Brief regering : Kader modernisering (staats)nood- en crisisrecht

26 956
Beleidsnota Rampenbestrijding

Nr. 69
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 december 2022

Recente gebeurtenissen, zoals de bestrijding van de covid-19-epidemie en de toestroom
van ontheemden uit Oekraïne, hebben laten zien hoe belangrijk het is dat de overheid
in tijden van nood kan terugvallen op het (staats)nood- en crisisrecht. Het geschreven
(staats)nood- en crisisrecht biedt niet alleen houvast voor de overheid zodra zich
omstandigheden voordoen waarin normale bevoegdheden en structuren niet langer toereikend
zijn, het zorgt ook voor (rechts)zekerheid voor de burger. Doordat van tevoren is
nagedacht over de te treffen noodmaatregelen hoeft in tijden van nood niet op alle
vlakken geïmproviseerd te worden. Het geschreven (staats)nood- en crisisrecht voorkomt
daarmee dat ongeschreven staatsnoodrecht moet worden ingezet of dat nieuwe wetgeving
tijdens een noodsituatie in hoog tempo moet worden vastgesteld, wanneer eigenlijk
onvoldoende tijd is voor een grondige doordenking en afweging van de betrokken belangen.

Het staatsnoodrecht is echter op veel punten verouderd, waardoor nog eens goed gekeken
moet worden of het staatsnoodrecht nog wel goed aansluit bij de huidige en toekomstige
dreigingen. In eerdere brieven1 heeft het kabinet daarom aangegeven dat het stelsel van (staats)nood- en crisisrecht
toe is aan modernisering. In de brief van 6 juni 2018 heeft het kabinet daartoe enkele
voorstellen gedaan. Sinds die tijd is meer ervaring opgedaan met de toepassing van
het staatsnoodrecht, zowel tijdens de covid-19 epidemie als tijdens de opvang van
ontheemden uit Oekraïne. Ook is een aantal adviezen uitgebracht. Zo stelt de Afdeling
advisering van de Raad van State (hierna: Raad van State) in zijn ongevraagd advies2 dat het (staats)nood- en crisisrecht zich de afgelopen decennia in grote mate los
van elkaar heeft ontwikkeld. Daardoor zijn in wezen twee wettelijke stelsels ontstaan
die niet langer goed op elkaar aansluiten: 1) het klassieke staatsnoodrecht, dat een
grondwettelijke basis heeft in artikel 103 van de Grondwet, en 2) het wettelijk kader
voor de bestrijding van rampen en crises op basis van het «reguliere» recht (neergelegd
in onder meer de Gemeentewet en de Wet veiligheidsregio’s), veelal aangeduid als crisisrecht.
De Raad van State vindt het ongewenst dat het (staats)noodrecht en andere wettelijke
crisisbepalingen zich los van elkaar blijven ontwikkelen zonder dat wordt nagedacht
over de uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen of over de onderlinge samenhang
tussen de toepasselijke regimes. De Raad van State adviseert daarom een inhoudelijke
bezinning op het stelsel als geheel. Het kabinet deelt die opvatting en beziet deze
brief daarom ook in samenhang met de uitwerking van de voorstellen in de

contourennota ten behoeve van het vernieuwde wettelijk kader crisisbeheersing en brandweerzorg.
Beide brieven worden tegelijkertijd aan uw Kamer verzonden.

Het geheel van (staats)nood- en crisiswetgeving is zeer omvangrijk. In antwoord op
vragen van de Eerste Kamer3 en het informatieverzoek van het lid Ephraim (Groep Van Haga)4 is daarom aangegeven dat het kabinet fasering en prioritering toe wil passen bij
de modernisering en herinrichting van het (staats)nood- en crisisrecht. Deze brief
beoogt een helder en eenduidig kader te schetsen dat daarbij gebruikt kan worden.
Daarmee wordt uitvoering gegeven aan het advies van de Raad van State en het voornemen
van dit kabinet uit de brief van 30 mei 2022.5 Met het voorgestelde kader wil het kabinet bovendien meer duidelijkheid en zekerheid
creëren voor de samenleving over de wijze waarop het (staats)nood- en crisisrecht
georganiseerd is in Europees en Caribisch Nederland.6

Dit kader beschrijft allereerst de beoogde categorisering van soorten noodbevoegdheden
(paragraaf 2) en de procedures voor het in werking stellen en buiten werking stellen
daarvan (paragraaf 3). Daarna wordt ingegaan op de betrokkenheid van het parlement
(paragraaf 4) en op welke wijze het kabinet verder gaat met de voorgenomen modernisering
(paragrafen 5 en 6). Gelet op de principiële aard van dit onderwerp en de te maken
keuzes, treed ik graag met uw Kamer in gesprek over deze voorstellen.

Ik zend u deze brief mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

1. Belangrijkste voorstellen

In het commissiedebat Staats- en bestuursrecht van 8 september 2022 (Kamerstuk 29 668, nr. 68) hebben rapporteurs Sneller (D66) en Van der Staaij (SGP) namens de vaste commissie
voor Justitie en Veiligheid een aantal aandachtspunten aan het kabinet meegegeven
voor de ontwikkeling van dit kader. Tijdens het debat is toegezegd dat het kabinet
zal aangeven hoe deze aandachtspunten worden verwerkt.

Een belangrijk element uit de bijdrage van de rapporteurs was dat een hoge drempel
moet blijven bestaan voor de inzet van het staatsnoodrecht. Het kabinet deelt deze
opvatting. In lijn met de motie van het lid Stoffer (SGP)7 gaat het kabinet daarom ook nu al uiterst terughoudend om met de inzet van het staatsnoodrecht
en bijbehorende bevoegdheden. Dit verandert niet.

In hun bijdrage hebben de rapporteurs ook aandacht gevraagd voor enkele voorstellen
van het kabinet uit 2018. Zo zijn onder meer zorgen geuit over de voorgenomen introductie
van de term crisisomstandigheden en het vereenvoudigen van de inwerkingstellingsprocedure
voor noodbevoegdheden buiten de noodtoestand. Het kabinet heeft mede op basis van
deze inbreng, en met inachtneming van de na 2018 verschenen adviezen van de Raad van
State en van de Open Universiteit,8 besloten om terug te komen op dit voorstel. Daarmee sluit het kabinet aan bij de
door de rapporteurs uiteengezette lijn. Dit betekent onder meer dat de term buitengewone
omstandigheden niet wordt vervangen door de term crisisomstandigheden en dat de huidige
procedure voor inwerkingstelling van noodbevoegdheden buiten de noodtoestand, door
middel van een koninklijk besluit op voordracht van de Minister-President gevolgd
door een voortduringswet, behouden blijft.

De belangrijkste voorstellen tot wijziging in deze brief zijn:

• Het onderscheid tussen de beperkte en de algemene noodtoestand komt te vervallen,
waardoor één noodtoestand ontstaat;

• De twee koninklijk besluiten voor inwerkingstelling van de noodtoestand en bijbehorende
noodbevoegdheden worden vervangen door één koninklijk besluit.

Het kabinet zal tot slot met inachtneming van dit kader wetgeving voorbereiden om
een start te maken met de daadwerkelijke modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht.
Daarbij zullen bestaande noodbepalingen worden geactualiseerd en waar nodig aanvullende
noodbevoegdheden worden geïntroduceerd en verouderde noodbevoegdheden worden geschrapt.

2. Indeling van het (staats)nood- en crisisrecht

De Raad van State heeft vastgesteld dat het huidige stelsel van wettelijke noodbevoegdheden
complex en niet consistent is. Dit komt mede door een niet systematische indeling
van nood- en crisisbevoegdheden. Met dit kader verduidelijkt het kabinet de indeling
van het (staats)nood- en crisisrecht, waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen 1)
noodbevoegdheden die in werking gesteld moeten worden en die alleen in een noodtoestand9 kunnen worden ingezet, 2) noodbevoegdheden die in werking gesteld moeten worden en
die ook toepasbaar zijn buiten de noodtoestand en 3) vormvrije noodbevoegdheden.

Categorie 1: noodbevoegdheden tijdens de noodtoestand

De toepassing van de zwaarste categorie noodbevoegdheden is voorbehouden aan de noodtoestand
en vindt zijn grondslag in artikel 103 van de Grondwet. Dit verandert niet. Zo blijft
de maatstaf voor de indeling van noodbevoegdheden in deze categorie dat afwijking
van de in artikel 103, tweede lid, van de Grondwet genoemde bepalingen,10 alleen mogelijk is in een door de regering op grond van de wet afgekondigde noodtoestand.

De Grondwet kent een beperkingssystematiek waarbij de formele wetgever bevoegd is
om bij en in sommige gevallen ook krachtens wet een grondrecht te beperken. De formele wetgever kan dan grondrechtenbeperkingen vaststellen, zelfs van vergaande
aard, mits aan de voorwaarden wordt voldaan die de grondwettelijke clausuleringen
stellen. Naast de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit is een belangrijke
voorwaarde dat de formeel-wettelijke grondslag voldoende specifiek geformuleerd is.
Van afwijken van de in artikel 103, tweede lid, van de Grondwet genoemde grondrechten is sprake
als de noodtoestand noopt tot maatregelen die tot stand komen in strijd met deze clausuleringen.11 Afwijkingen van deze grondrechtelijke bepalingen behoren tot de zwaarste ingrepen
in de rechtsorde die daarom alleen in de ernstigste omstandigheden gerechtvaardigd
zijn.

Dit betekent ook dat de mogelijkheid tot afwijking van artikel 113, eerste en derde
lid, van de Grondwet alleen mogelijk blijft gedurende de noodtoestand. Bij afwijking
van deze bepaling kan de berechting van strafbare feiten aan niet tot de rechterlijke
macht behorende organen worden opgelegd. Zo kunnen mobiele rechtbanken worden ingesteld
die niet behoren tot de rechterlijke macht, om strafbare feiten te berechten en vrijheidsstraffen
op te leggen. Gelet op het verstrekkende karakter ervan, waarbij eveneens de rechtspositie
van de burger in het geding is, kan ook alleen in de noodtoestand van deze bepaling
worden afgeweken.

Ook ongewijzigd blijft dat alleen in de noodtoestand kan worden afgeweken van bepalingen
van de Grondwet die zien op de bevoegdheden van de besturen van provincies, gemeenten,
openbare lichamen in Caribisch Nederland (bedoeld in artikel 132a van de Grondwet)
en waterschappen. Daarmee is onder andere mogelijk dat in (oorlogs)situaties taken
en bevoegdheden van decentrale overheden overgaan op het militair gezag.12

Beperkte noodtoestand komt te vervallen

De indeling zoals hierboven geschetst sluit aan bij de bestaande indeling van het
(staats)nood- en crisisrecht. Dit verandert dus niet. Het kabinet stelt één wijziging
voor. Zo komt het onderscheid tussen de beperkte en de algemene noodtoestand in de
nieuwe indeling te vervallen. In de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden is momenteel
voorzien in de instelling van twee noodtoestanden: de beperkte noodtoestand en de
algemene noodtoestand. Beide noodtoestanden maken het mogelijk om (enkele vergaande)
noodbevoegdheden in werking te stellen. Het onderscheid tussen beide noodtoestanden
is gelegen in het soort noodbevoegdheden dat in de beperkte en algemene noodtoestand
in werking kan worden gesteld. Zo maakt afkondiging van de beperkte noodtoestand doorbreking
van decentrale gezagsbevoegdheden mogelijk, terwijl de meest vergaande en ingrijpende
bevoegdheden, met name die waarmee in het kader van artikel 103 van de Grondwet afwijking
van de in dat artikel genoemde grondrechtelijke bepalingen is toegelaten, alleen in
de algemene noodtoestand mogen worden gehanteerd. Met deze indeling werd – in combinatie
met de separate inwerkingstelling van andere minder vergaande noodbevoegdheden – een
flexibel systeem van toepassing van wettelijke noodbevoegdheden beoogd.

De toegevoegde waarde van de beperkte noodtoestand is echter in verscheidene publicaties
en rapporten13 ter discussie gesteld. Praktisch alle noodbepalingen die in de beperkte noodtoestand
kunnen worden ingezet, kunnen namelijk ook zelfstandig in werking worden gesteld zónder
dat de noodtoestand is uitgeroepen. Ook de Raad van State heeft vraagtekens geplaatst
bij de meerwaarde van de beperkte noodtoestand. Het kabinet deelt de twijfels over
de meerwaarde. Daarom stelt het kabinet voor de beperkte noodtoestand te schrappen.
Daarmee vervalt het onderscheid tussen de algemene en de beperkte noodtoestand, een
escalatieladder die in de praktijk nooit gebruikt is en die bij nadere bestudering
volgens het kabinet kan komen te vervallen.

Categorie 2: noodbevoegdheden die separaat in werking gesteld kunnen worden

De tweede categorie betreft noodbevoegdheden waarvan het niet wenselijk is dat ze
standaard ter beschikking staan van de overheid. Het zijn noodbevoegdheden die in
werking gesteld moeten worden en die ook toepasbaar zijn buiten de noodtoestand. In
deze categorie vallen bevoegdheden met meer algemene, onbepaalde en open toepassingscriteria,
waarbij de beleidsvrijheid bij de uitoefening van de bevoegdheid relatief ruim is.
Dit betekent dat deze bevoegdheden in verschillende omstandigheden kunnen worden toegepast
en niet zijn gericht op specifieke, vooraf door de wetgever omschreven situaties.
De toegevoegde waarde van dit open karakter is dat de bevoegdheden benut kunnen worden
in allerlei buitengewone omstandigheden waarin acuut optreden noodzakelijk is voor
de bescherming van vitale belangen van de samenleving. Ook specifieker omschreven
bevoegdheden waarvan de toepassing ernstige gevolgen heeft voor burgers, bedrijven,
maatschappelijke organisaties of medeoverheden, worden ondergebracht in deze categorie.
De mate waarin grondrechten of andere fundamentele rechten kunnen worden beperkt weegt
dan ook mee bij de beoordeling of een bevoegdheid in werking moet worden gesteld.
Tot slot kan meespelen dat de democratische legitimiteit niet op een ander (decentraal)
niveau is gewaarborgd. Markering van de inzet van deze ingrijpende bevoegdheden door
de regering door middel van een inwerkingstellingsprocedure, met controle daarop door
de Staten-Generaal wordt in deze gevallen essentieel geacht. Dit betekent dat deze
bevoegdheden net als de noodbevoegdheden uit de eerste categorie in werking moeten
worden gesteld.

Belangrijk onderscheid met de eerste categorie blijft wel dat met de uitoefening van
deze bevoegdheden niet kan worden afgeweken van bepaalde artikelen van de Grondwet.
Zo blijft de grondwettelijke beperkingssystematiek van grondrechten van toepassing.
Dat betekent dat bij de doorlichting van de noodwetten wordt beoordeeld of er voldoende
specifieke grondslagen zijn voor de nodige voorzienbare maatregelen die grondrechten
kunnen beperken. Afwijking van bepalingen uit de Grondwet blijft, op basis van artikel
103, tweede lid, van de Grondwet, alleen mogelijk gedurende een noodtoestand.

Een voorbeeld uit deze categorie kan gevonden worden in artikel 2a van de Wet verplaatsing
bevolking. Deze bepaling geeft de Minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid
verplaatsing van de bevolking te gelasten in het belang van haar veiligheid, van de
instandhouding van het maatschappelijk leven of van de uitoefening van de taak van
de krijgsmacht. Gelet op de ingrijpende aard van deze bevoegdheid is inwerkingstelling
door de regering geboden.

Buitengewone omstandigheden versus crisisomstandigheden

In 2018 heeft het kabinet het voornemen uitgesproken om de term «buitengewone omstandigheden»
als criterium voor de inwerkingstelling van noodbevoegdheden buiten de noodtoestand
te vervangen door het begrip «crisisomstandigheden». De reden daarvoor was gelegen
in het feit dat de term buitengewone omstandigheden geen onderscheid maakt tussen
de noodtoestand in de zin van artikel 103 van de Grondwet en situaties die minder
ernstig van aard zijn. Door een ander begrip te hanteren voor situaties buiten de
noodtoestand zou een scherper onderscheid kunnen worden gemaakt naar de ernst van
de situatie én de procedurele voorwaarden om de inzet van noodbevoegdheden mogelijk
te maken.

Zoals ook door de rapporteurs is vastgesteld in het commissiedebat Staats- en bestuursrecht
van 8 september 2022, zijn de meningen over dit voorstel verdeeld. Bovendien vervaagt
met de introductie naar mening van het kabinet onbedoeld het onderscheid tussen het
(staats)noodrecht enerzijds en het crisisrecht anderzijds. Het begrip crisisomstandigheden
is daarvoor te weinig onderscheidend van het begrip «crisis», zoals dat wordt gehanteerd
in onder meer de Wet veiligheidsregio’s. Het kabinet ziet hierin aanleiding om dit
voorstel te heroverwegen, en ziet daarom af van de introductie van het begrip «crisisomstandigheden»
als criterium voor de inwerkingstelling van noodbevoegdheden buiten de noodtoestand.

Categorie 3: vormvrije noodbevoegdheden

De derde categorie betreft noodbepalingen waarin de toepassingscriteria gericht en
relatief ingekaderd zijn. Wat dit type noodbevoegdheden naar het oordeel van het kabinet
onderscheidend maakt van categorie twee, is dat de wetgever ze heeft toegespitst op
specifieke en begrensde situaties.14 Ook in deze categorie kan – net als in de tweede categorie – worden afgeweken van
wet- en regelgeving (niet zijnde de Grondwet). De in de Grondwet beschermde grondrechten
kunnen worden beperkt, mits daarvoor in een specifieke formeel-wettelijke grondslag
is voorzien en aan de andere beperkingscriteria is voldaan. Voor de toepassing van
bevoegdheden in deze categorie is en blijft geen koninklijk besluit nodig om ze in
werking te stellen. Wel geldt dat zij uitsluitend kunnen worden toegepast in vooraf
door de wetgever vastgestelde situaties.

Een voorbeeld van een bevoegdheid behorende bij deze categorie zijn de besluiten van
de waterbeheerders (Rijkswaterstaat, waterschappen en provincies) over de verdeling
van oppervlaktewater bij watertekorten in tijden van droogte. Deze besluiten worden
genomen zonder dat een bevoegdheid daartoe vooraf bij koninklijk besluit in werking
behoeft te worden gesteld, zoals in categorie 1 en 2 wel het geval is. Wel geldt dat
deze besluiten zijn ingekaderd door de op basis van de Waterwet vastgestelde verdringingsreeks
watertekort. De verdringingsreeks geeft een rangorde voor de verdeling van de hoeveelheid
water bij waterschaarste en is vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur (Waterbesluit)
op grond van artikel 2.9 van de Waterwet. Hierin is voorgeschreven dat, in geval van
een watertekort, de in de verdringingsreeks vastgestelde rangorde van maatschappelijke
en ecologische behoeften in acht wordt genomen.

Onder deze categorie vallen tot slot ook noodbevoegdheden die behoren tot het «generieke»
instrumentarium van decentrale bestuursorganen bij het bestrijden van lokale en regionale
rampen en crises. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan de noodbevoegdheden van
de burgemeester (artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet). Deze worden niet op Rijksniveau
in werking gesteld. De democratische verantwoording over de inzet van deze bevoegdheden
is geborgd op decentraal niveau.

3. Procedures in- en buitenwerkingstelling noodbevoegdheden

Het kabinet acht een stevig geborgde rol van het parlement in het staatsnoodrecht
noodzakelijk. Die betrokkenheid kan en mag niet worden beperkt tot de reguliere beraadslaging
bij de totstandkoming van de noodwetten zelf, waarbij het parlement zijn gebruikelijke
rol vervult. Het kabinet ziet daarom beslist een rol voor het parlement bij het activeren
van ingrijpende bevoegdheden en het uitroepen van de noodtoestand.

De drie categorieën, zoals hierboven beschreven, zullen hieronder worden afgelopen
met daarbij telkens een voorgestelde procedure voor inwerkingstelling en buitenwerkingstelling,
incl. een beschrijving van de rol van het parlement en de Raad van State daarbij.15 Daarbij heeft het kabinet ook gekeken naar het advies van de Raad van State bij het
wetsvoorstel Eerste tranche wijziging Wet publieke gezondheid.16

Categorie 1: noodbevoegdheden tijdens de noodtoestand

De procedure voor het afkondigen van de noodtoestand staat beschreven in de Coördinatiewet
uitzonderingstoestanden en vindt zijn grondslag in artikel 103 van de Grondwet. Het
kabinet is niet van plan een voorstel te doen om deze procedure aan te passen. Dit
betekent dat de noodtoestand, zoals nu ook het geval is, wordt afgekondigd bij koninklijk
besluit op voordracht van de Minister-President. De Minister-President stelt de Staten-Generaal
daarvan direct in kennis. Na de afkondiging van de noodtoestand – en zolang deze niet
door de regering bij koninklijk besluit is opgeheven – beslist de Staten-Generaal
in verenigde vergadering over het voortduren daarvan.

Introductie van één koninklijk besluit voor de inwerkingstelling van noodwetten en
de afkondiging van de noodtoestand

Het kabinet stelt wel voor om de procedure voor inwerkingstelling van (delen van)
noodwetgeving tijdens de noodtoestand aan te passen. Momenteel zijn voor de inwerkingstelling
van het staatsnoodrecht tijdens de noodtoestand, zoals beschreven in de Coördinatiewet
uitzonderingstoestanden, twee koninklijke besluiten nodig op voordracht van de Minister-President;
eerst een koninklijk besluit voor het afkondigen van de noodtoestand en vervolgens
een koninklijk besluit voor de inwerkingstelling van de benodigde (delen van) noodwetten.
De Raad van State heeft ter overweging meegegeven of niet met één koninklijk besluit
kan worden volstaan, waarin afkondiging van de noodtoestand én de inwerkingstelling
van de daarvoor noodzakelijke bepalingen gezamenlijk zijn opgenomen. Het kabinet erkent
dat dit efficiënter is en ziet hier geen bezwaar tegen. Het kabinet stelt daarom voor
de procedure op dit punt te wijzigen.17

Het kabinet stelt voor de rest van de procedure zoals beschreven in de Coördinatiewet
uitzonderingstoestanden verder gelijk te houden aan hoe het nu is geregeld. Dit betekent
dat de Minister-President de Staten-Generaal onmiddellijk informeert over de inwerkingstelling
van (delen van) noodwetten behorende bij de noodtoestand en dat de noodtoestand direct
vervalt indien de Staten-Generaal van oordeel is dat de noodtoestand niet (of niet
langer dan een bepaalde termijn) mag voortduren. De constante betrokkenheid van de
volksvertegenwoordiging blijft daarmee gewaarborgd. Daarnaast kan de noodtoestand
worden opgeheven bij koninklijk besluit, op voordracht van de Minister-President,
zodra de omstandigheden dit toelaten.

Categorie 2: noodbevoegdheden die separaat in werking gesteld kunnen worden

Noodbevoegdheden uit de tweede categorie worden in werking gesteld bij koninklijk
besluit op voordracht van de Minister-President. Na het koninklijk besluit wordt onverwijld
een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gezonden omtrent het voortduren van de in werking
gestelde bepalingen (de zogenoemde voortduringswet). Indien het wetsvoorstel wordt
verworpen, worden de in werking gestelde bepalingen onverwijld bij koninklijk besluit
– op voordracht van de Minister-President – buiten werking gesteld, zodat de noodbevoegdheden
niet (langer) kunnen worden uitgeoefend. De regering stelt tevens zelf separaat in
werking gestelde bepalingen buiten werking zodra de omstandigheden dit toelaten. Ook
dit gebeurt bij koninklijk besluit op voordracht van de Minister-President.

Het kabinet heeft in de beleidsbrief uit 2018 voorstellen gedaan om deze procedure
aan te passen.18 Op basis van de adviezen van de Raad van State en de Open Universiteit en op basis
van de ervaringen van de afgelopen jaren heeft het kabinet deze voorstellen nog een
keer tegen het licht gehouden. Dit heeft geleid tot de volgende aangepaste voorstellen.

Behoud van het koninklijk besluit

In 2018 heeft het kabinet voorgesteld om het koninklijk besluit op voordracht van
de Minister-President te vervangen door een ministerieel besluit van de betrokken
Minister. De zorg was destijds dat inwerkingstelling bij koninklijk besluit te weinig
flexibel zou zijn om adequaat op te kunnen treden in nood- en crisissituaties. De
inschatting was dat een betrokken Minister sneller zou kunnen handelen indien het
koninklijk besluit vervangen zou worden door een ministerieel besluit. De Raad van
State heeft zich terughoudend getoond ten aanzien van dit voorstel en adviseert om
het koninklijk besluit niet één op één te vervangen door alleen een besluit van de
betrokken Minister. Ook de rapporteurs van uw Kamer toonden zich kritisch over dit
voorstel. Het kabinet volgt deze adviezen en ziet daarom af van het voornemen het
vereiste van een voorafgaand koninklijk besluit te vervangen door een besluit van
de betrokken Minister. Daardoor blijft de inwerkingstelling van noodbevoegdheden buiten
de noodtoestand slechts mogelijk na een koninklijk besluit op voordracht van de Minister-President.
Op die manier blijft ook de coördinerende rol van de Minister-President in crisissituaties
stevig in de bestaande procedure verankerd.

Behoud van de voortduringswet

Het kabinet ziet ook af van het voornemen tot schrappen van de voortduringswet. Het
is van belang dat waar nodig daadkrachtig kan worden opgetreden, terwijl de rol van
de Staten-Generaal en van de Raad van State op een stevige wijze is geborgd. Dit is
bij nader inzien naar oordeel van het kabinet mogelijk met behoud van de huidige procedure
van inwerkingstelling bij koninklijk besluit, gevolgd door het onverwijld indienen
van een wetsvoorstel tot voortduring van de inwerkingstelling. Aangezien de voortduringswet
de gebruikelijke procedures dient te volgen, zijn rollen, taken en verantwoordelijkheden
van alle betrokkenen duidelijk en helder beschreven.

Categorie 3: vormvrije noodbevoegdheden

De bevoegdheden in de derde categorie behoren tot het vormvrij noodrecht, ofwel het
crisisrecht. Zij vallen niet onder het inwerkingstellingsmechanisme van de Coördinatiewet
uitzonderingstoestanden en hoeven daarmee niet aanvullend in werking gesteld te worden.
De betrokkenheid van de Staten-Generaal en de Raad van State is gegarandeerd tijdens
het doorlopen van het reguliere wetgevingsproces.

4. Betrokkenheid parlement in verschillende fases van een crises

In de voorgaande paragrafen is uiteengezet op welke wijze het staatsnoodrecht voorziet
in zeggenschap van het parlement. In de procedurebeschrijvingen wordt echter hoofdzakelijk
uitgegaan van acute noodsituaties, waardoor het parlement pas na de inwerkingstelling
van de noodbepalingen aan bod komt. Indien de samenleving geconfronteerd wordt met
een crisis die zich uitspreidt over een langere periode, kan de inzet van noodbevoegdheden
ook gedurende een langere tijd noodzakelijk blijven. In die situaties ligt het voor
de hand dat het parlement nauwer wordt betrokken bij de inwerkingstelling en buitenwerkingstelling
van noodbevoegdheden en dat het parlement tijdens de inzet van de noodbevoegdheden
op de hoogte wordt gehouden van de situatie alsook de toepassing van die bevoegdheden,
zodat het in staat is de controlerende en wetgevende taken zo goed mogelijk uit te
voeren. Hierbij hanteert het kabinet de werkwijze om – voor zover de spoedeisendheid
van de situatie zich daar niet tegen verzet – het parlement vooraf mee te nemen in
de afweging om noodbevoegdheden in werking te stellen of buiten werking te stellen.
Het parlement beschikt daarbij zelf uiteraard over de bekende en reguliere instrumenten,
zoals het vragenrecht, het indienen van moties, amendementen en initiatiefwetsvoorstellen.19

5. Vangnetbepalingen

De Raad van State heeft opgemerkt dat een goede doordenking van bevoegdheden onverlet
laat dat zich omstandigheden kunnen voordoen waarin maatregelen of bevoegdheden nodig
zijn waar op dat moment (nog) geen grondslag voor is. Het is immers niet mogelijk
om alle mogelijke crises en de gevolgen daarvan vooraf te overzien. De Raad van State
schrijft in zijn ongevraagd advies dat het in dat geval noodzakelijk en gerechtvaardigd
kan zijn om ongeschreven staatsnoodrecht toe te passen. In deze omstandigheden kunnen
dan besluiten worden genomen en regelingen worden uitgevaardigd die geen grondslag
hebben in een bestaande wet. Met een beroep op ongeschreven staatsnoodrecht moet echter
zo terughoudend als mogelijk worden omgegaan. Het ongeschreven noodrecht heeft immers
als evident nadeel dat dit tot (rechts)onzekerheid kan leiden en op gespannen voet
staat met de grondwettelijke beperkingssystematiek van grondrechten en het legaliteitsbeginsel.

Een wettelijke vangnetvoorziening met procedurele waarborgen kan de kans verkleinen
dat een beroep moet worden gedaan op het ongeschreven staatsnoodrecht. Daarom adviseert
de Raad van State om bij de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht een
of meer vangnetvoorzieningen in wetgeving op te nemen. Het kabinet neemt dit advies
van de Raad van State over. Het kabinet zal daarom in de verdere uitwerking bezien
waar het opnemen van een vangnetbepaling van meerwaarde is. Dergelijke voorzieningen
moeten vanzelfsprekend met voldoende (procedurele) waarborgen worden omkleed en zullen
– zoals ook door de Raad van State is opgemerkt – slechts (zeer) kortdurend toepassing
mogen vinden en niet mogen leiden tot afwijking van de Grondwet. Ze zijn vooral bedoeld
om de tijd te overbruggen totdat de wetgever voor de dan optredende situatie noodzakelijke
regels heeft getroffen. Een voorbeeld van een dergelijke vangnetbepaling kan worden
gevonden in artikel 58d uit het wetsvoorstel Eerste tranche wijziging Wet publieke
gezondheid.20

6. Volgende stappen

Het kabinet wil toewerken naar een overzichtelijk en samenhangend stelsel van (staats)nood-
en crisisrecht. Aan de hand van dit kader kan de bestaande wetgeving voor Europees
en Caribisch Nederland worden doorgelicht. Het uitgangspunt bij de modernisering en
herinrichting van het (staats)nood- en crisisrecht en bij de ontwikkeling van nieuw
(staats)nood- en crisisrecht is dat overlappende bevoegdheden worden geharmoniseerd.
Het kabinet zal bezien in welke gevallen dit mogelijk is. Vanuit het principe «comply
or explain» zullen eventuele afwijkende keuzes voor Caribisch Nederland worden onderbouwd.
De openbare lichamen zullen bij de uitwerking van deze keuzes betrokken worden.

Rijksheren

In de brief uit 2018 schreef het kabinet ook de noodwetgeving inzake de rijksheren
tegen het licht te willen houden en waar nodig te actualiseren. Het kabinet heeft
daarvoor enkele lijnen uitgezet om de toekomstige rol van de rijksheer in het (staats)nood-
en crisisrecht vorm te geven als een bestuurlijke liaison. De commissaris van de Koning
blijft daarbij als rijksorgaan de samenwerking bevorderen tussen de in zijn provincie
werkzame rijksambtenaren, personen deel uitmakend van de krijgsmacht en de decentrale
besturen. De intentie die in 2018 is neergezet zal bij de modernisering van het (staats)noodrecht
worden meegenomen. Hier zullen ook de rijksheren zelf en de na 2018 verschenen adviezen
bij worden betrokken.

Inventarisatie lacunes en herijking

Eerder is al aangegeven dat er lacunes zijn in de huidige noodwetgeving, omdat bij
de totstandkoming van diverse noodbevoegdheden niet in alle huidige situaties kon
worden voorzien.21 Met de afronding van dit kader zal het kabinet daarom als eerst een inventarisatie
maken van ontbrekende noodbevoegdheden en/of noodwetgeving. Dit zal ook worden bezien
in de context van de Rijksbrede Veiligheidsstrategie die in het eerste kwartaal van
2023 naar uw Kamer wordt gezonden. Eveneens zal aandacht zijn voor de vraag of noodbevoegdheden
ook geschikt zijn voor toepassing op Caribisch Nederland, dan wel of gelet op de lokale
context behoefte bestaat aan maatwerk.

Na het afronden van de inventarisatie van ontbrekende noodbevoegdheden en/of noodwetgeving
zal het kabinet werken aan een interdepartementale routekaart voor de modernisering
van het staatsnoodrecht, passend binnen de bestaande budgettaire kaders. In deze routekaart
zullen betrokken departementen duidelijk maken welke noodwetgeving zij wanneer in
de komende jaren willen moderniseren. De inventarisatie en de routekaart zullen in
het tweede kwartaal van 2023 worden opgeleverd.

Betrokken bewindspersonen zullen vervolgens – met inachtneming van dit kader en de
interdepartementale routekaart – wetgeving voorbereiden om bestaande noodbevoegdheden
te actualiseren, waar nodig aanvullende noodbevoegdheden te introduceren en verouderde
noodbevoegdheden te schrappen. Daarbij wordt ook bezien of er noodbepalingen zijn
die thans nog vormvrij zijn maar die, gelet op dit kader, óók expliciet in werking
zouden moeten worden gesteld voordat zij kunnen worden toegepast.

Op de korte termijn zal mijn departement, vooruitlopend op bovengenoemde planning,
in ieder geval binnen de bestaande budgettaire kaders werken aan een voorstel tot
modernisering van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, de Wet buitengewone bevoegdheden
burgerlijk gezag, de Noodwet rechtspleging en de Wet verplaatsing bevolking.

Zoals eerder aangegeven werkt het kabinet aan de ontwikkeling van een vernieuwd wettelijk
kader rond crisisbeheersing en brandweerzorg en aan voorstellen tot wijziging van
de Veiligheidswet BES (incl. aanpalende wet- en regelgeving). Beide wetten schetsen
de bevoegdheidsverdeling binnen het stelsel van crisisbeheersing en brandweerzorg
in respectievelijk Europees en Caribisch Nederland. De contourennota met daarin de
opvolging van de evaluatie Wet veiligheidsregio’s wordt gelijktijdig met dit kader
aan uw Kamer gestuurd, aangezien beide trajecten in samenhang worden opgepakt.

7. Tot slot

Ik kan niet genoeg benadrukken hoe belangrijk het is om vóór de crisis na te denken
over het wettelijk stelsel dat erop gericht is (dreigende) crises het hoofd te bieden.
Juist in geval van nood, is het van belang dat iedereen weet waar men aan toe is.
We schetsen niet alleen de kaders waarbinnen de overheid haar werk kan doen in geval
van nood, maar het draagt ook bij aan de rechtszekerheid van burgers en bedrijven,
evenals de handhaafbaarheid en het draagvlak voor noodwetgeving. De uitdaging daarbij
is dat het (staats)nood- en crisisrecht straks goed aansluit op de crises van vandaag
en morgen. Een solide stelsel van (staat)nood- en crisisrecht dat kan rekenen op breed
bestuurlijk draagvlak gaat daarbij helpen. Zoals toegezegd in het eerder genoemde
commissiedebat is dit kader daarom ook ter consultatie voorgelegd aan verschillende
bestuurlijke partijen.22 Hun reacties zijn meegenomen bij de uitwerking van dit kader en zij zullen vanzelfsprekend
ook weer betrokken worden bij de volgende stappen in de modernisering van het staatsnoodrecht.
Ik ga graag met uw Kamer in gesprek over de voorstellen van dit kabinet tot modernisering
van het (staats)nood- en crisisrecht.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius