Brief regering : Beleidsreactie op het rapport “Vervolgonderzoek naar de terroristenafdelingen in Nederland. Verslag van de opvolging van de aanbevelingen uit 2019 de Terroristenafdelingen in Nederland”

Nr. 655
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR RECHTSBESCHERMING EN VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN DE
STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 november 2022

Hierbij bieden wij uw Kamer het rapport «Vervolgonderzoek naar de terroristenafdelingen
in Nederland. Verslag van de opvolging van de aanbevelingen uit 2019 de Terroristenafdelingen
in Nederland» aan van de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: Inspectie).

In Nederland worden verdachten van en veroordeelden voor een terroristisch misdrijf
op een van de drie terroristenafdelingen (TA) geplaatst in de penitentiaire inrichtingen
(PI) de Schie, Vught en Zwolle. Door zicht te houden op de veiligheidsrisico’s die
uitgaan van deze specifieke groep, wordt de samenleving zo goed mogelijk beschermd
tegen deze gedetineerden. Met deze gecontroleerde plaatsing wordt netwerkvorming tegengegaan,
net als de verspreiding van het radicale gedachtegoed en rekrutering binnen reguliere
detentie.

De afgelopen jaren zijn er in toenemende mate gedetineerden van de terroristenafdeling
teruggekeerd in de maatschappij en ook in de komende jaren zal dit regelmatig gebeuren.
Terugkeer in de maatschappij brengt ontegenzeggelijke risico’s met zich mee. Daarom
is het extra belangrijk om te blijven werken aan de veilige en gecontroleerde terugkeer
naar de samenleving van deze doelgroep.1 Met inachtneming van strenge toezichts- en veiligheidsmaatregelen wordt onder meer
met de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), Reclassering Nederland (RN) en gemeenten
dan ook gewerkt aan een zo veilig mogelijke terugkeer in de samenleving.

In deze brief beschrijven we de belangrijkste bevindingen van het vervolgonderzoek
en geven we een reactie op de volgende onderwerpen: het gebruik van het risicotaxatie-instrument
VERA-2R (Violent Extremist Risk Assessment – Versie 2 Revisie), toerusting van de
functionarissen werkzaam op de terroristenafdelingen, samenwerking en informatiedeling
tussen ketenpartners, re-integratie en het intrekken van het Nederlanderschap.

Belangrijkste bevindingen

Aanleiding

De Inspectie oordeelde in 2019 in haar rapport «De Terroristen Afdelingen in Nederland»
positief over het detentieregime op de terroristenafdelingen.2 De Inspectie deed daarbij een aantal aanbevelingen, zoals het verbeteren van het
gebruik van het risicotaxatie instrument de VERA-2R en de structurele borging van
de samenwerking tussen de penitentiaire inrichtingen en de relevante ketenpartners.3 Verder werd aanbevolen om per functieprofiel te benoemen welke competenties gewenst
zijn voor het werken met gedetineerden op de terroristenafdeling om ook in de toekomst
kwaliteit van de uitvoering van medewerkers te garanderen. De Inspectie deed vanaf
oktober 2021 tot april 2022 vervolgonderzoek naar de drie terroristenafdelingen in
Nederland.

De Inspectie oordeelt ook in dit onderzoek positief. De Inspectie is positief over
de stappen die DJI, Reclassering Nederland (RN), Nederlands Instituut voor Forensische
Psychiatrie en Psychologie (NIFP) en gemeenten sinds 2019 hebben gezet. Het fundament
voor de samenwerking en informatiedeling ten behoeve van de re-integratie van gedetineerden
op een terroristenafdeling is zichtbaar versterkt. De Inspectie ziet nog aandachtspunten
in onder meer het gebruik van het risicotaxatie-instrument VERA-2R, de aansluiting
van het opleidingsaanbod aan de behoefte van de DJI-functionarissen en de doelgroep
van gedetineerden op een terroristenafdeling waarvan de Nederlandse nationaliteit
is ingetrokken (Artikel 14, tweede lid, Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN)) en
die geen rechtmatig verblijf meer hebben in Nederland.

1. Het risicotaxatie-instrument VERA-2R

a. Bevindingen Inspectie

Met de VERA-2R kan een gestructureerd professioneel oordeel worden gegeven over het
risico op gewelddadig extremisme. De Inspectie concludeert dat de VERA-2R een sterkere
rol heeft verkregen in het geheel aan methodes om risico’s in te schatten. Een aandachtspunt
blijft de informatiewaarde van het product, zeker vlak na plaatsing op een terroristenafdeling.
Zo is de Inspectie van oordeel dat de kwaliteit van de risicotaxatie altijd afhankelijk
is van de beschikbaarheid van informatie en de fase in het opsporingsonderzoek van
een gedetineerde. De Inspectie constateert dat penitentiaire anders omgaan met het
invullen van de VERA-2R, wat met name betrekking heeft op de partij die het instrument
invult. Ook benadrukt de Inspectie dat het risico op beïnvloeding door de gedetineerde
zo klein mogelijk moet zijn bij het opstellen van een VERA-2R.

b. Beleidsreactie

We onderschrijven het belang van goede methodiek om risico-inschattingen te maken
en hebben daarom, zoals de Inspectie constateert, ingezet op het verbeteren van het
gebruik van de VERA-2R door een snellere informatie aanlevering. Met de vereiste meerdaagse
training van het NIFP worden professionals geëquipeerd om het instrument op eenzelfde
manier te gebruiken en ervan bewust gemaakt dat gedetineerden de professional mogelijk
wil beïnvloeden met misleidend gedrag. DJI zal echter de signalen van de Inspectie
met de betrokken professionals bespreken, waaronder de opsteller van de VERA-2R, om
te streven naar een zo eenduidig mogelijk gebruik.

Dat de waarde van de VERA-2R toeneemt naarmate iemand langer op de terroristenafdeling
verblijft, herkennen we. De VERA-2R zal daarom óók later in detentie worden ingezet,
ter ondersteuning van besluitvorming of als het einde van de detentie nadert. Dit
levert een vollediger en actueler beeld van de gedetineerde op dat moment.

2. Toerusting functionarissen werkzaam op een terroristenafdeling

a. Bevindingen Inspectie

Het valt de Inspectie in positieve zin op dat de functionarissen op de terroristenafdeling
een grote betrokkenheid laten zien bij hun werk. Naast de beschikbare trainingen steken
ze veel tijd in het vergaren van kennis over radicalisering. De functionarissen hebben
een sterke behoefte aan verdieping en intervisie.

Na het onderzoek van de Inspectie uit 2019 heeft DJI een competentielijst opgesteld,
zoals toegezegd aan uw Kamer. De Inspectie merkt op dat deze lijst vooral ondersteunend
is aan het aannamebeleid en een stimulans voor de ontwikkeling van personeel. De lijst
zorgt voor meer samenhang tussen de verschillende terroristenafdelingen. De Inspectie
constateert dat een specifiek functieprofiel voor het werk op de terroristenafdeling
vooralsnog niet bestaat.

b. Beleidsreactie

Wij herkennen de enorme betrokkenheid van de medewerkers en wens tot verdieping en
intervisie. Mede dankzij de inzet van de medewerkers hebben de terroristenafdelingen
zich de afgelopen jaren in positieve zin doorontwikkeld van een regime met nadruk
op beveiliging naar een regime dat eveneens aandacht besteedt aan de veilige en gecontroleerde
terugkeer naar de samenleving.

Er zijn verschillende scholingstrajecten beschikbaar, onder meer via het Rijksopleidingsinstituut
tegengaan Radicalisering (ROR) van DJI. Het competentieprofiel dat naar aanleiding
van de aanbeveling van de Inspectie uit 2019 was opgesteld, heeft bijgedragen aan
het samenstellen van een verdiepingsopleiding voor medewerkers van de terroristenafdelingen.
Deze opleiding is van start gegaan nadat de Inspectie haar onderzoek had afgerond
en zal na afloop van de opleiding (februari 2023) worden geëvalueerd. Verder onderzoekt
DJI, in aanvulling op het competentieprofiel, de mogelijkheid voor een functieprofiel
voor Penitentiair Inrichting Werkers specifiek voor de beheersregimes (Extra Beveiligde
Inrichting/TA/Beheersproblematische gedetineerden).

3. Samenwerking & informatiedeling ketenpartners

a. Bevindingen Inspectie

De Inspectie oordeelt dat de samenwerking en informatiedeling tussen de penitentiaire
inrichting, gemeente en RN ten behoeve van de re-integratie van gedetineerden op een
terroristenafdeling zichtbaar is versterkt. Het Multidisciplinaire Afstemmingsoverleg
Resocialisatie (MAR) neemt daarbij een sleutelpositie in en zorgt voor een structurele
samenwerking tussen betrokken ketenpartners. De Inspectie is van oordeel dat er meer
aandacht kan worden besteed in het Multidisciplinaire Afstemmingsoverleg Resocialisatie
aan de groepsdynamiek op de terroristenafdeling. Daarnaast constateert de Inspectie
dat veiligheidspartners, zoals politie, OM en inlichtingendiensten, niet aansluiten
bij het MAR. De Inspectie ziet dit als mogelijk nadelig in het kader van de veilige
re-integratie.

b. Beleidsreactie

Reclassering, gemeenten en DJI zijn vaste partijen die deel uitmaken van het MAR.
Waar het vreemdelingenkwesties betreft sluit de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V)
aan. Naast eerdergenoemde partijen kunnen, afhankelijk van de casus, ook andere (externe)
partijen betrokken worden bij het Multidisciplinaire Afstemmingsoverleg Resocialisatie.
In dit Afstemmingsoverleg stellen DJI, gemeente en Reclassering gezamenlijk één doorlopend
re-integratieplan vast met veiligheidsmaatregelen en re-integratieactiviteiten dat
na vrijlating kan worden doorgezet. Informatie van veiligheidspartners wordt middels
het Gedetineerde Recherche Informatiepunt (GRIP) gedeeld.4

De afgelopen jaren is veel aandacht besteed aan groepsdynamiek op de terroristenafdeling.
Zo is sinds 2020 de totale capaciteit op de terroristenafdeling verruimd van 48 naar
80 plaatsen, is een aparte terroristenafdeling voor vrouwen opgericht en is het differentiatiekader
doorontwikkeld. Bij plaatsing wordt de groepsdynamiek meegewogen en het GRIP verzamelt
hierover informatie dat aan het MAR wordt geleverd. Daarnaast houdt het Terrorisme,
Extremisme en Radicalisering (TER)-team van Reclassering hier ook tijdens detentie
rekening mee.

Gezien de risicovolle doelgroep en het belang van maatschappelijke veiligheid is een
goede samenwerking essentieel. Dit begint bij de start van detentie tot daar waar
de verantwoordelijkheid van DJI eindigt en de regie aan een andere partner wordt overgedragen.
Ook daarom is er, breder in de keten, gewerkt aan het werkmodel Veilige Re-integratie,
waarin een uniforme taal en kaders zijn ontwikkeld die de samenwerking tussen ketenpartners
bevordert.5

4. Re-integratie

a. Bevindingen Inspectie

De Inspectie uit haar zorgen over de mogelijkheden die betrokken organisaties hebben
om kwalitatief goed uitvoering te geven aan het re-integratietraject van gedetineerden
op de betreffende afdelingen. Zij merkt op dat er voor penitentiaire inrichtingen
weinig ruimte is om voldoende passende activiteiten (zowel arbeid als opleidingen)
te organiseren voor de gedetineerden op de terroristenafdeling. Zo staan de veiligheidsvoorschriften
die gelden op de betreffende afdeling op gespannen voet met het stimuleren van een
veilige re-integratie.

Doorplaatsing van een terroristenafdeling naar een reguliere afdeling is mogelijk
bij een strafrestant van tenminste vier maanden en ten hoogste een jaar. De Inspectie
merkt op dat verschillende functionarissen benadrukken dat het juist belangrijk is
om gedetineerden op de terroristenafdeling sneller door te plaatsen naar een reguliere
afdeling, zodat de benodigde re-integratieactiviteiten optimaler kunnen worden opgestart
met de ketenpartners. Dit zou kunnen inhouden dat gedetineerden bijvoorbeeld met een
strafrestant van 24 maanden kunnen doorstromen naar een regulier regime, in plaats
van met een strafrestant van maximaal 12 maanden. Uiteraard enkel indien dit veilig
is.

b. Beleidsreactie

Ook gedetineerden op de terroristenafdeling worden, net als gedetineerden in reguliere
afdelingen, voorbereid op de terugkeer in de samenleving. Bij de re-integratie van
gedetineerden op een terroristenafdeling wordt de balans gezocht tussen wat veilig
wordt geacht op een terroristenafdeling en wat nodig is voor de re-integratie van
de (ex-)gedetineerde. Dit zorgt ervoor dat re-integratiemogelijkheden op de terroristenafdeling
verschillen van hetgeen dat wordt aangeboden in een regulier regime.6 Om de re-integratie mogelijkheden te verbeteren, onderzoekt DJI naar aanleiding van
eerder onderzoek of, en hoe, de inzet op opleiding en arbeid op de terroristenafdeling
versterkt kan worden.7 Daarnaast verkennen we samen met DJI, ten behoeve van de re-integratie, de mogelijkheden
om gedetineerden op een terroristenafdeling, waar veilig, mogelijk eerder door te
laten stromen naar een ander regime, door middel van een verruiming van het daarvoor
benodigde strafrestant (art. 26a Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van
gedetineerden).

5. Intrekken van het Nederlanderschap

a. Bevindingen Inspectie

De Inspectie noemt de ontwikkeling rondom het intrekken van het Nederlanderschap op
basis van artikel 14, tweede lid, RWN zorgwekkend. Bij een onherroepelijke veroordeling
voor een terroristisch misdrijf en een dubbele nationaliteit kan de Nederlandse nationaliteit
worden ontnomen.8 Deze personen dienen na detentie Nederland te verlaten en kunnen geen aanspraak maken
op sociale voorzieningen. De Inspectie meent dat dit zorgt voor weinig toekomstperspectief
in Nederland. Ook constateert zij dat de handelingsmogelijkheden van ketenpartners
hierdoor zeer beperkt of afwezig zijn, wat de kwaliteit van de taakuitvoering beïnvloedt.
Volgens de Inspectie zorgt dit mogelijk voor een verhoogde dreiging van de nationale
veiligheid.

b. Beleidsreactie

De inzet van het Kabinet bij de groep terrorismeveroordeelden zonder rechtmatig verblijf
is niet gericht op re-integratie in de Nederlandse samenleving, maar op het stimuleren
van vertrek. Door het plegen van het misdrijf heeft de onherroepelijk veroordeelde
persoon de band met het Koninkrijk «opgezegd»; hij of zij heeft daarmee het risico
van het verlies van de Nederlandse nationaliteit op de koop toegenomen. Het klopt
dan ook dat de betrokkene geen toekomstperspectief meer heeft in Nederland, maar in
het land van de overgebleven nationaliteit. Bij deze doelgroep spelen andere partijen
een rol die niet in dit onderzoek zijn betrokken, zoals de Dienst Terugkeer en Vertrek
(DT&V).

Waar de Inspectie wijst op een mogelijk verhoogde dreiging van de nationale veiligheid,
geeft het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) 57 (Bijlage bij Kamerstuk 29 754, nr. 653) aan dat, indien vertrek lukt, deze maatregel bijdraagt aan het verlagen van de terroristische
dreiging in ons land. De inzet blijft het realiseren van vertrek vanuit of aansluitend
op de strafrechtelijke detentie. Waar mogelijk zal de betrokkene aansluitend aan de
strafrechtelijke detentie nog in vreemdelingenbewaring worden gesteld om aan zijn
of haar uitzetting te werken.

Op het moment dat de betrokkene illegaal in Nederland verblijft kan de afhankelijkheid
die dit tot gevolg heeft bijdragen aan de instandhouding van de dreiging uitgaande
van de betrokkene, zoals ook blijkt uit DTN 57. Daarom houden partners uit de veiligheids-
en vreemdelingenketen totdat dit vertrek is gerealiseerd zicht op deze (ex-)gedetineerden
van de terroristenafdeling en zetten zij zich in om de risico’s voor de nationale
veiligheid te mitigeren. Om zicht te houden op de vrijgekomen veroordeelde terroristen
zonder rechtmatig verblijf in Nederland bestaan verschillende, vreemdelingrechtelijke
dan wel bestuursrechtelijke maatregelen, zoals de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding (Twbmt). Als vertrek niet direct lukt, wordt indien mogelijk
een meldplicht en gebiedsgebod opgelegd dat gehandhaafd wordt door de afdeling Vreemdelingenpolitie,
Identificatie en Mensenhandel (AVIM). Recent is een pilot gestart waarbij met betrokken
landelijke en lokale partijen wordt gewerkt aan de inrichting van een multidisciplinair
casusoverleg voor deze specifieke doelgroep.

Tot slot

We zijn de Inspectie erkentelijk voor het vervolgonderzoek. Het beleid omtrent de
terroristenafdeling is de afgelopen jaren doorontwikkeld van een regime met nadruk
op beveiliging naar een regime dat eveneens aandacht besteedt aan de veilige en gecontroleerde
terugkeer naar de samenleving. De bovengenoemde aandachtspunten van de Inspectie nemen
wij mee in de continue aanscherping van ons beleid.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg