Brief regering : Reactie op de motie van het lid Mutluer over middelen om de ambities ten aanzien van herstelrecht waar te maken (Kamerstuk 29279-726)

Nr. 741
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 november 2022

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de raming van de extra financiële middelen
die nodig zijn ter bevordering van de inzet van herstelrecht. Hiermee geef ik uitvoering
aan de aangenomen motie van Kamerlid Mutluer in het tweeminutendebat Arbitrage, mediation
en herstelrecht van 3 juli jongstleden.1 Ik zal tevens ingaan op de in hetzelfde debat aangenomen motie van Kamerlid Mutluer
om zaken bij de politie meer te toetsen op herstelrechtwaardigheid.2 In deze brief besteed ik tot slot aandacht aan enkele toezeggingen die ik heb gedaan
bij het commissiedebat Arbitrage, mediation en herstelrecht op 22 juni 2022 (Kamerstuk
29 279, nr. 732).

Ter uitvoering van deze moties is afstemming gezocht met de betrokken ketenpartners
in de praktijk. De ketenpartners zien de meerwaarde van herstelrecht in en zij willen
het graag verder brengen. Samen met hen heb ik in deze brief verschillende mogelijkheden
geformuleerd die vermoedelijk bijdragen aan verdere intensivering van de inzet van
herstelrechtrechtvoorzieningen. Deze mogelijkheden brengen kosten met zich, waarvoor
vooralsnog geen ruimte is gereserveerd binnen mijn begroting.

Zoals is beschreven in de jaarlijkse voortgangsbrief Herstelrecht van 17 juni jongstleden
gaat dit najaar de evaluatie van het Beleidskader herstelrechtvoorzieningen gedurende
het strafproces (hierna: het Beleidskader) van start.3 De effecten van de in deze brief geformuleerde mogelijkheden worden aan de hand van
de evaluatie van het Beleidskader in kaart gebracht. Na afronding van de evaluatie
zal er een integrale afweging plaatsvinden om te beoordelen voor welke van deze mogelijkheden
eventueel middelen beschikbaar kunnen worden gesteld binnen de JenV-begroting. Bij
de beoordeling betrek ik nadrukkelijk de punten communicatie en voorlichting teneinde
(de voordelen van) herstelrecht meer bekendheid te geven. Ook zal ik onderzoeken hoe
herstelrechtvoorzieningen nog beter op elkaar kunnen aansluiten. De evaluatie is naar
verwachting begin 2023 afgerond. Uw Kamer wordt hier in de volgende voortgangsbrief
over geïnformeerd.

Hieronder zullen per fase – waarin de inzet van herstelrecht mogelijk is – de geraamde
kosten voor de verschillende mogelijkheden inzichtelijk worden gemaakt. De kosten
zijn slechts indicatief van aard en kunnen lager of hoger uitvallen. In bijlage 1
zijn deze kosten schematisch weergegeven.

Inventarisatie mogelijkheden ter bevordering van herstelrecht

1. Herstelrecht in de politiefase

Naast het bereiken van een maatwerkoplossing voor partijen, kan de vroegtijdige inzet
van herstelrechtvoorzieningen bijdragen aan het verminderen van de druk op de strafrechtketen.4 Zo hoeft de politie geen opsporingshandelingen meer te verrichten indien er voor
herstelrecht wordt gekozen als alternatief voor het strafrecht.5 Ook zaken die anders blijven liggen (lees: werkvoorraad) kunnen mogelijk middels
herstelrecht worden afgedaan. Dit geldt in het bijzonder voor relatief lichte zaken
met een lage vervolgingskans die zich op basis van de deskundigheid van de politie
niet lenen voor de inzet het strafrecht (lees: doorzending naar het Openbaar Ministerie
(hierna: OM)). In het kader van een betekenisvolle interventie voor de burger heeft
de politie de ambitie om vaker te kiezen voor herstelrecht. Hieronder beschrijf ik
die ambities. Ik zal eerst ingaan op de aanpak van de politie om eenvoudige en veelvoorkomende
strafzaken meer te toetsen op herstelrechtwaardigheid. Daarmee doe ik de motie Mutluer
inzake het toetsen van zaken bij de politie op herstelrechtwaardigheid af.

1.1. Motie Mutluer: meer toetsen van zaken op herstelrechtwaardigheid

De politie experimenteert regelmatig met regionale pilots. Een van de voorbeelden
uit 2017 is de pilot in de regio Amsterdam-Zuid («Wachttijd is Hersteltijd»), waar
het Kamerlid Mutluer tijdens het commissiedebat op 22 juni jongstleden aandacht voor
vroeg. De politie wil met de opgedane ervaringen in de verschillende pilots komen
tot doorontwikkeling van een triage aan de voorkant, waarbij herstelgericht werken
voorop staat. Onder de noemer «betekenisvolle intake» starten in het laatste kwartaal
van 2022 zeven pilots. De pilots richten zich op het achterhalen van de hulpvraag
van de burgers, waarna zij eventueel kunnen worden doorverwezen naar een passende
herstelrechtvoorziening. Bij een melding wordt in dat geval niet direct aangestuurd
op het doen van een aangifte en worden zaken die binnenkomen derhalve getoetst op
herstelrechtwaardigheid.

De zeven pilots richten zich op drie organisatieonderdelen: het Regionaal Service
Centrum (0900–8844), de basisteams (screening van aangiften) en de Zorgvuldig, Snel
en op Maat reageren op criminaliteit (hierna: ZSM) tafels. Om versplintering tegen
te gaan worden de bestaande en nieuwe pilots centraal gecoördineerd. De uitkomsten
hiervan worden gebundeld om deze na evaluatie verder te brengen binnen de politieorganisatie.
Voor een goede evaluatie, voortgang en afstemming van deze pilots is een extra budget
nodig van € 5.000.

1.2. Intensivering samenwerking politie en Perspectief Herstelbemiddeling

Conform het Beleidskader is herstelbemiddeling de voorliggende herstelrechtvoorziening
in de politiefase. De politie heeft een plan van aanpak gereed waarin de intensivering
van de samenwerking met de herstelrechtvoorziening Stichting Perspectief Herstelbemiddeling
(hierna: Perspectief Herstelbemiddeling) structureel vorm is gegeven. Een onderdeel
van dit plan is de ambitie om meer zaken aan te melden bij Perspectief Herstelbemiddeling.
Op basis van een groeimodel wordt er gestreefd naar maximaal 400 aanmeldingen volgend
jaar. Het toetsen van zaken uit de werkvoorraad op herstelrechtwaardigheid samen met
de verschillende (nieuwe) initiatieven binnen de politie leveren naar verwachting
dit resultaat op.

Perspectief Herstelbemiddeling ontvangt in 2023 een subsidie van € 1.604.000. Met
de bestaande financiering en capaciteit kan Perspectief Herstelbemiddeling het komend
jaar van de 400 verwachte aanmeldingen 100–150 aanmeldingen in behandeling nemen en
een passende vorm van bemiddeling inzetten. Voor de overige aanmeldingen van 250–300
zaken zijn ongeveer twee fulltimers nodig. De benodigde kosten hiervoor bedragen € 150.000.
Voorts voorziet Perspectief Herstelbemiddeling extra kosten om collega’s van de politie
een opleiding aan te bieden. De opleiding bestaat uit het volgen van e-learning toegespitst
op het geven van handvatten voor de inzet van herstelbemiddeling en het bespreekbaar
maken van de mogelijkheid van herstelrecht. De benodigde kosten worden begroot op
ongeveer € 57.500.

1.3. Herstel in de vorm van schadebemiddeling

Indien er schade is ontstaan door toedoen van een ander, wordt er regelmatig aangifte
gedaan bij de politie. Hiermee wordt in sommige gevallen onnodig de strafrechtelijke
weg ingeslagen. De politie ziet in de praktijk namelijk dat de vergoeding van de geleden
schade door de melder als voldoende herstel wordt ervaren. Een mogelijkheid is om
meer in te zetten op schadebemiddeling als vorm van herstel om zaken af te doen. Hiervoor
kan een pilot gestart worden waarbij in elke eenheid een schadebemiddelaar wordt ingezet
via externe inhuur. Tegelijkertijd kan dan onderzoek worden gedaan naar de structurele
invulling van schadebemiddeling via verwijzing door de politie. Voor deze pilot van
een jaar is een budget nodig van ongeveer € 800.000 gebaseerd op tien fte.

1.4. Voorlichting aan de politiemedewerkers

Melders dienen door de politie goed geïnformeerd te worden over herstelgerichte alternatieven
die er zijn om de burger in staat te stellen bewust te kiezen. Met gerichte communicatie en het organiseren van themadagen voor doelgroepen kunnen
medewerkers van de politie beter worden ingelicht over de mogelijkheden van herstelrecht.
De benodigde kosten worden geschat op ongeveer € 15.000. Dit bedrag kan worden gebruikt
om binnen de tien regionale eenheden thematische opleidingsdagen te organiseren.

1.5. Voorlichting door de politie aan het publiek

De politie heeft een uitgebreide website (politie.nl) die aangepast kan worden, opdat
de bezoeker – naast het doen van een aangifte – ook kennis kan nemen van de verschillende
herstelmogelijkheden. De burger kan dan zelf een keuze maken tussen het doen van aangifte
en/of gebruik te maken van herstelmogelijkheden in hun specifieke situatie. Voor het
uitbreiden en het actualiseren van de website is budget nodig van € 5.000.

2. Herstel(recht) in de ZSM-fase

Herstelrechtvoorzieningen kunnen ook worden ingezet binnen de ZSM werkwijze. Als een
strafzaak instroomt bij ZSM is er sprake van de vervolgings- en (zo mogelijk) afdoeningsfase
waarbij het OM beslissingen neemt met strafvorderlijke consequenties. In dat geval
is Mediation in Strafzaken de voorliggende voorziening of Bureau Halt bij minderjarigen.
Zoals beschreven in de voortgangsbrief Herstelrecht is de ambitie om binnen de samenwerking
van ZSM herstelrecht een meer prominente plek te geven.6 Naar verwachting volgt eind dit jaar het plan van aanpak voor meer inzet van herstelrecht.

Om de inzet van herstelrecht verder te bevorderen is het belangrijk dat de medewerkers
op ZSM ook voldoende kennis hebben over de theoretische context van herstelrecht en
de meerwaarde die herstelrecht kan hebben. Deze medewerkers moeten de juiste handvatten
(lees: gespreksvaardigheden) hebben om zorgvuldig de herstelbehoefte van de betrokkenen
te achterhalen. Hiervoor kan een opleidingsaanbod worden opgezet om voorlichting te
geven aan de ZSM medewerkers. Ontwikkeling van een basis scholingsmodule herstel bedraagt
ongeveer € 15.000, waarbij de kosten van de trainer voor tien ZSM locaties worden
geschat op € 36.000. In totaal is hiervoor dus € 51.000 aan middelen nodig.

3. Herstelrecht in de afdoenings- en vervolgingsfase en berechtingsfae

Mediation in Strafzaken (hierna: MiS) is de eerst aangewezen optie wanneer een lopende
strafzaak onder behandeling is van een officier van justitie of een rechter. Hieronder
beschrijf ik de ideeën die er zijn om MiS verder te bevorderen. Ik zal eerst ingaan
op mijn toezegging uit het commissiedebat van 22 juni jongstleden omtrent de realisatie
van het budget van MiS voor 2022 en de verwachting van de benodigde middelen voor
het jaar 2023. Een schematische weergave is opgenomen in bijlage 1.

3.1 Budget Mediation in Strafzaken

Voor MiS is jaarlijks structureel een bedrag van € 1.116.000 gereserveerd in de begroting
van JenV. Jaarlijks wordt beoordeeld of indexatie van dit bedrag mogelijk is. Daarnaast
is er vanaf 2018 structureel € 300.000 per jaar beschikbaar voor MiS in jeugstrafzaken.
Van het totale budget worden bekostigd: de mediators voor de uitgevoerde mediations,
de werkzaamheden van de mediationbureaus (onder andere het behandelen van de verwijzingen)
en de landelijke coördinatie door de Landelijk Coördinator MiS en het landelijk MiS-team.

Zoals ik eerder heb toegezegd in het commissiedebat van 22 juni jongstleden, zal ik,
gelet op de sterke groei van MiS, vanaf het jaar 2024 bezien of een structurele verhoging
van het budget mogelijk is.

Jaar 2022

Voor het jaar 2022 is na indexatie in totaal een bedrag beschikbaar van € 1.416.000.
Op basis van de berekening voor 2022 kunnen met dit budget ongeveer 1.364 (374 in
jeugdzaken) verwijzingen plaatsvinden, waarvan 769 (187 in jeugdzaken) mediations
kunnen starten. In tegenstelling tot 2021 wordt er op het budget van 2022 per 1 oktober
een overuitputting verwacht van € 108.563. Inmiddels kan ik meedelen dat ik hiervoor
dekking heb gevonden binnen mijn begroting.

Jaar 2023

Het ligt in de lijn der verwachting dat de groei van 2022 zich in het jaar 2023 zal
voortzetten. Naar schatting zullen er in 2023 ongeveer 1.513 verwijzingen plaatsvinden,
waarvan 888 mediations zullen starten. Dit is gebaseerd op de procentuele stijging
van 6,2% ten opzichte van 2021.7 Daarnaast loopt er een tweetal pilots in het kader van de Innovatiewet Strafvordering
(hierna: Innovatiewet), die per 1 oktober 2022 is gestart. De verwachting is dat hier
gemiddeld 275 extra verwijzingen uit voortvloeien, waarvan 160 mediations zullen starten.8 Voor de begroting van het budget voor 2023 is hier rekening mee gehouden. Het begrote
bedrag voor 2023 is € 1.770.000. De benodigde kosten zijn derhalve € 354.000 hoger
ten opzichte van het structureel gereserveerde bedrag (€ 1.416.000). Het formele besluit
over de begrote extra middelen van € 354.000 is nog niet genomen.

Mocht er in het jaar 2023 sprake zijn van een overuitputting van het budget, dan zal
ik dat net als dit jaar binnen mijn begroting oplossen.

3.2 Verhoging vergoedingen strafmediators

Inmiddels is bekend dat de forfaitaire vergoeding voor strafmediators in bepaalde
gevallen knelt. Het gaat dan bijvoorbeeld om gevallen waar sprake is van één verdachte
maar meerdere slachtoffers of nabestaanden, of in het geval dat één van de partijen
niet verschijnt (no-show). De vergoedingen voor strafmediators zijn sinds 2010 niet
geïndexeerd. Het bedrag per verrichte mediation bedraagt momenteel € 800 exclusief
btw (€ 968 inclusief btw). De Vereniging van Mediators in Strafzaken (hierna: VMSZ)
heeft voorgesteld om – in lijn met het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand –
€ 1.300 exclusief btw (€ 1.573 inclusief btw) per verrichte mediation te hanteren.
Dit levert extra kosten op van ongeveer € 634.040 voor het verwacht aantal verwijzingen
in 2023, boven op het reeds begrote bedrag van € 1.770.000. Zoals ik in het commissiedebat
van 22 juni jongstleden heb gemeld, is er voor 2023 binnen mijn budget geen ruimte
voor een verhoging van de vergoedingen. Er is daarmee vooralsnog geen dekking voor
de genoemde extra kosten.

Ik ben wel in gesprek met de VMSZ over de financiële situatie vanaf 2024. Uw Kamer
wordt hierover nader geïnformeerd in het proces ten aanzien van de verbetering van
de toegang tot het recht.

3.3 Meer voorlichting Mediation in Strafzaken

Het verantwoordingsverslag MiS 2021 benoemt dat meer voorlichting en betere inbedding
van verwijzing naar MiS in werkprocessen in de gehele strafrechtketen nodig is. In
dit kader wordt er nagedacht over een podcast of een voorlichtingsfilm voor nieuwe
officieren van justitie waarin de instructies voor verwijzen naar MiS worden uitgelegd.
Daarnaast is specifiek door de Raad voor de Kinderbescherming gevraagd om voorlichting
over het onderzoeken van de herstelbereidheid bij jeugdige verdachten. Tot slot is
er behoefte aan schriftelijk voorlichtingsmateriaal voor jeugdige en volwassen verdachten
en slachtoffers ter aanvulling op het voorlichtingspakket van de politie en ZSM. De
benodigde voorlichtingskosten worden begroot op € 30.000. Voor deze kosten is vooralsnog
geen dekking binnen mijn begroting.

4. Herstel in de detentiefase

Herstelrecht – als onderdeel van herstelgericht werken - kan ook in de detentiefase worden ingezet. Hoewel het WODC onderzoek «Herstel in
detentie» concludeert dat er sprake is van een groot aanbod van herstelgerichte interventies,
is herstel nog geen structureel onderdeel van het detentietraject in Justitiële Jeugdinrichtingen
(JJI) en Penitentiaire Inrichtingen (PI). Ik ben ervan overtuigd dat inzetten op herstel
de resocialisatie van justitiabelen en de belangen van slachtoffers en nabestaanden,
en de veiligheid van de samenleving, ten goede komt.

De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) heeft dan ook de ambitie om herstelgericht
werken in de PI’s en JJI’s door te ontwikkelen. In dit kader stel ik met DJI het komende
halfjaar een plan op met realistische en uitvoerbare doelen. Deze moeten passen bij
de uitdagingen waar DJI de komende tijd voor staat, zoals de aangekondigde maatregelen
om de taken en middelen bij DJI weer in balans te brengen en de werving van personeel.9 Conform mijn toezeggingen tijdens het commissiedebat op 22 juni jongstleden betrek
ik bij dit plan onder andere op welke manier de meerwaarde van herstelgericht werken
meer bekendheid kan krijgen onder het gevangenispersoneel en welke acties er nodig
zijn om jongeren met een licht verstandelijke beperking te bereiken. Er zal inzichtelijk
worden gemaakt welke financiële middelen voor een adequate uitvoering van de doelen
nodig zijn. Financiële dekking is een harde randvoorwaarde. DJI streeft ernaar het
plan vóór het zomerreces van 2023 gereed te hebben. Het gesprek hierover zal ik te
zijner tijd met DJI voeren.

Herstelrecht in het nieuwe Wetboek van Strafvordering

In het commissiedebat van 22 juni jongstleden heb ik toegezegd uw Kamer te informeren
over een aantal onderwerpen als het gaat om de verankering van herstelrecht in het
nieuwe Wetboek van Strafvordering. Het gaat hierbij om de informatieplicht voor de
politie om erop te wijzen dat herstelrecht bestaat en de instructienorm voor het OM
en de rechter om ambtshalve te onderzoeken of MiS mogelijk is. Ik heb in dit kader
ook toegezegd om in te gaan op een recht van het slachtoffer en van de verdachte om
de mogelijkheid van MiS te laten onderzoeken. Hieronder doe ik deze toezeggingen gestand.

Ik constateer dat herstelrecht in het strafrecht, waaronder MiS, een flinke groei
doormaakt. Deze groei was en is mogelijk binnen het bestaande wettelijke kader. Verder
wordt MiS versterkt doordat het een belangrijk deel uitmaakt van de Innovatiewet die
inmiddels in werking is getreden. De Innovatiewet regelt op welke wijze de rechter
kan handelen als mediation wordt gestart na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting.
De Innovatiewet maakt het onder meer mogelijk dat de rechter na een geslaagde mediation
een »eindezaakverklaring» uitspreekt. De nieuwe aanpak wordt in pilots getest om vervolgens
aan de hand van een evaluatie te bezien op welke wijze deze bevoegdheid van de rechter
in het nieuwe Wetboek van Strafvordering kan worden verankerd. Ook wordt gekeken naar
de plaats van mediation in het strafproces, of er verdere aanpassingen in het kader
van mediation nodig zijn en hoe een en ander systematisch in het nieuwe Wetboek van
Strafvordering kan worden ingepast.

Ik sta open voor overleg over nog verdergaande aanpassingen van de wetgeving, mits
die toegevoegde waarde hebben voor de rechtspraktijk en daarbij rekening wordt gehouden
met de positie van de rechter en de procesdeelnemers. Tevens dienen de doorlooptijden
van strafzaken te worden bekeken, alsook de uitvoeringseffecten en financiering ervan.
Het eventueel wettelijk verankeren van de informatieplicht, de instructienormen of
van het recht op mediation heeft substantiële consequenties voor de rechtspraktijk
en zal kosten met zich brengen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de financiering van mediators
die het verzoek tot mediation, dat door het slachtoffer of de verdachte wordt gedaan,
moeten beoordelen. Dit betekent dat de door de Kamer genoemde onderwerpen eerst zorgvuldig
moeten worden afgewogen vóórdat besloten wordt deze te verankeren in het nieuwe strafprocesrecht.
Mede om die reden maken deze onderwerpen geen deel uit van het huidige voorstel voor
de Vaststellingswet van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, dat eind eerste kwartaal/begin
tweede kwartaal van 2023 aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden.

De komende periode zal ik samen met de ketenpartners zorgvuldig analyseren en beoordelen
of het mogelijk is om benoemde onderwerpen in de wet onder te brengen. Als uit de
analyse blijkt dat dit gewenst en haalbaar is, kunnen deze onderwerpen tezamen met
de resultaten van de evaluatie van de Innovatiewet worden meegenomen in een aanvullingswet
van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Op deze manier kom ik tot een samenhangende
regeling van MiS in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Voor de systematiek van
de aanvullingswetgeving, verwijs ik u naar de zevende voortgangsrapportage van het
wetgevingsprogramma voor het nieuwe Wetboek van Strafvordering.10 Kort gezegd wijzigt een aanvullingswetsvoorstel de teksten van de vaststellingswet
van het nieuwe Wetboek van Strafvordering als deze verder is gevorderd in het parlementaire
proces. Hiermee wordt voorkomen dat het wetgevingsproces van het nieuwe Wetboek van
Strafvordering vertraging oploopt.

Ik streef ernaar de analyse en de gesprekken met de ketenpartners medio volgend jaar
af te ronden, zodat de resultaten tijdig voor handen zijn om mee te nemen in een aanvullingswet.
De resultaten zal ik te zijner tijd met uw Kamer delen.

Knelpunt inzake de verstrekking van gegevens door het OM aan Perspectief Herstelbemiddeling

Door een aantal Kamerleden is uitdrukkelijk gevraagd naar het knelpunt inzake de gegevensdeling
door het OM aan Perspectief Herstelbemiddeling. Ik heb de betrokken partijen laten
weten dat ik hierover in gesprek wil gaan met hen om te onderzoeken wat schort en
welke oplossingen we hiervoor kunnen introduceren. De inhoudelijke voorbereiding van
een dergelijk gesprek heeft nog enige tijd nodig. Ik zal uw Kamer in de volgende voortgangsbrief
Herstelrecht hier verder over informeren.

Tot slot

Met deze brief heb ik voor uw Kamer een inschatting gemaakt welke kosten verbonden
zijn aan de voorlopige mogelijkheden om herstelrecht in de praktijk te bevorderen.
De behoefte aan goede voorlichting voert hierbij de boventoon. Ik ben van mening dat
de bekendheid van (de voordelen van) herstelrecht de inzet van de herstelrechtvoorzieningen
daadwerkelijk verder kan brengen. Dit punt neem ik samen met de andere ideeën mee
in de evaluatie van het Beleidskader, zodat er integrale beleidskeuzes kunnen worden
gemaakt. Door middel van de jaarlijkse voortgangsbrief Herstelrecht wordt uw Kamer
op de hoogte gehouden van recente ontwikkelingen op dit beleidsterrein.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind