaus, omdat de voor die sigaretten gebruikte meetmethode niet
voldoet aan de richtlijn en er geen meetmethode is voorschreven die wel voldoet aan
de richtlijn. Wel zijn er volgens de rechtbank gelet op voornoemd RIVM-onderzoek sterke
aanwijzingen dat de in Nederland verkochte filtersigaretten niet voldoen aan de maximum
emissieniveaus. Het is volgens de rechtbank aan de Europese Commissie om een nieuwe
meetmethode vast te stellen. Tot die tijd is niet gewaarborgd dat de in Nederland
verkochte filtersigaretten voldoen aan de maximum emissieniveaus. Hierdoor is de verkoop
van filtersigaretten waarvan niet vaststaat dat zij voldoen aan deze maximum emissieniveaus,
in strijd met de Tabaks- en rookwarenregeling. De rechtbank Rotterdam heeft het beroep
van SRJ daarom gegrond verklaard en het bestreden besluit waarbij de NVWA de afwijzing
van het handhavingsverzoek in stand heeft gelaten, vernietigd. De rechtbank oordeelt
tevens dat de NVWA binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen,
die strekt tot handhavend optreden.

Vervolgstappen

Het is een positief signaal dat de rechtbank heeft uitgesproken dat handhavend moet
worden opgetreden en dat de Europese Commissie een nieuwe meetmethode in de richtlijn
dient op te nemen. De uitspraak van de rechtbank onderschrijft daarmee mijn standpunt
om te streven naar een andere meetmethode in de richtlijn. Deze opdracht zet ik samen
met de NVWA voort. Ik heb de uitspraak dan ook al onder de aandacht van de Europese
Commissie gebracht om opnieuw te pleiten voor een andere meetmethode op Europees niveau.
Ik zal daarnaast extern juridisch onderzoek laten uitvoeren of vanuit het oogpunt
van volksgezondheid er juridisch ruimte is om in nationale regelgeving een strengere
norm op te nemen of een andere meetmethode voor te schrijven dan in de richtlijn is
voorgeschreven.

De complicerende factor bij handhaving richting de tabaksindustrie die filtersigaretten
vervaardigen en in de handel brengen is namelijk dat het Hof heeft geoordeeld dat
de voorgeschreven meetmethode van de richtlijn niet aan particulieren in het algemeen
kan worden tegengeworpen, maar wel verbindend is voor ondernemingen zoals de tabaksindustrie.
Daarmee ontstaat er een verschil tussen ondernemingen en particulieren voor wat betreft
de voor hen geldende rechten en plichten. De kans bestaat daarom, daarbij de uitspraak
van het Hof volgend, dat de NVWA aan Nederlandse ondernemingen zoals tabaksfabrikanten
geen overtreding van de maximum emissieniveaus voor TNCO kan verwijten indien uit
de voorgeschreven meetmethode blijkt dat aan de emissiewaarden van artikel 3 van de
richtlijn wordt voldaan.

Bij zorgvuldig optreden door de overheid hoort naar mijn mening ook het nemen van
handhavingsbesluiten die naar verwachting juridisch in stand kunnen blijven, zodat
met handhavend optreden ook het beoogde effect kan worden bereikt. Na overleg met
de NVWA komen wij tot de conclusie dat de uitspraak van de rechtbank naar ons oordeel
onvoldoende duidelijkheid geeft dat met een goede juridische basis handhavend kan
worden opgetreden en op welke wijze dit moet gebeuren, kijkend naar de overwegingen
van het Hof over de richtlijn en de verplichtingen die op grond daarvan voor de tabaksindustrie
gelden. Alles overwegende zien de NVWA en ik daarom reden om tegen de uitspraak van
de rechtbank in hoger beroep te gaan vanwege de vragen die bij ons leven over hoe
de uitspraak van het Hof en daaropvolgend de uitspraak van de rechtbank in de praktijk
moet worden toegepast bij de handhaving. Met deze insteek kan zoveel mogelijk helderheid
worden verkregen over de verhouding tussen artikel 3 en artikel 4 van de richtlijn
bij de handhaving jegens ondernemingen en daarmee ook over de meetmethode die voor ondernemingen geldt. Daarbij
wil ik nogmaals benadrukken dat met de SRJ het standpunt over een andere meetmethode,
te weten de Toblabnet-methode, wordt gedeeld.

In het vervolg op de uitspraak van de rechtbank is het tevens belangrijk inzicht te
verkrijgen in de daadwerkelijke emissieniveaus van TNCO bij alle merkvarianten van
in Nederland verkrijgbare filtersigaretten, gemeten met de Toblabnet-methode. Dit
onderzoek zal de NVWA laten uitvoeren. Uw Kamer zal worden geïnformeerd over de uitkomst
van het onderzoek. De uitkomst hiervan zal ook via andere wijzen openbaar worden gemaakt,
zodat consumenten beter geïnformeerd zullen zijn over de emissieniveaus waaraan zij
bij het roken van filtersigaretten worden blootgesteld. Ook zal met het resultaat
hiervan weer opnieuw bij de Europese Commissie worden bepleit een andere meetmethode
voor te schrijven.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen