Brief regering : Wendbaarheid ‘voorzien-in’ proces materieel

Nr. 379
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 november 2022

Inleiding

In de Defensienota 2022 (Kamerstuk 36 124) kondigt het kabinet de grootste investering in Defensie sinds het einde van de Koude
Oorlog aan. Veel Westerse landen, met name in Europa, hebben eenzelfde besluit genomen.
De hoeveelheid nieuwe projecten die Defensie de komende jaren wil starten en de toename
van de vraag naar materieel wereldwijd noodzaken ons om wendbaarder te zijn in het
verwervingsproces van materieel. Met deze brief informeer ik u over de stappen die
Defensie zet om het «voorzien-in» proces voor materieel wendbaarder te maken.

Met het «voorzien-in» proces wordt de keten bedoeld die loopt van de behoeftestelling
tot en met de levering van producten of diensten, inclusief de nazorg. Binnen het
«voorzien-in» proces worden alle producten en diensten voor de defensieorganisatie
verworven. We hebben sinds het aantreden van dit kabinet op verschillende momenten
over dit onderwerp van gedachten gewisseld en een aantal van uw leden heeft er schriftelijke
vragen over gesteld.1 In de Defensienota 2022 heb ik aangegeven te streven naar een actualisatie van het
Defensie Materieel Proces (DMP), een onderdeel van het «voorzien-in» proces, in 2023.
Gezien zowel de urgentie als de complexiteit van het onderwerp wil ik die actualisatie
nu al uitvoeren en stel ik voor enkele aspecten van het DMP aan te passen. Omdat het
DMP zorgt voor adequate informatievoorziening van Defensie aan de Tweede Kamer over
projecten op het gebied van materieel, vastgoed en IT omvat, ga ik hierover graag
met u in gesprek. Ook benoem ik in deze brief initiatieven naast het DMP om onze wendbaarheid
te vergroten.

Aanleiding en context

Zoals gemeld in het Defensie Projectenoverzicht (DPO) 2022 (Kamerstuk 27 830, nr. 374) verwacht Defensie in 2023 ruim 30 nieuwe materieelprojecten te starten. Om nieuw
materieel te verwerven, heeft Defensie mechanismen nodig om de schaarse capaciteit
in de voorzien-in keten zo efficiënt mogelijk in te zetten. In deze context verwijst
«wendbaarheid» ook naar een prioriteringsinstrument, niet alleen naar kortere doorlooptijden.
Het is van belang dat de vrouwen en mannen van Defensie zien en ervaren dat het benodigde
nieuwe materieel er, na jaren van krapte, echt aankomt.

Wendbaarheid is ook nodig omdat Nederland niet het enige land is dat haar krijgsmacht
op orde brengt als gevolg van de verslechterde veiligheidssituatie. Wereldwijd is
de vraag naar militair materieel toegenomen en wordt de noodzaak om materieel sneller
te kunnen verwerven gevoeld. De Russische inval in Oekraïne heeft de vraag nog een
extra impuls gegeven. De spanning tussen vraag en aanbod zal de komende jaren invloed
hebben op de mate waarin de plannen uit de Defensienota kunnen worden gerealiseerd.

De versterking van de krijgsmacht en de langdurige militaire steun aan Oekraïne onderstrepen
het belang van Europese samenwerking. Over de betrokkenheid in die samenwerking van
de Nederlandse industrie en de Defensie Industrie Strategie in een nieuwe geopolitieke
context stuur ik u op korte termijn samen met de Minister van Economische Zaken en
Klimaat en de Minister van Defensie een brief.

Wat doen we al

Defensie heeft de afgelopen periode initiatieven ontplooid om snel tot verwerving
van materieel over te gaan. In mijn reactie op de motie van het lid Valstar c.s. (Kamerstuk
35 925 X, nr. 70) heb ik u hierover geïnformeerd.2 Sindsdien is, in samenwerking met uw Kamer, een versneld besluitvormingsproces voor
de bestelling van extra F-35 en MQ-9 toestellen doorlopen. Datzelfde traject is in
april doorlopen voor de bestelling van munitie, waarmee Defensie de voorraden ten
behoeve van de eerste hoofdtaak verder op peil brengt. Momenteel onderzoeken we opties
om snel raketartilleriesystemen voor de Landmacht te verwerven. In mijn brief van
18 oktober jl. heb ik u hierover geïnformeerd.3

Drie sporen

Defensie heeft drie sporen geïdentificeerd waarlangs de wendbaarheid van het «voorzien-in»
proces wordt vergroot. Deze drie sporen kunnen tegelijkertijd ingezet worden. Dit
vergroot het effect van de gewenste verandering.

1. Intern: meer integrale benadering

Het eerste spoor betreft de doorontwikkeling naar een meer integrale benadering van
het «voorzien-in» proces binnen Defensie. Ervaringen met het proces onderstrepen het
toegenomen belang van afstemming tussen alle spelers vanaf het begin van een project,
de fase van behoeftestelling. Defensie constateert dat niet alleen zelf, organisaties
in de civiele industrie en kennisontwikkeling hebben vergelijkbare ervaringen. Naast
deze ervaring verbeteren we de voorwaarden die een meer integrale benadering mogelijk
maken. De kwaliteit en toegankelijkheid van projectdata is verbeterd en we verbeteren
de regie over het «voorzien-in» proces.

Een concreet voorbeeld van de integrale benadering is de concurrent designmethodiek, die past binnen de kaders van het DMP. Deze methodiek draagt bij aan het
structureel en kort-cyclisch verbeteren van de interne samenwerking tussen alle spelers
in de voorzien-in keten. Dit gebeurt door alle spelers rond een gemeenschappelijke
opdracht bijeen te brengen, onder strakke regie en met toegang tot gedeelde data.
Defensie heeft in samenwerking met TNO een faciliteit ingericht die de werkwijze ondersteunt.
Inmiddels zijn de eerste ervaringen opgedaan, wordt de werkwijze verder verfijnd en
worden de bruikbare resultaten geïmplementeerd. De methode leent zich vooral voor
projectfasen waarin nog veel ontwerpkeuzes gemaakt moeten worden en voor complexe
integratievraagstukken, zoals het integreren van IT in moderne wapensystemen.

De concurrent design werkwijze kan mogelijk de doorlooptijden en wachttijden verkorten, onder andere door
afhankelijkheden tijdig en transparant in beeld te brengen en deze te verminderen.
Defensie onderzoekt of en hoe deze werkwijze optimaal kan worden ingepast in meerdere
projectfasen van het DMP en in andere delen van de gehele voorzien-in keten. Dit vraagt
om een Defensiebrede prioritering van projecten. Niet alles kan tegelijk.

In dit interne spoor past ook de toepassing van fast track procurement (FTP), een methodiek waarin Defensie sneller intern tot besluitvorming komt en, met
uw Kamer, het proces sneller doorloopt. Defensie beziet of dit proces vaker kan worden
ingezet in de behoeftestellingsfase en hernieuwt het afwegingskader, zodat het beter
past in de huidige omstandigheden.

2. Actualisatie DMP

We staan op het punt een grote hoeveelheid projecten te starten. Het huidige DMP is
vastgesteld in 2017.4 Ik heb drie concrete voorstellen, ook in lijn met de motie van het lid Valstar, om
het DMP voor 1 januari 2023 te actualiseren: het ophogen van de financiële ondergrens,
het ophogen van de mandateringsgrens en het clusteren van DMP-brieven. Deze aanpassingen
passen bij een slagvaardige organisatie, die groeit en die verantwoordelijkheden neerlegt
waar ze het meest effectief worden gebruikt. Met deze aanpassingen creëren we ook
de ruimte om ons, gezamenlijk, te focussen op prioriteiten in de voorzien-in keten.

Ophogen financiële ondergrens

Sinds 2001 informeert Defensie de Kamer met afzonderlijke brieven over DMP-projecten
vanaf € 25 miljoen.5 Sinds 2001 zijn door marktontwikkelingen zowel de kostprijs van militair materieel
als de inflatie gestegen. Om slagvaardig te blijven stel ik daarom voor deze grens
te verhogen naar € 50 miljoen. De verwachting is dat Defensie hierdoor voor een deel
van de projecten van minder van € 50 miljoen versneld (financiële) verplichtingen
kan aangaan, doordat de besluitvorming geheel intern en op ambtelijk niveau wordt
doorlopen. Ook neemt het aantal projecten waarover Defensie A-brieven opstelt, en
daarmee de werklast, af met naar schatting 20 procent. Deze voorgestelde aanpassing
maakt de besluitvorming slagvaardiger en reduceert ook de omvang van het DPO. Met
dit voorstel hoeft zowel uw Kamer als Defensieminder aandacht te besteden aan relatief
kleine en eenvoudige projecten en is er meer ruimte om ons te richten op de projecten
die bepalend zijn voor de transformatie van de krijgsmacht.

Ophogen mandateringsgrens

Ook de mandateringsgrens van € 100 miljoen stamt uit 2001. Voor projecten onder deze
grens, de kleinere en eenvoudigere projecten, sturen we geen B- en D-brieven aan uw
Kamer. Ik stel voor deze mandateringsgrens op te hogen naar € 250 miljoen. De verwachting
is dat Defensie hierdoor voor een deel van de gemandateerde projecten versneld (financiële)
verplichtingen aan kan gaan, omdat parlementaire behandeling van de D-brief niet afgewacht
hoeft te worden. Interne ambtelijke besluitvorming volstaat voor deze projecten. Deze
maatregel brengt het aantal B-, (C-), en D-brieven terug met ruim 20 procent. Uw Kamer
blijft geïnformeerd over de gemandateerde projecten in het DPO. In bepaalde omstandigheden
kan ook bij projecten boven de mandateringsgrens mandatering aan de orde zijn. Dit
kan bijvoorbeeld bij relatief eenvoudige projecten zonder grote risico’s.6 Ik stel voor dat Defensie ook bij de nieuwe grens van € 250 miljoen een, met redenen
onderbouwd, mandateringsvoorstel kan doen voor een project met een hoger bedrag, dat
als «relatief eenvoudig» te bestempelen is. Bij zo’n voorstel hoort dan een commercieel
vertrouwelijke bijlage met daarin de actuele financiële gegevens, de risico’s en eventuele
alternatieven.7

Clusteren DMP-brieven

Verder stel ik voor een optie te hebben voor het clusteren van A-brieven van onderling
gerelateerde projecten. Daarbij kan gedacht worden aan het samenvoegen van kleine
projecten (elk in de bandbreedte van € 50 miljoen tot € 100 miljoen), die qua inhoud
of planning, tijd en geld overeenkomen, in één A-brief en de projecten daarna te mandateren.
Over deze projecten wordt daarna in het DPO gerapporteerd. Op deze manier creëren
we gezamenlijk meer overzicht en verminderen we de parlementaire werklast. Daarnaast
bezie ik de mogelijkheden om vaker projectfasen-brieven te combineren, zoals is gebeurd
met de recent aan u gestuurde gecombineerde A/B-brief over raketartillerie.8

Ik besef dat uw Kamer in 2009 motie van het lid Knops heeft aangenomen, waarin ter
overweging werd meegegeven dat B-, C- en D-brieven in beginsel niet worden samengevoegd,
tenzij daarvoor goede redenen zijn.9 Het combineren van projectfase-brieven zal ik uiteraard alleen doen als daar goede
redenen voor zijn, zoals tijdwinst in het proces. Deze redenen zal ik dan in de brief
benoemen.

3. Europese aanbestedingsregelgeving

Het derde spoor is het in samenspraak met andere departementen en partnerlanden onderzoeken
in hoeverre het aanpassen van de Europese aanbestedingsregelgeving kan bijdragen aan
de gewenste wendbaarheid van het «voorzien-in» proces. Zoals in de reactie op de motie
van het lid Valstar aangegeven verwacht Defensie hiervan pas op langere termijn resultaten.10 Dat komt onder andere omdat vrijwel de gehele Nederlandse aanbestedingswetgeving
in Europese richtlijnen is ingebed. Een eventuele aanpassing zal dus interdepartementaal
en in Europees verband moeten worden afgestemd.

Binnen het European Defence Agency (EDA) gewerkt aan een integraal overzicht van de in de lidstaten lopende projecten.
Deze inventarisatie draagt bij aan het verkennen van mogelijkheden tot het intensiveren
van Europese samenwerking.

Onder deze noemer kan ook worden bezien in hoeverre de planningsprocessen van partnerlanden
meer met elkaar in lijn worden gebracht, zodat gezamenlijke verwervingen eenvoudiger
worden. Dit zijn nationaal ingerichte processen en daarom zal harmoniseren niet eenvoudig
zijn en veel tijd vergen. De Minister en ik zullen dit onderwerp in de geëigende Europese
overlegfora aan de orde stellen.

Afsluiting en vervolg

De roep om meer wendbaarheid klinkt zowel binnen als buiten de organisatie. Defensie
zet hier vol op in. Ik implementeer en evalueer de interne verbeteringen zoals benoemd
onder het eerste spoor en zet op langere termijn in op de voor het derde spoor benodigde
internationale juridische aanpak. Over de actualisatie van het DMP ga ik graag met
uw Kamer in gesprek tijdens het wetgevingsoverleg op 7 november aanstaande. Vervolgens
actualiseer ik de brochure «Defensie Materieel Proces bij de tijd», waarin ik de uitkomsten
van de gedachtewisseling met de Kamer verwerk. Vanaf 1 januari 2023 werkt Defensie
volgens het geactualiseerde DMP.

De Staatssecretaris van Defensie,
C.A. van der Maat