Brief regering : Herziening actieplan beleidscoherentie voor ontwikkeling

Nr. 29
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 november 2022

In de BHOS-nota «Doen waar Nederland goed in is» (Kamerstuk 36 180, nr. 1) van juni 2022 (hierna: BHOS nota) is aangekondigd dat het kabinet een herzien actieplan
beleidscoherentie voor ontwikkeling zal presenteren, waarbij de nadruk zal liggen
op onderwerpen die ontwikkelingslanden helpen de Sustainable Development Goals (SDG’s) te realiseren en waarop Nederland een verschil kan maken. Op verzoek van
uw Kamer1 heeft Nederland sinds 2016 een actieplan beleidscoherentie voor ontwikkeling, dat
in 2018 is herzien. In dit derde actieplan wordt nader ingegaan op het belang van
beleidscoherentie voor ontwikkeling en het behalen van de SDG’s wereldwijd. Per onderwerp
wordt een overzicht van de gestelde doelen gekoppeld aan de SDG’s, inzet en indicatoren
aan de hand waarvan voortgang zal worden gemeten en waarover jaarlijks aan de Tweede
Kamer wordt gerapporteerd.

Introductie

Voor armoedebestrijding en duurzame groei in arme landen is niet alleen het Nederlandse
beleid op ontwikkelingssamenwerking van belang, maar ook een daarmee samenhangend
– coherent – beleid op andere beleidsterreinen. Denk bijvoorbeeld aan internationale
handel en belastingen. Beleidscoherentie voor ontwikkeling heeft tot doel om grensoverschrijdende
mogelijke negatieve effecten van niet-OS beleid zoveel mogelijk te verminderen en
de positieve effecten ervan zo groot mogelijk te maken.

In de BHOS nota is aangekondigd dat het herziene actieplan beleidscoherentie voor
ontwikkeling zich zal richten op drie thema’s, waaronder verschillende subdoelen worden
samengebracht. Het verkleinen van de Nederlandse klimaat, land en watervoetafdruk;
onwettige geldstromen en belastingontwijking, en vaccin- en gezondheidsongelijkheid.
Deze thema’s zijn zowel voor Nederland als voor ontwikkelingslanden (OS landen) belangrijk.

De BHOS nota bouwt voort op het regeerakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitzien naar
de toekomst» waarin het kabinet op hoofdlijnen heeft afgesproken hoe het wil inzetten
op enkele belangrijke maatschappelijke opgaven. Een van de grootste opgaven is het
tegengaan van klimaatverandering en biodiversiteitsverlies: «Wij willen ons maximaal inspannen om ons land en onze planeet leefbaar en bewoonbaar
te houden. Daarom ook streven we de klimaatdoelstelling van maximaal 1,5 graad van
het Klimaatakkoord van Parijs na en willen we biodiversiteit versterken(..) Zo doen
we recht aan de aarde, aan volgende generaties en aan elkaar».2

Zoals ook in het regeerakkoord aangegeven, is en blijft het bevorderen van mensen-
en arbeidsrechten in ons buitenlands beleid daarbij van essentieel belang. Het tegengaan
van klimaatverandering, biodiversiteitsverlies, ontbossing en andere milieudegradatie
gaat samen met het tegengaan van misstanden op het gebied van mens en arbeid zoals
gedwongen arbeid, kinderarbeid, onveilige en ongezonde arbeidsomstandigheden, en het
bevorderen van leefbare lonen en inkomens (werkgelegenheid). «Verschrikkelijke misstanden als kinderarbeid, milieuvervuiling en grootschalige ontbossing
zijn niet acceptabel, waar ter wereld ze ook voorkomen.3

Het kabinet doet het hier bovenstaande in partnerschap met ontwikkelingslanden (combinatie
hulp-handel). «Het kabinet zet zich er voor in dat ontwikkelingslanden baat hebben bij nieuwe Europese
regelgeving en internationale afspraken op gebied van ketenverduurzaming en handel.
De transitie naar duurzame, digitale en eerlijke handel vergt aanpassingen in ontwikkelingslanden
die Nederland kan ondersteunen. Om dit te bereiken stimuleert het kabinet impactanalyses
in ontwikkelingslanden. Het kabinet zorgt dat bij de vormgeving van deze maatregelen
de landen zelf ook gehoord worden.»

Het kabinet zet ook in op het bestrijden van «in steeds meer landen georganiseerde en individuele vormen van corruptie welke een
directe bedreiging vormen voor stabiliteit, welvaart en veiligheid. We zien dat dit
onderwerp aan relevantie heeft gewonnen, ook in het licht van discussies die binnen
de EU worden gevoerd. Om die reden wil het kabinet zich met gelijkgezinde partners
inzetten voor het versterken van de internationale rechtsorde
4.

De COVID19 pandemie heeft de kwetsbaarheid en de onlosmakelijke verbondenheid tussen
de volksgezondheidssituatie en ongelijkheden in toegang tot gezondheidzorg blootgelegd.
In het bijzonder werd dit duidelijk door het tekort aan COVID19-vaccins in OS landen,
terwijl in Europa grote delen van de bevolking wel al gevaccineerd waren. In de kamerbrief
d.d. 6 december 20215 en ook in de BHOS nota is ingegaan op deze vaccin- en daarmee gezondheidsongelijkheid.
Inzet op meer en eerlijkere kennisdeling vormt onderdeel van dit actieplan, gezondheidsgelijkheid
en de bredere Nederlandse inzet op mondiale gezondheid is vastgelegd in de Nederlandse
Mondiale gezondheidsstrategie «Samen zorgen voor gezondheid wereldwijd» zoals op 21 oktober
met uw Kamer gedeeld.6

Geleerde lessen

Nederland heeft altijd oog gehad voor de ongewenste neveneffecten van Nederlandse
beleid in OS- landen en heeft zich sinds 1998 op het tegengaan daarvan politiek gecommitteerd,
vanaf 2016 ook in de vorm van een actieplan. Dit kabinetsbrede actieplan voor beleidscoherentie
voor ontwikkeling is nog steeds een uitzondering in internationaal perspectief en
ook de jaarlijkse rapportage aan uw Kamer wordt onder andere door de OESO7 als positief beoordeeld. We hebben veel geleerd de afgelopen jaren, mede door verschillende
evaluaties die zijn uitgevoerd waarin beleidscoherentie aan de orde is gekomen. De
geleerde lessen en aanbevelingen uit de evaluaties, voor zover overgenomen door het
Kabinet, zijn bij de totstandkoming van dit actieplan meegenomen. Ook vanuit het maatschappelijke
middenveld zijn oproepen gedaan ter verbetering van het actieplan. Onder andere is
gevraagd naar meer expliciete overwegingen over synergie en uitruil, maar ook om expliciet
in te gaan op de beleidskeuzes die schuren.8 Ook is gevraagd naar het «bredere verhaal»: waar draagt beleidscoherentie voor ontwikkeling
aan bij, en hoe kan voortgang op die grotere thema’s inzichtelijk gemaakt worden?

Tevens heeft de Tweede Kamer gevraagd om meer aandacht te besteden aan de SDG-toets
bij nieuw beleid en regelgeving.9 Het Integraal Afwegingkader (IAK), in het bijzonder het onderdeel «effecten op ontwikkelingslanden»
dat sterk verbonden is met SDG 17.4 (beleidscoherentie voor duurzame ontwikkeling
versterken), is hiervoor het meest logische instrument. In samenwerking met de belangrijkste
betrokken ministeries wordt conform de motie Ceder10 gekeken hoe de SDG-toets systematischer kan worden toegepast. Op het onderdeel «effecten
op ontwikkelingslanden» zal daartoe met de meest betrokken ministeries halfjaarlijks
in kaart worden gebracht welk relevant voorgenomen beleid, wet- of regelgeving komend
jaar op de agenda staat en welke kennis en middelen ministeries nodig hebben om in
een vroegtijdig stadium op beleidscoherentie voor ontwikkeling te toetsen.

De beleidsdoorlichting artikel 1 BHOS begroting «Gedeelde belangen, Wederzijds profijt?»11, gaat ook in op coherentie voor ontwikkeling binnen het handelsbeleid. De aanbevelingen
vinden deels hun weerslag in dit actieplan. Zoals ook in de kabinetsreactie is aangegeven
«Het kabinet is het eens met de evaluatoren dat de impact van handelsstromen op ontwikkelingslanden
potentieel groot is in vergelijking tot hulpstromen. De inzet op coherentie op genoemde
terreinen is logisch en het blijft nodig omwille van maximaal effectief beleid.»12 Zo zet Nederland o.a. in op hoge standaarden op het gebied van klimaat en milieu
bij het afsluiten en implementeren van (EU) handelsakkoorden.

Specifieke aanbevelingen op het gebied van de Nederlandse inzet op het versterken
van belastingsystemen, zoals gedaan in de IOB evaluatie «a taxing issue»13 zijn overgenomen, zoals ook aangegeven in de kabinetsreactie d.d. 29 oktober 202114. Zo zijn bijvoorbeeld bij subdoel 3, Structurele capaciteitsopbouw voor goed belastingbeleid
en goede belastinginning in ontwikkelingslanden, de indicatoren om voortgang te meten
aangescherpt. Voor de herziening van de indicatoren is onder andere aansluiting gezocht
bij de monitoring van de effecten van maatregelen tegen belastingontwijking die de
vorige kabinetsperiode reeds zijn ingezet.15 Tevens zal bij de monitoring expliciet verwezen worden naar het Addis Tax Initiative Monitoring Report.

In de evaluatie «Coherence of coexistence»16, de evaluatie van de integratie van het Nederlandse hulp, handel en investeringenbeleid
in Bangladesh, Ethiopië en Kenia, waarin onder andere de beleidscoherentie in drie
partnerlanden is geëvalueerd, heeft de IOB de volgende twee aanbevelingen gedaan die
relevant zijn voor dit actieplan: «Wees expliciet over de mogelijke synergie en uitruil tussen beleidsdoelen» en «leg nadruk op een integrale aanpak van interventies gericht op meer beleidscoherentie». Deze aanbevelingen worden in dit actieplan en de jaarrapportages opgevolgd.

Verkleinen Nederlandse klimaat-, land- en watervoetafdruk17

Zoals ook in de BHOS nota benoemd en zoals ieder jaar uit de Monitor Brede Welvaart
blijkt, heeft Nederland een grote klimaat, land en watervoetafdruk18. Nederland gebruikt te veel natuurlijke hulpbronnen, in verschillende vormen. De
voetafdruk is het beslag dat een persoon (of een gemiddelde inwoner van een staat)
legt op de natuurlijke hulpbronnen op aarde (grond, voedsel, water, milieu). De voetafdruk
is een overkoepelend concept dat kan worden ingevuld aan de hand van verschillende
onderdelen. Naast de klimaatvoetafdruk, welke op CO2 uitstoot ziet, kan de voetafdruk ook berekend worden aan de hand van, bijvoorbeeld,
grondstoffen, land- en water gebruik. Zoals in de kabinetsreactie van 18 juli jl n.a.v.
het artikel National responsibility for ecological breakdown: a fair-shares assessment of resource
use, 1970–2017 ook is aangegeven «erkent het kabinet het gegeven dat de voetafdruk horende bij ons leefpatroon veel
te groot is voor duurzaam behoud en herstel van biodiversiteit, een goede leefomgeving
en de draagkracht van onze planeet. Onze samenleving staat voor de opgave om die voetafdruk
substantieel terug te dringen.»19 Bij de verschillende transities en grote uitdagingen van deze tijd, de circulaire
economie, de energietransitie, de toename van digitalisering, het onder druk staan
van de planetaire gezondheid, is het verkleinen van de voetafdruk van belang. Om tot
meer inzicht te komen over de verschillende onderdelen van de voetafdruk en hoe zij
zich tot elkaar verhouden en om beter te begrijpen, zullen de komende jaren o.a. het
Planbureau voor de Leefomgeving en het Centraal Bureau voor de Statistiek hier verder
onderzoek naar doen.20

Ook uit de jaarlijkse SDG-index wordt duidelijk dat Nederland een erg hoge spillover score heeft.21 Ook staat Nederland onderaan (31e) in de Europese Spillover Index, de negatieve tegenhanger van de SDG-Index: wij zijn dus het Europese land met de
grootste negatieve voetafdruk. Dit is onder andere berekend op basis van de negatieve
effecten van handel en directe uitstoot door transport, maar ook door de economische
effecten van tax havens en illegale geldstromen, een ander thema op dit actieplan.

Dit actieplan is niet de enige inzet van het kabinet op het terugdringen van de voetafdruk
maar ziet vooral op coherentievraagstukken mbt de voetafdruk. Ook in het volgend jaar
te verwachten Nederlandse National Biodiversity Strategy and Action Plan (NBSAP) zal op het verkleinen van de voetafdruk in worden gegaan. Naar aanleiding
van de NBSAP, zal dit actieplan indien nodig ook geactualiseerd kunnen worden.

Het is bij de inzet op het verkleinen van de voetafdruk ook van belang om bewust en
beducht te zijn op eventuele ongewenste neveneffecten. Zoals ook in de Internationale
Klimaatstrategie wordt aangegeven; «heeft Nederland oog voor de effecten die de duurzaamheidstransitie in landen kan
hebben op mens en maatschappij en let op de verdeling van de lasten.22 De vergroening van economieën brengt nieuwe en groene banen, maar dit vraagt om zorgvuldige
transitiepaden en speciale aandacht voor onderwijs en scholing toegespitst op een
duurzame economie en decent jobs.

Het kabinet heeft de volgende doelen:

1. Nederlandse financiële stromen zijn consistent met het pad naar koolstofarme en klimaatweerbare
ontwikkeling (Art 2.1.c van het klimaatakkoord van Parijs).

2. Nederlandse emissies zijn consistent met de 1,5°C-doelstelling.

3. Nederlandse productie, consumptie en handel vindt in toenemende mate plaats binnen
planetaire grenzen met positieve impact op bestrijding van armoede en ongelijkheid.

4. Agrogrondstoffen- en houtketens naar Nederland vallend onder de Verordening ontbossingsvrije
producten zijn uiterlijk in 2025 volledig ontbossingsvrij. Andere agrogrondstoffenketens
volgen in de periode tot 2030, als onderdeel van de NL inzet om in 2030 wereldwijd
ontbossing te stoppen.»

5. Het bedrijfsleven en financiële sector gebruikt natuurlijk-kapitaalrekeningen en zijn
transparant over hun impact op en afhankelijkheid van biodiversiteit en natuurlijk
kapitaal

6. Nederlands beleid leidt niet tot mogelijk negatieve gevolgen voor de voedselproductie,
toegang tot water, bossen en biodiversiteit in ontwikkelingslanden.

Onwettige geldstromen en belastingontwijking23

Nederland zet in op het tegengaan van onwettige internationale geldstromen, waaronder
de geldstromen die gerelateerd zijn aan belastingontduiking, corruptie, witwassen,
terrorismefinanciering en georganiseerde criminaliteit. Deze geldstromen verhinderen
de ontwikkeling van (ontwikkelings)landen, doordat ze de beschikbare publieke middelen
verlagen, bijdragen aan mondiale ongelijkheid en de rechtsstaat en veiligheid ondermijnen.
Ook de geldstromen die met belastingontwijking in verband worden gebracht, welke in
zichzelf niet onwettig zijn, kunnen ten laste gaan van ontwikkelingslanden. De jaarlijkse
uitstroom van onwettige geldstromen en belastingontwijking uit Afrikaanse landen wordt
geschat op USD 88,6 miljard24.

Het kabinet heeft de volgende doelen:

1. Tegengaan wereldwijde belastingontwijking, waaronder terugdringen van gebruik Nederland
als doorstroomland, door unilaterale, bilaterale en multilaterale maatregelen

2. Tegengaan wereldwijde onwettige geldstromen, inclusief corruptie.

3. Ontwikkelingslanden hebben goed belastingbeleid en goede systemen voor belastinginning
en zijn in staat om belastingontwijking tegen te gaan.

4. Ontwikkelingslanden zijn weerbaar voor onwettige geldstromen en zijn in staat om onwettige
geldstromen tegen te gaan.

Vaccin- en mondiale gezondheidsongelijkheid25

Vaccin- en mondiale gezondheidsongelijkheid is al eerder door de Tweede Kamer aan
de orde gesteld26 en is ook als coherentiethema in de BHOS nota opgenomen. De COVID19 pandemie heeft
de enorme ongelijkheid in toegang tot vaccins, medicijnen en andere gezondheidsproducten
blootgelegd. Ook is duidelijk geworden hoe belangrijk sterke weerbare gezondheidssystemen
zijn voor een eerlijke toegang tot gezondheid wereldwijd. In de Nederlandse mondiale
gezondheidsstrategie, die op verzoek van de Kamer is opgesteld, wordt hier nader op
ingegaan. Beleidscoherentie en oog voor de belangen van OS-landen zoals ook nadrukkelijk
door AIV27 benoemd, vormen integraal onderdeel van de Nederlandse mondiale gezondheidsstrategie
en zullen ook uitgangspunten zijn bij verdere interdepartementale samenwerking op
basis van deze strategie. In dit actieplan zal enkel nader ingegaan worden op het
bevorderen van gelijke toegang tot kennis op het gebied van vaccin en geneesmiddelenproductie.

Het kabinet heeft het volgende doel:

1. Nederland draagt bij aan het vergroten van mondiale toegang tot vaccins en geneesmiddelen,
door het stimuleren van kennisdeling en het stimuleren van lokale productie.

Monitoring en evaluatie

Zoals ook de voorgaande jaren is gebeurd, zal de Tweede Kamer jaarlijks worden geïnformeerd
over de voortgang van dit actieplan. Daarbij zal gerapporteerd worden op de geformuleerde
inzet op basis van de indicatoren, tevens zal ingegaan worden op de voortgang op de
bovengenoemde thema’s op basis van de monitor brede welvaart van het Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS) en de verschillende indexen op het gebied van spillover en
voetafdrukken. Voor de voortgang op beleidscoherentie voor ontwikkeling op het gebied
van gezondheid zal ook gekeken worden naar de implementatie van de Mondiale gezondheidsstrategie.

Naast concrete (proces)resultaten zal waar mogelijk gerapporteerd worden op de bijdrage
aan lange termijn resultaten. Meer nog dan in eerdere actieplannen, zal daarom in
dit actieplan en de jaarrapportages die hierover naar de Tweede Kamer gezonden worden,
de link naar de Spillover index en de Monitor Brede Welvaart & de SDG’s worden gelegd. Hierbij dient opgemerkt te
worden dat de voortgang en de data die gemeten worden in de Monitor Brede Welvaart
& de SDG’s niet allemaal jaarlijks worden gemeten en dat voortgang (of achteruitgang)
ook niet direct te linken zal zijn aan de inzet in het actieplan. Lange termijn impact
wordt door veel factoren en actoren bepaald en niet alleen door de specifieke inzet
vanuit de rijksoverheid, zoals beschreven in dit Actieplan.

Naar aanleiding van de motie van het lid Van Raan28 en op verzoek van de regering heeft het CBS gekeken of het mogelijk is een indicator
toe te voegen aan de Monitor Brede Welvaart & de SDG’s om meer inzicht te krijgen
in de geldstromen als gevolg van fiscale constructies uit ontwikkelingslanden via
of naar Nederland om daarmee te weten hoeveel waarde Nederland onttrekt aan landen
elders. Het is gebleken dat dit momenteel niet mogelijk is door technische beperkingen
en beschikbaarheid van de gegevens. Er zijn per land gegevens beschikbaar over de
Nederlandse internationale handel in goederen en primaire inkomensstromen van en naar
Nederland zoals rente en dividend. Deze gegevens geven een beeld met welke landen
Nederland economisch relaties onderhoudt, maar er is geen verdere kwantitatieve of
kwalitatieve informatie beschikbaar over wat deze relaties betekenen voor het andere
land. Het is bijvoorbeeld niet bekend in welke mate door Nederlandse bedrijven lokaal
belasting wordt betaald. Ook zullen veel relaties tussen Nederland en ontwikkelingslanden
in de praktijk lopen via derde landen waardoor gegevens over de omvang van deze relaties
geheel ontbreken. Wel zal de Kamer jaarlijks geïnformeerd worden in de kamerbrief
«Monitoring van de effecten van de aanpak belastingontwijking» over rente-, royalty-
en dividendstromen vanuit ontwikkelingslanden naar Nederland en vanuit Nederland naar
laagbelastende jurisdicties.29 De jaarrapportage van dit actieplan zal ook stilstaan bij deze gegevens.

Op verzoek van de Kamer is de afgelopen jaren specifiek ingegaan op genderresultaten
in het actieplan. In dit nieuwe actieplan zal waar relevant hier weer op worden ingegaan.
Meer in het algemeen geldt dat door het nieuwe Feministisch Buitenland Beleid dat
op het moment van schrijven van dit actieplan ontwikkeld wordt, gender meer integraal
zal worden meegenomen in het buitenland beleid. Hierover zal de Kamer ook separaat
geïnformeerd worden.

Het actieplan zal begin 2023 door de IOB geëvalueerd worden, doel van dit onderzoek
is om inzicht te krijgen in de werking van het actieplan als instrument om beleidscoherentie
voor ontwikkeling te realiseren.

In bijlage 1 worden de subdoelen, inzet en indicatoren beschreven. Hier zal jaarlijks
over gerapporteerd worden, medio mei, op Verantwoordingsdag.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher