Brief regering : Ladder voor duurzame verstedelijking

Nr. 104 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 oktober 2022

De Ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: de Ladder) wordt de laatste maanden
veel besproken. Van verschillende kanten krijg ik signalen dat de Ladder belemmerend
werkt bij woningbouw in buitenstedelijke gebieden en mogelijk een negatief effect
heeft op de leefbaarheid in kleine kernen. In het commissiedebat op 12 april 2022
heb ik naar aanleiding van vragen van het lid Goudzwaard (JA21) toegezegd te zullen
terugkomen op de vraag hoe we de Ladder praktischer kunnen hanteren of wellicht zelfs
moeten wijzigen om die praktisch te kunnen hanteren.1 Bij motie van 17 mei 2022 hebben de leden Goudzwaard (JA21) en Peter De Groot (VVD)
het kabinet opgeroepen om de Ladder uit de Omgevingswet te verwijderen om de bouwopgave
in buitenstedelijke gebieden te versnellen. Deze motie is aangehouden.2 Via deze brief wil ik u informeren over hoe ik met de Ladder wil omgaan.

Doel van de Ladder

Het doel van de Ladder is een zorgvuldig en duurzaam gebruik van de ruimte, met oog
voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving. De Ladder streeft
een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij ruimtelijke besluiten
na. De ladder schrijft geen inhoudelijk resultaat voor en bepaalt niet (inhoudelijk)
of er al dan niet gebouwd mag worden.

De Ladder is gericht op het tegengaan van leegstand en overcapaciteit en stimuleert
gemeenten om een goede afweging te maken tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen,
om zo onnodig bouwen in landelijk gebied te voorkomen, zonder hen de afwegingsruimte
te ontnemen.

De Ladder geldt zowel voor woningbouw als voor andere stedelijke ontwikkelingen, zoals
detailhandel, kantoren of bedrijventerreinen (waaronder ook distributiecentra). De
Ladder is niet alleen van belang in geval van afnemende groei zoals in krimpgebieden
en bij leegstand. Ze is ook van belang in spanningsregio’s om te voorkomen dat er
onnodig wordt gebouwd. Hiermee vormt de Ladder een instrument voor de ruimtelijke
opgave uit het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) om verrommeling en verdozing van de leefomgeving te voorkomen.

Vereenvoudiging Ladder

De Ladder is in 2012 opgenomen in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening
(Bro). Per 1 juli 2017 is de Ladder vereenvoudigd, waarbij de zogenoemde «treden»
zijn geschrapt. Sinds deze vereenvoudiging geldt alleen bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen
buiten het stedelijk gebied nog een uitgebreide motiveringsplicht. Binnen bestaand
stedelijk gebied moeten gemeentebesturen beschrijven of behoefte bestaat aan nieuwe
woningbouw en andere nieuwe stedelijke ontwikkelingen zoals winkels, kantoren of bedrijventerreinen.
Voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied moeten gemeentebesturen
ook motiveren waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden
voorzien.

Verder is de verplichting vervallen om aan te tonen dat de ontwikkeling op een multimodaal
bereikbare locatie dient plaats te vinden. Ook is het voor provincies niet meer mogelijk
om naast de Ladder nog een eigen «laddersystematiek» te hanteren. Tevens is met deze
vereenvoudiging gezorgd voor vermindering van onderzoekslasten en is duidelijkheid
verschaft over de relatie tussen het bestemmingsplan en daarop gebaseerde wijzigings-
en uitwerkingsplannen.

In 2019 is de werking van de vernieuwde Ladder geëvalueerd. Aanleiding hiervoor was
een gewijzigde motie van de leden Ronnes en Laan-Geselschap (Kamerstuk 32 847, nr. 30). Uit die evaluatie kwam naar voren dat provincies en gemeenten op het gebied van
woningbouw weinig knelpunten ervaren bij de uitvoering van de ladder. Bouwondernemingen,
projectontwikkelaars en (hun) marktorganisaties waren niet bij deze evaluatie betrokken.
Mijn voorganger heeft uw Kamer bij brief van 29 augustus 2019 over de uitkomsten van
dit onderzoek geïnformeerd.3

De Ladder en de Nationale Omgevingsvisie (NOVI)

In de integrale verstedelijkingsstrategie in de NOVI is aangegeven dat het Rijk de
voorkeur heeft voor zoveel mogelijk ontwikkeling binnenstedelijk en nabij knooppunten,
waarbij gezien de omvang en urgentie van de woningbouwopgave, gelijktijdig ook naar
de mogelijkheid van opvang direct aan de rand van het bestaande stedelijk gebied en
zo nodig buitenstedelijk moet worden gekeken. In de NOVI is de voorkeursvolgorde voor
verstedelijking opgenomen waarbij eerst locaties binnen de bebouwing de voorkeur hebben
en daarna direct aansluitend op de bebouwing; als ook daarmee onvoldoende capaciteit
ontstaat, komen ook buitenstedelijke locaties in beeld.

In de komende periode zal worden gewerkt aan een aanscherping van de NOVI. Ik ben
voornemens om in dat proces ook de werking van de Ladder aan een nadere beschouwing
te onderwerpen. Hiertoe zal ik naast gemeenten en provincies ook in gesprek gaan met
bouwondernemingen, projectontwikkelaars en hun marktorganisaties om zo een beter en
vollediger beeld te krijgen van de knelpunten die zij ervaren en welke oplossingen
daarvoor kunnen worden gevonden. In deze evaluatie zal ik expliciet aandacht besteden
aan de gevolgen van de toepassing van de Ladder voor de leefbaarheid in kleine kernen.
Er bereiken mij namelijk signalen dat de Ladder wordt aangegrepen om woningbouw in
kleine kernen te verbieden, hetgeen op termijn negatieve gevolgen heeft voor de leefbaarheid
in deze kernen. Dit kan vanzelfsprekend niet de bedoeling zijn.

Ik ben benieuwd naar welke ideeën er in de praktijk leven om de toepassing van de
Ladder te verbeteren. Indien blijkt dat om deze ideeën te realiseren een aanpassing
van de Ladder nodig is, zal ik met een voorstel daartoe komen.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge