Brief regering : Verantwoord omgaan met veiligheid en gezondheid in de energietransitie

31 239
Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 1113
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 november 2022

U ontvangt deze brief mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat.

De energietransitie is een grote en noodzakelijke opgave waarvan de urgentie alleen
maar toeneemt. Dat komt doordat sterker dan ooit twee doelstellingen samenkomen: het
verminderen van klimaatverandering op langere termijn, en het versneld afbouwen van
onze nationale afhankelijkheid van fossiele energie. Dit vraagt om een zeer voortvarende
aanpak.

Tegelijk is de energietransitie gebonden aan randvoorwaarden vanuit diverse publieke
belangen. De nieuwe energievoorziening moet niet alleen schoon zijn, maar ook voldoende
betrouwbaar, betaalbaar, veilig, gezond en ruimtelijk inpasbaar en moet met zorgvuldige
en effectieve procedures worden gerealiseerd. De voortvarende aanpak moet dus ook
verantwoord zijn.

Het is mijn verantwoordelijkheid om randvoorwaarden te creëren voor een veilige energietransitie.
Daarover schreef ik eerder dit jaar in mijn brief over de contouren van het Nationaal
plan energiesysteem1, waarin ik ook aankondigde dat ik met uw Kamer zou delen hoe het kabinet wil omgaan
met risico’s. In deze brief focus ik op het omgaan met risico’s voor de fysieke veiligheid
en gezondheid, een thema dat raakt aan andere bevoegdheden op centraal niveau, zoals
de verantwoordelijkheid voor omgevingsveiligheidsbeleid voor gevaarlijke stoffen (Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat), woningbouw (Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties), mijnbouw (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat), gezondheid
(Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport), arbeidsomstandigheden (Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) en rampenbestrijding en crisisbeheersing (Ministerie
van Justitie en Veiligheid). Daarom heb ik deze taak opgepakt in nauwe samenwerking
met de genoemde ministeries. In deze brief beschrijf ik de voortgang in de ontwikkeling
van een interdepartementaal kader dat moet helpen bij een voortvarende energietransitie
waarin we verantwoord met risico’s omgaan en waarin de betrokken overheden goed met
elkaar zijn verbonden. Het kader moet toegesneden zijn op het innovatieve karakter
van de energietransitie, waarin duurzame technologieën worden gebruikt voor andere
toepassingen of op een grotere schaal dan we in Nederland gewend zijn.

Een nadere blik op risico’s

Risico is een breed begrip. In deze brief gaat het niet om nationale veiligheid, cybersecurity,
financiële of politieke risico’s, milieuschade, opzettelijk veroorzaakte gevaren of
criminaliteit, hoe relevant die allemaal ook kunnen zijn om rekening mee te houden.
De brief beperkt zich tot fysieke risico’s voor menselijke veiligheid of gezondheid,
waarbij risico de objectief aantoonbare combinatie is van een bepaald ongewenst effect
en de kans dat zo’n effect zich voordoet. Het onderwerp is dus het verantwoord omgaan
met risico’s die bij de energietransitie kunnen ontstaan door onvoorziene technologische
tekortkomingen, menselijke fouten en ongelukkig samenlopende omstandigheden. Zulke
risico’s kunnen zich zowel bij duurzame als bij fossiele energie manifesteren, in
de vorm van een ongeval of gezondheidsschade op de langere termijn. Kenmerkend voor
dit soort risico’s is dat beleidsmatig moet worden vastgesteld in hoeverre een restrisico
aanvaardbaar is als keerzijde van een maatschappelijk waardevolle activiteit, en dat
dit zich kan voordoen ondanks naleving van de voorschriften.

Net als veel andere activiteiten kennen ook productie, transport, opslag en gebruik
van duurzame energie een kans op ongevallen of gezondheidseffecten. Een onvermijdelijk
aspect van energie is immers dat er krachten en stoffen vrijkomen, soms ook op ongewenste
manieren. Zo geeft het gebruik van fossiele brandstoffen gezondheidsschade en kan
het gebruik van aardgas leiden tot explosies en koolmonoxidevergiftiging2. Zulke risico’s gaan door de energietransitie verdwijnen naarmate fossiele energie
wordt uitgefaseerd. Tegelijkertijd hebben ook duurzame vormen van energie risico’s,
bijvoorbeeld als gevolg van ontbranding of explosie van waterstof.

Uit vijf studies, uitgevoerd door onder meer het RIVM, blijkt niet alleen hoe de energietransitie
bijdraagt aan vermindering van risico’s door klimaatverandering, maar ook dat de vervanging
van fossiele energie door duurzame energie een jaarlijkse gezondheidswinst op systeemniveau
zal opleveren die qua omvang vergelijkbaar is met het aantal verloren levensjaren
door doden en gewonden bij verkeersongevallen3. Deze winst zal ongeveer tweemaal zo groot zijn als ook onze buurlanden hun klimaatdoelstellingen
realiseren. Het vorige kabinet heeft deze inzichten vorig jaar gedeeld met de Tweede
Kamer4. Die winst was niet de aanleiding voor de energietransitie, maar is een welkom neveneffect.
Om dit te realiseren, moet duurzame energie voldoen aan tenminste dezelfde veiligheidsnormen
als fossiele energie.

Een wezenlijk aspect van risico’s is onzekerheid. Het risiconiveau wordt ingeschat
op basis van de mogelijke effecten voor veiligheid of gezondheid in combinatie met
de kans dat die zich voordoen. Een inschatting of berekening betreft de toekomst en
bevat dus per definitie enige onzekerheid. Dat geldt voor maatschappelijke activiteiten
en industrieprocessen waar we al jarenlang mee bekend zijn, en het geldt nog sterker
voor activiteiten met duurzame energie. Naast de risico’s waarvan ondanks onzekerheidsmarges
toch veel bekend is over de kansen en de effecten, bestaan er ook de zogenaamde onzekere
risico’s. Daarmee bedoel ik risico’s waarover grote onzekerheid bestaat wat betreft
de oorzaak, de kans erop en/of het effect ervan, met name mogelijke lange-termijn
gezondheidsrisico’s zoals door elektromagnetische straling in de nabijheid van hoogspanningslijnen.
Bij onzekere risico’s past een benadering met voorzorg.

Bij de energietransitie is de invulling van normen en voorschriften voor risico’s
en onzekerheden nog niet volledig in detail bepaald. De inzet van het kabinet is om
te voorkomen dat dit een obstakel wordt, door om te beginnen een passende algemene
risicobenadering te formuleren.

Ingrediënten voor een risicobenadering die past bij de energietransitie

Eerdere kabinetten hebben kernpunten geformuleerd voor de randvoorwaarden rond veiligheid
van de energietransitie5. Een eerste kernpunt is dat met alle fysieke risico’s verantwoord moet worden omgegaan,
waarbij voor eenzelfde type risico geen strengere eisen worden gesteld aan duurzame
energie dan aan fossiele energie. Als een situatie voldoet aan het vereiste veiligheidsniveau,
mogen eventuele eisen tot verdere risicoreductie geen onredelijke wrijving veroorzaken
met andere publieke belangen rond de energietransitie. Want duurzame energie moet
rekening houden met randvoorwaarden en eisen vanuit meerdere publieke belangen. Elk
van deze publieke belangen verdient volle aandacht, en waar ze elkaar raken is een
goede balans en afweging nodig. Een tweede kernpunt is dat onzekere risico’s tegemoet
worden getreden met voorzorgsmaatregelen, die uitgebreid of ingeperkt zullen worden
wanneer voortschrijdend inzicht daar aanleiding voor geeft.

Recente adviesrapporten voegen hier waardevolle inzichten en aanbevelingen aan toe.
Zo constateerde de sociaaleconomische Raad (SER) in 2022 dat de opgave om een schoon,
betrouwbaar, veilig en betaalbaar energiesysteem te realiseren ook grote bestuurlijke
uitdagingen meebrengt om dit ruimtelijk goed tot stand te brengen6. De passage waarin de SER stelt dat het wegnemen van belemmeringen bij de vergunningverlening
de grondstoffentransitie versnelt, is evenzeer van toepassing op de energietransitie:
angst voor fouten, gebrek aan kennis en decentrale geïsoleerde besluitvorming kunnen
leiden tot langlopende procedures, herhaalde procedures op verschillende plaatsen
in het land en frustratie bij ondernemers. Ik zou daaraan willen toevoegen dat ook
de angst voor veranderingen een remmende factor kan vormen, en dat de resulterende
frustraties zich ook kunnen voordoen bij initiatiefnemers en gebruikers van duurzame
energie.

Een andere analyse die niet perse gericht is op de energietransitie maar daar wel
goed bij past, is in 2021 uitgebracht door de OESO en betreft wendbare wet- en regelgeving
om innovatie te bevorderen7. De OESO adviseert in dat verband om de identificatie, beoordeling en beheersing
van risico’s te baseren op feiten en om bestaand beleid en regelgeving waar nodig
te herzien. Een andere aanbeveling is om toekomstbestendige regulering mogelijk te
maken, en innovatie te stimuleren door meer ruimte voor gereguleerd experimenteren
en testen. Daarnaast adviseert de OESO een versterkte samenwerking tussen ministeries
onderling en met decentrale overheden.

Uitgangspunten voor verantwoord omgaan met veiligheid en gezondheid van de energietransitie

Langs de bovengenoemde lijnen is op mijn initiatief een concept ontwikkeld van interdepartementale
uitgangspunten voor verantwoord omgaan met veiligheids- en gezondheidsrisico’s van
de energietransitie bij beleidsvorming, vergunningverlening, communicatie en toezicht.
Momenteel worden de concept-Uitgangspunten robuuster en duidelijker gemaakt naar aanleiding
van een consultatie onder een brede groep stakeholders. Het stuk wordt daarna voorgelegd
aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie
van Waterschappen met de vraag of dit de basis kan worden voor een overheidsbrede
aanpak. De concept-Uitgangspunten bouwen voort op bestaand beleid en rapporten van
adviesraden, met waar nodig nadere duiding om recht te doen aan het urgente en innovatieve
karakter van de energietransitie. Ze zijn gericht op alle componenten in onze toekomstige
energiemix, ongeacht in welke (technische) definitie van duurzaamheid die vallen,
zoals waterstof, windenergie en zonne-energie, geothermie, kernenergie en transport
van elektriciteit.

Hieronder benoem ik de voornaamste elementen in de concept-Uitgangspunten. Ik doe
dat aan de hand van de kernbegrippen verantwoord, voortvarend en verbonden.

Verantwoord:

– Duurzame energie moet voldoen aan eisen omtrent veiligheid en gezondheid die minstens
even hoog zijn als bij fossiele energie. Dit wordt vastgelegd in expliciete beleidskeuzen
die duidelijkheid geven over het toelaatbare restrisico.

– Initiatieven worden aan die beleidskeuzen getoetst met behulp van realistische inzichten
uit wetenschap en praktijk.

– Bij verdere risicoreductie (nadat aan de eisen is voldaan) staat proportionaliteit
centraal, om te voorkomen dat er onnodig afbreuk wordt gedaan aan de andere publieke
belangen.

– Als het risico zelf onzeker is worden voorzorgsmaatregelen genomen, die op basis van
voortschrijdend inzicht worden opgeschaald of afgeschaald.

Voortvarend:

– Waar nodig wordt risicobeleid geformuleerd voor het overbruggen van de overgangsfase
waarin wet- en regelgeving nog niet genoeg zijn toegesneden op de energietransitie.

– De ruimte voor gereguleerd experimenteren wordt goed benut en waar nodig uitgebreid.

– Pilotprojecten en eerste implementaties worden zodanig gemonitord dat praktijkervaringen
in het omgaan met risico’s breed gedeeld kunnen worden en als inbreng dienen voor
verdere beleidsvorming.

– Na een incident of ongeval wordt zodanig gereageerd, dat er goed geleerd en waar nodig
structureel verbeterd kan worden op een manier die past bij deze Uitgangspunten.

Verbonden:

– Er wordt gewerkt aan aanvullingen in (wetenschappelijke) kennis over risico’s en risicobeperking
van de energietransitie.

– De communicatie en dialoog met omwonenden en andere betrokkenen over kansen, voordelen
en risico’s van de energietransitie en van afzonderlijke projecten is openhartig en
eenduidig, en houdt rekening met de risicocontext en met de risicobeleving.

– Als bij projecten en implementaties belemmeringen worden ervaren door bestaande of
voorgenomen wet- en regelgeving, helpt de overheid bij het zoeken naar een oplossing.

– Deze uitgangspunten worden gehanteerd door zoveel mogelijk overheidspartijen.

Ik wil dit beleid voor zowel veiligheid als gezondheid, dat werkende weg ontwikkeld
wordt, baseren op objectiviteit, vertrouwen en alertheid op nieuwe inzichten. Bij
hetzelfde realisme waarmee risico’s worden ingeschat hoort de aanvaarding van restrisico’s
en de kans op menselijke fouten, ook bij zorgvuldige naleving van de voorschriften.
Bij nationale systeemkeuzen voor de energietransitie, waarvoor opties worden uitgewerkt
in het Nationaal plan energiesysteem en het Programma energie hoofdstructuur, zal
rekening worden gehouden met de gevolgen voor alle publieke belangen, inclusief die
van veiligheid en gezondheid.

Het kabinet heeft de ambitie dat het nieuwe energiesysteem minstens even veilig en
gezond zal zijn als het huidige. Ik zal met enige regelmaat evalueren of deze Uitgangspunten
inderdaad bijdragen aan het beoogde doel van een voortvarende energietransitie waarin
verantwoord met risico’s wordt omgegaan, ten minste in het vijfjaarlijkse ritme waarin
het Nationaal plan energiesysteem wordt geëvalueerd.

Toepassing van de Uitgangspunten

De betrokken ministeries staan positief tegenover het hanteren van deze Uitgangspunten.
Om de consistentie binnen het rijk te completeren is het streven dat ook rijksinspecties
en andere toezichthouders die met de energietransitie te maken hebben deze benadering
gaan gebruiken, op een manier die past bij hun onafhankelijke toetsingsrol.

Bij het Ministerie van EZK voer ik deze risicobenadering nu alvast door bij het formuleren
van beleid en regelgeving die gericht is op (of gevolgen kan hebben voor) het omgaan
met veiligheids- en gezondheidsrisico’s van de energietransitie, bij vergunningen
die worden verleend door het ministerie en bij communicatie over risico’s van de energietransitie.

Hoe de concept-Uitgangspunten worden gebruikt in beleid is als eerste te zien bij
geothermie, waarover de Staatssecretaris Mijnbouw uw Kamer onlangs een brief8 heeft gestuurd. De toepassing op het beleid voor waterstof krijgt gestalte in een
serie richtsnoeren voor waterstofveiligheid, die ontwikkeld worden in samenwerking
met de deelnemende ministeries zoals eerder aan uw Kamer gemeld9. De eerste twee richtsnoeren zijn inmiddels beschikbaar10. Daarnaast is de kern van de Uitgangspunten opgenomen in de Routekaart van het Nationaal
Waterstof Programma11.

Uitwerkingsacties

De Uitgangspunten zijn per definitie beperkt tot hoofdlijnen. Hieronder benoem ik
kort de voornaamste verdere uitwerkingsacties van algemene aard, die dus niet gericht
zijn op een specifiek beleidsdossier.

• Als vervolg op eerdere analyses van de veiligheids- en gezondheidsrisico’s van duurzame
en fossiele energie12 bereid ik een meerjarig kennisprogramma voor, dat zal worden uitgevoerd door een
consortium van kennisinstellingen.

• Ik zal verkenningen laten uitvoeren waarmee het aspect van veiligheid en gezondheid,
naast de andere publieke belangen, goed kan worden afgewogen in de systeemkeuzen voor
het toekomstige energiesysteem.

• Daarnaast zal ik laten onderzoeken welke percepties er leven over de voor- en nadelen
ten aanzien van veiligheid en gezondheid van de energietransitie13. Ook werk ik aan een visie op burgerparticipatie bij de energietransitie.

• Om ongelijke uitleg van het voorzorgsprincipe te voorkomen zal ik een duidelijke uitwerking
maken van dat principe die past bij het karakter van de energietransitie. Hiervoor
zal de OESO ons begin 2023 aanbevelingen doen, met steun van de Europese Commissie14.

• Een andere uitwerking betreft het zodanig reageren op incidenten, dat er goed geleerd
kan worden zonder dat er een risico-regelreflex optreedt die de energietransitie in
de weg staat. Begin 2023 zal de Raad voor het Openbaar Bestuur mij daarover adviseren.

• Daarnaast faciliteer ik de werkgroep Bestuurlijk overleg voor een veilige energietransitie
in Nederland (BOVEN) bij het ontwikkelen van handvatten en symposia voor lokale en
regionale bestuurders. Deze zijn gericht op dilemma’s in de bestuurlijke praktijk
en worden ontwikkeld in samenspraak met het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie.

Vervolg

De energietransitie is erbij gebaat dat zoveel mogelijk overheidspartijen eenzelfde
risicobenadering hanteren. Ik zal uw Kamer weer informeren als de Uitgangspunten hun
definitieve vorm hebben gekregen, en dan zal ik ook berichten over de voortgang van
de bovengenoemde acties.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten