Brief regering : Geannoteerde agenda voor de OVSE Ministeriële van 1 en 2 december 2022

Nr. 54
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2022

Hierbij bied ik u aan de geannoteerde agenda voor de OVSE Ministeriële van 1 en 2 december
2022.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

GEANNOTEERDE AGENDA VOOR DE OVSE MINISTERIËLE VAN 30 NOVEMBER TOT EN MET 2 DECEMBER
2022

Introductie

De Ministeriële Raad van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa
(OVSE) zal op woensdagavond 30 november starten en tot en met vrijdag 2 december gehouden
worden in Łódź, Polen. De Minister van Buitenlandse Zaken is voornemens deel te nemen
aan deze bijeenkomst.

De Ministeriële Raad staat voornamelijk in het teken van de situatie in Oekraïne,
zoals vrijwel alle OVSE-bijeenkomsten sinds de Russische oorlog tegen Oekraïne. Het
voorzitterschap van de OVSE wordt dit jaar vervuld door Polen en zal per 1 januari
2023 worden overgenomen door Noord-Macedonië. Het Poolse Voorzitterschap heeft tevens
besloten in tegenstelling tot andere jaren geen voorstellen te doen voor door de Raad
te nemen besluiten, aangezien het bereiken van de vereiste consensus bij voorbaat
vrijwel ondenkbaar is. De Russische delegatie heeft dit jaar namelijk op nagenoeg
alle terreinen beslissingen geblokkeerd. Ook de opgelopen spanningen tussen Armenië
en Azerbeidzjan hebben een directe weerslag op de werkzaamheden van de OVSE.

Ook in de derde dimensie van de OVSE (democratie, mensenrechten en fundamentele vrijheden)
slaagt de Raad er al jaren vrijwel niet in om tot overeenstemming te komen. Aangezien
deze onderwerpen niet onbesproken kunnen blijven zal Nederland, naast de gebruikelijke
nationale interventie, net als vorige jaren zich hierover uitspreken in de vorm van
gezamenlijke verklaringen. Deze verklaringen worden in nauwe samenwerking met EU-partners
en andere gelijkgezinde landen opgesteld. Ook wordt traditioneel een verklaring namens
de NAVO uitgesproken, dit jaar door Denemarken als voorzitter van de NAVO-caucus in
Wenen.

OVSE algemeen

Met 57 deelnemende Staten van Centraal-Azië tot Noord-Amerika is de OVSE de grootste
regionale veiligheidsorganisatie onder hoofdstuk VIII van het VN-Handvest. De rol
van de organisatie als forum voor dialoog en samenwerking op het gebied van veiligheid,
economie en mensenrechten blijft van belang. Juist ook in tijden dat de relaties tussen
landen in en buiten Europa onder druk staan en de OVSE naast de VN de enige internationale
organisatie is waarin landen zoals Nederland en de Russische Federatie op vrijwel
dagelijkse basis in dialoog zijn. De OVSE baseert haar activiteiten als veiligheidsorganisatie
op het concept van comprehensive security, waarbij de drie dimensies met elkaar verbonden zijn en elkaar versterken. Dialoog
en wederzijds vertrouwen zijn hiervoor belangrijke voorwaarden. Het normatieve kader
waarop de OVSE is gebouwd, namelijk de principes van de Helsinki Akkoorden waaronder
die van territoriale integriteit en het niet veranderen van grenzen met geweld, is
door de Russische Federatie op fundamentele wijze geschonden. Daardoor is het onderlinge
vertrouwen weg. De OVSE is echter daarmee niet overbodig. Er blijft behoefte aan een
regionale veiligheidsorganisatie in Europa, om toezicht te kunnen houden op regionale
conflicten, voor conventionele wapenbeheersing en als platform voor dialoog. Ook blijven
de werkzaamheden van de drie autonome instellingen van de OVSE, het Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), de Vertegenwoordiger voor Vrijheid van Media (RFoM) en de Hoge Commissaris
inzake Nationale Minderheden (HCNM) en diverse veldkantoren en missies van grote waarde.

Oekraïne-Rusland

Hoezeer de oorlog in Oekraïne en in het kielzog daarvan de Russische opstelling ook
gevolgen hebben voor het werk van de OVSE wordt geïllustreerd door de Special Monitoring Mission in Oekraïne (SMM). Deze moest in maart jl. haar werkzaamheden beëindigen nadat de
Russische delegatie verlenging van het mandaat blokkeerde. Hervatting van de missie
ligt ook komend jaar niet in het verschiet.

Op 24 april 2022 protesteerde de OVSE tegen de detentie van vier personeelsleden in
Donetsk en Loehansk. Op 20 september 2022 werden twee Oekraïense OVSE-medewerkers
door een illegitieme «rechtbank» in de niet-erkende Volksrepubliek Loehansk veroordeeld
tot 13 jaar gevangenisstraf wegens «vermeend hoogverraad en spionage voor de Verenigde
Staten». Nederland en de EU hebben deze veroordelingen veroordeeld en meermaals opgeroepen
betrokkenen vrij te laten. Het kabinet zal zich er voor inzetten dat deze kwestie
aan de orde gesteld wordt tijdens mogelijke toekomstige onderhandelingen tussen de
strijdende partijen1.

In maart 2022 activeerden 45 deelnemende staten waaronder Nederland, met steun van
Oekraïne, het Moskou-mechanisme voor het instellen van een onafhankelijke missie van
deskundigen inzake schendingen en misdaden begaan in de oorlog van de Russische Federatie,
gesteund door Belarus, tegen Oekraïne. Het rapport van de missie van deskundigen werd
op 13 april 2022 aan de Permanente Raad van de OVSE gepresenteerd. Het documenteerde
duidelijke patronen van schendingen van het internationaal humanitair recht door de
Russische strijdkrachten in Oekraïne.

Dezelfde 45 deelnemende staten deden op 2 juni 2022 opnieuw een beroep op het Moskou-mechanisme
voor een nieuwe missie van deskundigen om de bevindingen van het in april 2022 gepubliceerde
rapport op te volgen en daarop voort te bouwen. Het daaropvolgende rapport bevestigde
de resultaten van de vorige missie en identificeerde flagrante schendingen van het
internationaal humanitair recht, voornamelijk toe te schrijven aan de Russische strijdkrachten,
evenals wijdverbreide schendingen van de mensenrechten, vooral in de gebieden onder
effectieve controle van de Russische Federatie.

De Minister van Buitenlandse Zaken zal tijdens de Ministeriële Raad deelnemen aan
een door Oekraïne georganiseerd en door Nederland gecosponsord side-event over accountability voor oorlogsmisdrijven begaan in Oekraïne.

Zowel Oekraïne als de OVSE hechten aan een presentie van de organisatie in het land,
ook om de in jaren opgebouwde expertise niet verloren te laten gaan. Het nieuwe Support Programme for Ukraine (SPU) is op 1 november gelanceerd en wordt uit vrijwillige bijdragen gefinancierd,
om het vereiste van consensus te omzeilen. Nederland draagt 1 miljoen euro aan het
SPU bij en behoort daarmee tot de eerste donoren van het programma.

Belarus

Op 10 november 2022 hebben 38 landen, waaronder Nederland, een Permanent Council verklaring over de mensenrechtensituatie in Belarus uitgebracht. Hierin wordt verwezen
naar het onafhankelijke rapport over de mensenrechtensituatie in Belarus uit 2020
en de vragen die gesteld zijn onder het OVSE-Wenen Mechanisme in november 2021. De
aanbevelingen aan Belarus onder het Moskou Mechanisme zijn niet uitgevoerd. In tegendeel,
de mensenrechtensituatie in het land blijft verder achteruit gaan. Net als de andere
37 landen eist Nederland alsnog gepaste antwoorden van Belarus op de vragen onder
het Wenen Mechanisme.

Tijdens de OVSE Ministeriële zal Nederland de verslechterende mensenrechtensituatie
in Belarus ter sprake brengen. Hierbij zal er ook aandacht zijn voor de meer dan 1400
politieke gevangenen in het land. De Belarussische autoriteiten dienen alle politieke
gevangenen direct en onvoorwaardelijk vrij te laten.

De misdaden die door het regime van Loekasjenko gepleegd worden mogen niet onbestraft
blijven. Nadat het OVSE-Moskou Mechanisme rapport verscheen werd het International Accountability Platform Belarus (IAPB) gelanceerd. Nederland is een van de landen die het IAPB steunt. Tijdens de Ministeriële
zal Nederland het belang van accountability en dit initiatief benadrukken.

Armenië-Azerbeidzjan

Armenië heeft kort na de schermutselingen aan de grens met Azerbeidzjan in september
jl. een officieel verzoek voor een fact finding missie aan de OVSE gericht. Naar aanleiding
van dit verzoek stuurde het Poolse voorzitterschap een assessment missie naar de Armeense
zijde van de grens. Deze vond van 21 t/m 27 oktober plaats. De missie zal rapporteren
aan het Voorzitterschap en de Secretaris-Generaal, die op basis daarvan vervolgstappen
zullen overwegen. Azerbeidzjan heeft protest aangetekend tegen deze missie, waarbij
het land stelde dat een dergelijke missie niet in het mandaat past. De assessment
missie is het eerste OVSE initiatief in het Armeens-Azeri dossier sinds de Russische
inval in Oekraïne. De covoorzitters van de Minsk Groep zijn nog actief, maar opereren
niet meer als groep. Het rapport wordt later gedeeld met de deelnemende lidstaten
van de OVSE.

Conventionele wapenbeheersing

De Russische aanval op Oekraïne bevestigt het beeld van een land dat zich niets gelegen
laat liggen aan de internationale rechtsorde en de veiligheidsordening in Europa.
Sinds de terugtrekking van de Russische Federatie uit het Open Skies verdrag neemt
het land niet meer deel aan het overleg in de Open Skies Consultative Commission. De resterende partijen bij het verdrag, waaronder Nederland, zetten hun activiteiten
onder het verdrag voort, maar de werkingssfeer is sinds het vertrek van de Russische
Federatie en de VS aanzienlijk afgenomen.

Het Weens Document (WD) voorziet in vertrouwenwekkende maatregelen en transparantie
op militair gebied. Het functioneert op basis van politieke wil en goede trouw, waaraan
het de afgelopen jaren regelmatig heeft ontbroken. Waar inzet van WD-mechanismen niet
het gewenste effect sorteert, blijft Nederland samen met andere landen het Forum for Security Cooperation gebruiken, bij voorbeeld om Belarus opheldering te vragen over de troepenopbouw aan
de Oekraïense grens.

Als gevolg van de Russische agressie tegen Oekraïne is de Structured Dialogue, het informele forum waar werd gesproken over de toekomst van conventionele wapenbeheersing
in Europa, dit jaar niet bijeen geweest.

Cyber

Als sterk gedigitaliseerd land met een open economie heeft Nederland een groot belang
bij de ontwikkeling en bestendiging van het normatief kader voor verantwoord statelijk
gedrag in het cyberdomein. Een onderdeel hiervan zijn vertrouwenwekkende maatregelen
(confidence building measures, CBMs) die door regionale organisaties zoals de OVSE zijn uitgewerkt. Hier heeft Nederland
de afgelopen jaren een grote bijdrage aan geleverd.

Binnen de OVSE is het thema cyber een prioriteit voor het kabinet. De focus van de
inzet ligt op het uitwerken en implementeren van de 16 CBMs door de OVSE-lidstaten.
Nederland besteedt in het bijzonder aandacht aan implementatie van CBM16 omtrent coordinated vulnerability disclosure, gericht op het melden en verhelpen van kwetsbaarheden in IT-systemen. Verder draagt
Nederland actief bij aan cyber capaciteitsopbouw t.b.v. andere OVSE-leden gericht
op internationaal recht en het verhogen van technische weerbaarheid. Tenslotte heeft
Nederland het Women in Cyber-fellowship opgericht dat deelname van vrouwelijke overheidsvertegenwoordigers uit
de OVSE-regio aan cyberonderhandelingen in de Verenigde Naties stimuleert.

De oorlog in Oekraïne heeft ook de discussie over cyber in de OVSE onder druk gezet.
Tegelijkertijd is cyber een van de weinige terreinen waarover binnen de OVSE nog wel
constructief gesproken wordt. De Russische Federatie bleef de afgelopen maanden actief
deelnemen aan de (technische) discussies in de Informal Working Group on Cyber, die toeziet op de implementatie van CBMs.

Contraterrorisme

De OVSE heeft in het Consolidated Framework for the Fight against Terrorism haar strategische CT-doelstellingen vastgelegd. Hiermee legt de OVSE zich onder andere
vast aan het bevorderen van het waarborgen van mensenrechten in het onderzoeken en
veroordelen van en strafoplegging bij terroristische misdrijven. Ook is het belang
van voorkomen van gewelddadig extremisme een belangrijk element in OVSE’s strategische
CT-doelstellingen. Nederland steunt de strategische CT-doelstellingen van de OVSE
en erkent dat effectieve terrorismebestrijding nauwgezette internationale samenwerking
vergt. Nederland vervult een actieve, internationale rol op dit terrein. Nederland
draagt in het bijzonder het belang uit van het waarborgen van mensenrechten binnen
CT-beleid, alsook het betrekken van maatschappelijk middenveld in zowel beleidsontwikkeling
als uitvoering.

Mensenrechten en democratische rechtsstaat

Hoewel ministeriële besluiten op thema’s binnen de derde dimensie van de OVSE (democratie,
mensenrechten en fundamentele vrijheden) de laatste jaren schaars waren, mag dit niet
afleiden van het belangrijke werk van de OVSE. Zo monitort ODIHR, ondanks de veiligheidssituatie,
de mensenrechtensituatie in Oekraïne. Deze bevindingen dragen bij aan processen gericht
op accountability. Dit geldt eveneens voor het onderzoek dat is verricht onder het Moskou Mechanisme,
dat mede op Nederlandse instigatie is ingezet om onderzoek te doen naar oorlogsmisdrijven
in Oekraïne.

De reguliere activiteiten ter ondersteuning van democratische en rechtsstatelijke
processen in OVSE landen vinden doorgang. Hierin is nadrukkelijk aandacht voor persvrijheid
en mensenrechtenverdedigers, prioriteiten binnen het Nederlandse mensenrechtenbeleid.
Nederland steunt in deze context ook de Vertegenwoordiger voor Vrijheid van Media
(RFoM) en zal de ministeriële bijeenkomst benutten om waardering en steun voor de
RFoM uit te spreken. De Vertegenwoordiger signaleert specifieke dreigingen of inbreuken
op het werk van journalisten en wijst deelnemende Staten op hun verantwoordelijkheid
hier tegen op te treden. Met onderzoek, aanbevelingen en bewustwordingscampagnes draagt
haar kantoor ook bij aan de aanpak van onderliggende oorzaken. Waardevol werk in een
context waarbij de veiligheid van journalisten onder druk staat.

Nederland steunt en waardeert tevens de inspanningen van de Hoge Commissaris inzake
Nationale Minderheden, de toonaangevende bijdrage van OVSE-verkiezingswaarnemingsmissies,
alsook de inzet van veldkantoren, die onder vaak moeilijke omstandigheden bijdragen
aan versterkte naleving van OVSE principes binnen de derde dimensie gericht op het
respecteren van mensenrechten en fundamentele vrijheden.

Net als in afgelopen jaren wordt bezien of het mogelijk is om en marge van de ministeriële
conferentie een ontmoeting met mensenrechtenverdedigers uit de OVSE-regio te organiseren.
Met deze bijeenkomst benadrukt Nederland het belang dat wordt gehecht aan de OVSE
als platform voor niet alleen interactie tussen deelnemende landen onderling maar
ook tussen die landen en het maatschappelijk middenveld.