Brief regering : Opvolgingsrapport OESO Anti-corruptiewerkgroep

Nr. 382
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 november 2022

Aanleiding

Op 5 november 2020 heeft de Anti-corruptiewerkgroep van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (hierna: de Anti-corruptiewerkgroep) de Nederlandse inspanningen
op anti-corruptiegebied geëvalueerd. De evaluatie zag specifiek op de detectie en
handhaving van buitenlandse omkoping en de aansprakelijkheid van rechtspersonen voor
daarvoor. Verder focuste de evaluatie op diverse andere maatregelen met betrekking
tot de implementatie van het OESO Anti-omkopingsverdrag en nog openstaande onderwerpen
uit eerdere evaluaties.

Op 17 juni jl. heb ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
geïnformeerd over de voortgang van de opvolging van de aanbevelingen uit november
2020 en heb ik aangekondigd dat Nederland in de plenaire vergadering van de Anti-corruptiewerkgroep
van oktober 2022 hierover zou rapporteren.1 Tijdens deze plenaire vergadering is vastgesteld in hoeverre Nederland tot op heden
opvolging heeft gegeven aan de aanbevelingen uit november 2020. Deze bevindingen zijn
vastgelegd in een nieuw rapport dat door de Anti-corruptiewerkgroep op haar website
is gepubliceerd.2 In deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
over deze bevindingen en de kabinetsreactie daarop.

Algemeen

Corruptie heeft een sterk ondermijnend effect: het tast het vertrouwen in de overheid
aan, het beïnvloedt de kwaliteit van publieke dienstverlening in negatieve zin en
het is nadelig voor de economische ontwikkeling en het ondernemersklimaat binnen de
private sector. Corruptie dient daarom vanuit een brede en integrale benadering te
worden voorkomen en bestreden. In dit kader kunnen internationale anti-corruptie evaluaties,
zoals die door de Anti-corruptiewerkgroep, behulpzaam zijn om de corruptiebestrijding
door Nederland te verbeteren.

In 2020 heeft de Anti-corruptiewerkgroep 25 aanbevelingen3 gedaan en concludeert nu dat Nederland acht aanbevelingen volledig, elf aanbevelingen
gedeeltelijk en zes aanbevelingen niet heeft geïmplementeerd. Het kabinet ziet dit
als een stap in de goede richting, maar erkent ook dat verdere implementatie noodzakelijk
is en schetst hieronder welke verdere inspanningen hiertoe nog zullen worden gepleegd.

Algemeen beeld Anti-corruptiewerkgroep

De Anti-corruptiewerkgroep benoemt in haar rapport expliciet de volgende Nederlandse
inspanningen als positieve ontwikkelingen: (i) diverse bewustwordingsactiviteiten
betreffende buitenlandse ambtelijke omkoping voor officieren van justitie, rechters
en medewerkers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, (ii) de verhoogde onderzoeks-
en handhavingscapaciteit op de BES-eilanden, en (iii) de training aan medewerkers
van het Huis voor klokkenluiders.

De Anti-corruptiewerkgroep benoemt in de samenvatting van haar rapport ook een aantal
aandachtspunten, te weten: (i) het implementeren van de EU Klokkenluidersrichtlijn,
(ii) het lage niveau van strafrechtelijke handhaving tegen buitenlandse omkoping,
gelet op de omvang en het specifieke risicoprofiel van de Nederlandse economie, (iii)
het gebrek aan capaciteit bij het Openbaar Ministerie, (iv) hervorming van regels/richtlijnen
voor buitengerechtelijke afdoening, (v) het opstellen van richtlijnen voor zelfmelden,
en (vi) het raamwerk voor sancties tegen natuurlijke personen. Het kabinet erkent
dat er op deze punten – uitgezonderd het sanctieraamwerk voor natuurlijke personen
– nog werk te verzetten valt. Hierna zal per aanbeveling worden omschreven welke maatregelen
nog zullen worden getroffen.

Het handhavingsniveau en de capaciteit van het Openbaar Minister zijn niet in een
specifieke aanbeveling verwerkt. In dit kader geldt dat de handhaving van buitenlandse
omkopingszaken de aandacht van de Fiscale Opsporingen- en Inlichtingendienst en het
Openbaar Ministerie heeft en een speerpunt blijft. Verder is het algemene tekort aan
officieren van justitie al onderkend door het kabinet. Het Openbaar Ministerie (en
de rechtspraak) krijgt dan ook structureel extra budget om de organisatie toekomstbestendig
te maken, onder meer in termen van capaciteit, wendbaarheid, kwaliteit van de informatievoorziening,
digitalisering en innovatie voor verbetering van de ketensamenwerking. In totaal,
inclusief de extra middelen voor ondermijning, krijgt het Openbaar Ministerie in de
periode van 2020 tot 2027 structureel circa EUR 100 miljoen aan extra middelen. Het
is de verwachting dat deze investeringen onder andere meer ruimte zullen creëren om
buitenlandse omkopingszaken te onderzoeken en af te doen.

Specifieke aanbevelingen nader beschouwd

Detectie

Van de vijf aanbevelingen om de detectie van corruptie te versterken, is inmiddels
één aanbeveling volledig geïmplementeerd. Dit betreft de aanbeveling om medewerkers
van het Huis voor klokkenluiders te trainen om vermoedens van buitenlandse omkoping
aan rechtshandhavingsinstanties te melden en hen van duidelijke richtsnoeren te voorzien.

Twee van de vijf aanbevelingen zijn gedeeltelijk geïmplementeerd. Dit betreft allereerst
de aanbeveling aan de Financial Intelligence Unit Nederland (FIU-Nederland) en andere
relevante instanties om de juridische beroepsgroep meer bewust te maken van hun meldplicht
en daarbij specifiek van de signalen voor het witwassen van gelden die door middel
van buitenlandse omkoping zijn verkregen. In dit kader is onder meer een document
met casuïstiek en informatie opgesteld dat vanaf oktober 2022 onderdeel uitmaakt van
verschillende trainingen voor de juridische beroepsgroep. Daarnaast is tijdens cursussen
en in berichtgeving van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie voor (kandidaat-)notarissen aandacht besteed aan corruptie. De Anti-corruptiewerkgroep moedigt de verschillende
initiatieven aan, maar kon deze aanbeveling vanwege het vroege stadium waarin de maatregelen
zich bevinden nog niet als volledig geïmplementeerd aanmerken. De Anti-corruptiewerkgroep
erkent dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het Ministerie
van Buitenlandse Zaken en het Huis voor klokkenluiders al significante inspanningen
hebben verricht om de bewustwording van de huidige en toekomstige wetgeving over interne
meldingsregelingen voor misstanden te versterken. Aangezien de EU-klokkenluidersrichtlijn
nog niet in nationale wetgeving is omgezet, geldt deze aanbeveling, die specifiek
ziet op de bewustwording, als deels geïmplementeerd.

Twee van de vijf aanbevelingen zijn volgens de Anti-corruptiewerkgroep nog niet opgevolgd.
Dit betreft ten eerste het implementeren van de EU-klokkenluidersrichtlijn en aanbevelingen
uit evaluaties van de Wet Huis voor Klokkenluiders. Het implementatiewetsvoorstel
is momenteel in behandeling bij uw Kamer. In dit wetsvoorstel zijn ook enkele wijzigingen
meegenomen die voortvloeien uit de evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders (uit
2020). Het streven van het kabinet is dat het wetsvoorstel ter implementatie van de
EU-klokkenluidersrichtlijn voor het einde van dit jaar en anders zo spoedig mogelijk
daarna in werking treedt. Het kabinet verwacht dat de aanbeveling met betrekking tot
het implementeren van de EU-klokkenluidersrichtlijn hierna als geïmplementeerd zal
worden beoordeeld. De overige onderwerpen die uit de evaluatie van de Wet Huis voor
klokkenluiders naar voren zijn gekomen,4 wil het kabinet – mede gelet op de infractieprocedure van de Europese Commissie –
in een volgend wetsvoorstel naar aanleiding van de evaluatie van de Wet Huis voor
klokkenluiders betrekken.5 De aanbevelingen uit die evaluatie die geen wetswijziging behoeven, zijn op dit moment
in uitvoering.

De tweede aanbeveling die volgens de Anti-corruptiewerkgroep niet is opgevolgd betreft
het opstellen van heldere en openbare richtlijnen voor zelfmelden en de eventuele
invloed hiervan op onder meer de op te leggen straf. Zoals de Anti-corruptiewerkgroep
opmerkt, wordt in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) door de Vrije Universiteit momenteel onderzoek gedaan naar onder meer zelfmelden
en medewerking verlenen aan strafrechtelijke onderzoeken door bedrijven in geval van
financieel-economische criminaliteit en de wijze waarop dat onderzoek kan worden meegewogen
in de strafvorderlijke afwikkeling en bestraffing. Dit onderzoek zal naar verwachting
dit najaar worden afgerond en als basis worden gebruikt voor verdere beleidsvorming,
onder meer over mogelijke regels omtrent zelfmelding.

Handhaving van buitenlandse omkoping en gerelateerde strafbare feiten

Van de 14 aanbevelingen om de preventie en handhaving van buitenlandse omkoping te
versterken, zijn drie aanbevelingen volledig geïmplementeerd. Dit betreft, kort gezegd,
het bewust maken van officieren van justitie en rechters over de standaarden van het
OESO Anti-omkopingsverdrag, het versterken van de opsporings- en handhavingscapaciteit op Bonaire, Sint
Eustatius en Saba, en het verzorgen van structurele trainingen voor ambtenaren die
in het buitenland werkzaam zijn over onder meer het interne meldingssysteem van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Zeven aanbevelingen zijn gedeeltelijk geïmplementeerd. Deze aanbevelingen zien onder
meer op het introduceren van rechterlijk toezicht op transacties, het invoeren van
een compliance monitor en andere gedragsaanwijzingen bij transacties, het uitbreiden
van het Protocol Samenwerking bij Internationale Rechtshulp met de rol van de Fiscale
Opsporings- en Inlichtingendienst en het invoeren van een database waarin rechtshulpverzoeken
– inclusief hun huidige status – per categorie misdrijf vindbaar zijn. Het kabinet
erkent dat, ondanks de geboekte voortgang op deze aanbevelingen, hier nog werk dient
te worden verzet. Het kabinet zal zich dan ook blijven inspannen voor de verdere opvolging
van deze aanbevelingen. Hierbij is van belang dat de opvolging van bepaalde aanbevelingen
onderdeel uitmaakt van complexe en daarmee langdurige trajecten die breder zijn dan
anti-corruptie, zoals de implementatie van het conceptwetsvoorstel naar aanleiding
van de evaluatie van de Wet OM-afdoening (onder meer: rechterlijk toezicht op transacties
en invoering van de transactievoorwaarde «naleving van aanwijzingen in het kader van
gedragstoezicht gericht op compliance beleid») en de modernisering van het Wetboek
van Strafvordering.

Eén van de zeven aanbevelingen -betreffende internationale rechtshulpverlening in
procedures tegen rechtspersonen – is omgezet in een monitoringspunt. Dit betekent
dat de Anti-corruptiewerkgroep in de toekomst om nadere informatie kan verzoeken en
op basis hiervan kan besluiten om de beoordeling van deze voormalige aanbeveling alsnog
aan te passen.

Vier aanbevelingen zijn volgens de Anti-corruptiewerkgroep niet geïmplementeerd. Ten
eerste de aanbeveling om vertragingen in strafrechtelijke onderzoeken als gevolg van
een beroep op het verschoningsrecht terug te dringen. In de brief van 17 juni 2022
is uiteengezet op welke wijze op dit moment door de betrokken organisaties wordt onderzocht
hoe deze vertragingen in de praktijk kunnen worden beperkt. Deze inspanningen zullen
worden voortgezet. Ten tweede de aanbeveling om in alle buitenlandse omkopingszaken
de essentiële zaakselementen te publiceren. Conform beleid van het Openbaar Ministerie
worden er persberichten gepubliceerd voor hoge en bijzondere transacties. Hoewel niet
elke buitenlandse omkopingszaak onder dit beleid zal vallen, lijkt hiermee volgens
het Openbaar Ministerie wel een groot gedeelte van potentiële buitengerechtelijke
afdoeningszaken voor buitenlandse omkoping mee te worden ondervangen. Het Openbaar
Ministerie meent dat het zo de ruimte heeft voor maatwerk en is niet voornemens om
dit beleid verder uit te breiden. Ten derde de aanbeveling om richtlijnen voor zelfmelding
en het verlenen van medewerking aan strafrechtelijke onderzoeken door verdachten op
te stellen. In dit kader wordt, zoals al vermeld, het onderzoek van het WODC afgewacht.
Tot slot de aanbeveling om de maximale boete voor natuurlijke personen die zich schuldig
hebben gemaakt aan buitenlandse omkoping te verhogen. Het kabinet is niet voornemens
om opvolging aan deze aanbeveling te geven en heeft dit ook aan de Anti-corruptiewerkgroep
gecommuniceerd. Op ambtelijke omkoping is in Nederland een geldboete van de vijfde
boetecategorie gesteld, de hoogst mogelijke geldboetecategorie voor natuurlijke personen.
Gelet hierop en het feit dat boetes onbeperkt kunnen cumuleren voor afzonderlijke
feiten en daarnaast nog andere straffen of maatregelen kunnen worden opgelegd, acht
het kabinet het huidige mogelijkheden voor bestraffing passend en toereikend.

Aansprakelijkheid van rechtspersonen

Naar aanleiding van een aanbeveling van de Anti-corruptiewerkgroep om gericht informatie
aan het midden- en kleinbedrijf te verstrekken om buitenlandse omkoping effectief
te voorkomen en op te sporen, heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken de brochure
«Eerlijk zakendoen, zonder corruptie» geüpdatet. De brochure is gepubliceerd op 12 oktober
2022, waarmee volgens de Anti-corruptiewerkgroep volledig aan de desbetreffende aanbeveling
is voldaan.

Overige maatregelen betreffende de implementatie van het OESO Anti-omkopingsverdrag

Van de vijf overige aanbevelingen zijn drie aanbevelingen volledig geïmplementeerd.
Dit betreft de aanbeveling om aanbestedende diensten verder bewust te maken van de
uitsluitingsgronden met betrekking tot veroordelingen voor buitenlandse omkoping en
de aanbeveling tot het promoten van het gebruik door aanbestedende diensten van de
Gedragsverklaring Aanbesteden. De derde aanbeveling is het binnen de bestaande procedures
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken uitvaardigen van duidelijke instructies
over de detectie van buitenlandse omkoping in ontwikkelingssamenwerkingsprojecten
en de concrete stappen die kunnen worden ondernomen bij vermoedens van corruptie,
inclusief het melden van deze vermoedens bij de bevoegde autoriteiten. Voor wat betreft
deze laatste aanbeveling heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken in aanvulling
op reeds bestaande maatregelen onder meer ongeveer 45 risicomanagers aangesteld, een
trainingsmodule gelanceerd en een fraud prevention & compliance handleiding opgesteld die samen met een voorlichtingsanimatievideo op de intranetpagina
van het Expertisecentrum malversaties wordt aangeboden.

Verder zijn twee aanbevelingen deels geïmplementeerd. Deze aanbevelingen betreffen
ten eerste het zorgen voor een consistente aanpak ten aanzien van de fiscale gevolgen
van het confisqueren van vermogen. De consistente fiscale verwerking van geconfisqueerd
vermogen vloeit al voort uit de Nederlandse wetgeving op dit punt. De Fiscale Inlichtingen-
en Opsporingsdienst en het Openbaar Ministerie zullen in samenwerking met de Belastingdienst
in aanvulling hierop een memo voor deze organisaties opstellen betreffende de fiscale
gevolgen van corruptieonderzoeken (navorderingen in verband met steekpenningen en
het fiscaal verwerken van geconfisqueerd vermogen). Tot slot de aanbeveling betreffende
het bezien hoe Atradius Dutch State Business, de exportkredietverzekeraar van de Nederlandse
overheid, de uitvoering van haar beleid, met name op het punt van het identificeren
van risicosignalen voor omkoping, kan verbeteren. Bij officieel verstrekte exportkredieten
wordt zowel naar ambtelijke als niet-ambtelijke omkoping gekeken. Naar aanleiding
van de recente beleidsevaluatie van het anti-omkopingsbeleid voor exportkredietverzekeringen,
is uw Kamer in een separate brief op 17 november 2022 over de voortgang van de opvolging
van deze aanbeveling geïnformeerd.6

Afsluitend

De Anti-corruptiewerkgroep heeft Nederland verzocht om in oktober 2023 opnieuw te
rapporteren over de verdere opvolging van aanbevelingen betreffende klokkenluidersregelingen,
zelfmelden, vertragingen van strafrechtelijke onderzoeken door het verschoningsrecht,
publicatie van de essentiële elementen van buitengerechtelijke afdoeningen en de handhaving
van buitenlandse omkoping. Uw Kamer zal hierover worden geïnformeerd. Los van deze
specifieke onderwerpen, zal Nederland zich ook voortdurend blijven inzetten voor het
verbeteren van het nationale anti-corruptiebeleid, daarbij rekening houdende met de
geldende Nederlandse rechtsprincipes. Verschillende vormen van corruptie, zoals het
omkopen van ambtenaren, brengen schade toe aan onze democratie en de rechtsstaat.
Zo kan door middel van corruptie de georganiseerde criminaliteit de samenleving ernstig
ondermijnen. Dit vergt een brede en integrale benadering waarbij binnen de overheid
nauw wordt samengewerkt, en waar mogelijk samen wordt opgetrokken met de private sector
en het maatschappelijk middenveld. Dit najaar worden door het Ministerie van Justitie
en Veiligheid hiertoe verkennende gesprekken gehouden met relevante overheidsinstanties.
Voor voorjaar 2023 zullen daarvoor ook gesprekken met het maatschappelijk middenveld
worden ingepland. Mede op basis hiervan wordt bezien hoe het beleid nader kan worden
verbeterd of aangescherpt. Ons gezamenlijke doel is onze samenleving en economie weerbaarder
te maken tegen corruptie en de integriteit van de overheid beter te beschermen. Zoals
toegezegd tijdens de begrotingsbehandeling van het Ministerie van Justitie en Veiligheid
op 17 november jl. in reactie op een vraag van het lid Michon-Derkzen zal ik het onderwerp
corruptie agenderen voor de Ministeriële Commissie Aanpak Ondermijning (MCAO) en uw
Kamer in de tweejaarlijkse brieven over ondermijning over dit onderwerp informeren.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius