Brief regering : Stand van zaken Noodmaatregel ter Overbrugging voor behoud van Werkgelegenheid (NOW) oktober 2022

Nr. 512
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 oktober 2022

Sinds 1 april is er een einde gekomen aan de tijdelijke Noodmaatregel ter Overbrugging
voor behoud van Werkgelegenheid (NOW). Dit betekent geenszins dat de uitvoering van
de NOW is afgerond. De komende jaren gaat het subsidievaststellingsproces, dat in
oktober 2020 is gestart voor de NOW-1, onverminderd door. Op 3 oktober jl. is het
laatste vaststellingsloket voor de NOW-6 (de achtste en laatste tranche) geopend.
Ook staan op dit moment de vaststellingsloketten voor de NOW-3, NOW-4 en NOW-5 open.
UWV en UVB (Uitvoering van Beleid, onderdeel van SZW) zijn druk bezig met de afhandeling
van vaststellingsaanvragen van de verschillende NOW-periodes.

Met deze brief wil ik uw Kamer informeren over enkele lopende zaken met betrekking
tot de NOW, waaronder het proces dat UWV hanteert bij faillissementen en bedrijfsbeëindigingen.
Daarnaast sta ik in deze brief stil bij de uitwerking van de NOW-regeling wanneer
de loonsom van een werkgever is gedaald. Omdat UWV veel bezwaren op dit onderwerp
ziet, hecht ik er waarde aan om nog eens stil te staan bij deze systematiek. Als laatste
informeer ik u graag over de stand van zaken van de opvolging van de ADR-reviews op
bij de NOW afgegeven accountantsverklaringen.

In algemene zin is de NOW een regeling die in het voorjaar van 2020 in hoog tempo
tot stand is gekomen. Dit heeft als gevolg dat de regeling op bepaalde onderdelen
inherente beperkingen kent. Ook mijn voorganger heeft dit aspect meerdere malen met
uw Kamer gedeeld.1

Beleid omtrent faillissementen en bedrijfsbeëindigingen

Bij het vaststellen van de NOW krijgt UWV te maken met bedrijven die failliet gaan
of worden beëindigd, voordat de vaststelling en afrekening van de NOW-subsidie voor
deze werkgever volledig is afgerond. Faillissementen en beëindigingen zijn een regulier
onderdeel van het economisch proces. Het is niet ongewoon dat UWV die tegenkomt bij
de vaststelling van de NOW, aangezien de verschillende NOW-regelingen een lange periode
beslaan.

Er zit veel tijd tussen de verstrekking van het voorschot en de definitieve vaststelling,
waardoor de kans bestaat dat het voor UWV niet altijd meer mogelijk is om te veel
verstrekte NOW-subsidie terug te vorderen of om bedragen na te betalen2.

UWV heeft beleid ontwikkeld voor hoe te handelen bij een bedrijfsbeëindiging of een
faillissement. Dat beleid wordt uitgevoerd per 1 juni 2022, maar voor die tijd zijn
er ook al bedrijven failliet gegaan of beëindigd.

Tot 1 juni jl. gaat het om ongeveer 1.000 signalen van faillissementen en om ongeveer
18.000 signalen van beëindigde loonheffingsnummers3. Het gaat hier om oudere signalen, waarbij het faillissement mogelijk al (door de
curator) is afgerond of het bedrijf al definitief is beëindigd. Wanneer het bedrijf
al failliet is of definitief is beëindigd, is het dus mogelijk dat UWV zich niet op
tijd heeft kunnen melden bij de curator of de vereffenaar en dat mogelijk te veel
betaald NOW-voorschot in die gevallen niet meer kan worden teruggevorderd (als de
subsidievaststelling daartoe aanleiding zou hebben gegeven). Andersom betekent het
ook dat te weinig uitgekeerde NOW niet altijd meer kan worden nabetaald (wanneer het
uitgekeerde voorschotbedrag lager was dan het definitieve subsidiebedrag waar recht
op bestond).

Faillissementen

UWV moet bij alle signalen, dus ook bij oudere signalen, uiteraard proberen om mogelijk
onterecht uitgekeerde NOW-voorschotten zoveel mogelijk terug te vorderen. UWV neemt
daarom bij alle (nog reeds) lopende faillissementen contact op met de curator. Bij
een beëindigd faillissement is het faillissement door de curator afgerond en kan dus
geen (geschatte) vordering meer worden ingediend bij de curator. Dit betekent bij
(voormalige) werkgevers met rechtspersoonlijkheid dat UWV niet meer kan terugvorderen of nabetalen. Bij (voormalige)
werkgevers zonder rechtspersoonlijkheid geldt dat de betalingsverplichting overgaat op de ex-ondernemer
(als natuurlijk persoon). UWV kan in deze situaties wel terugvorderen of nabetalen.

Belangrijk om te benoemen, is dat bij ieder faillissement UWV altijd een concurrente
invorderaar is. Bij een faillissement heeft dit tot gevolg dat een concurrente schuldeiser
doorgaans nooit de gehele vordering, en veelal slechts een klein bedrag, voldaan zal
krijgen. UWV zal zich inzetten om in het geval van een faillissement waar relevant
terugvordering tot stand te brengen.

Bedrijfsbeëindigingen

Bij bedrijfsbeëindigingen is het ook zaak om op tijd een (geschatte) vordering bij
de vereffenaar van de liquidatie in te dienen. Net als bij faillissementen komt het
voor dat de bedrijfsbeëindiging inmiddels definitief is. Bij (voormalige) werkgevers
mét rechtspersoonlijkheid mag UWV dan niet meer terugvorderen of nabetalen omdat in
deze gevallen ex-bestuurders van rechtspersonen (in principe) niet aansprakelijk zijn.
UWV zal de terugvordering (of nabetaling) stopzetten. UWV pakt signalen van bedrijfsbeëindiging
actief op. Hiermee wordt getracht te voorkomen dat UWV de vordering niet meer kan
aanmelden bij de vereffenaar en zo mogelijk te veel uitgekeerde NOW-subsidie niet
meer kan terugvorderen of kan nabetalen in het geval van een te laag uitgekeerd voorschot.

Ook bij actuele signalen komt het vaak voor dat de vereffeningsfase al is beëindigd
en de liquidatie reeds is afgerond. Tegelijkertijd probeert UWV ook bij beëindigingen
waar mogelijk en relevant terugvordering te laten plaatsvinden.

Het is voor UWV niet mogelijk om de bedragen te kwantificeren die zijn gemoeid met
niet meer alles kunnen terugvorderen of nabetalen bij faillissementen en bedrijfsbeëindigingen.
Dat komt omdat een deel van de bedrijven überhaupt geen vaststellingsaanvraag heeft
ingediend. Hierbij kan het bijvoorbeeld in het geval van een terugvordering voorkomen
dat een deel van de NOW-subsidie terecht is uitgekeerd (er kunnen immers lonen van
zijn betaald gedurende de subsidieperiode) en dat wanneer een vaststelling was aangevraagd
geen terugvordering zou hoeven plaatsvinden. Daarnaast komt het voor dat een beëindigd
loonheffingennummer een rechtsopvolger heeft.

In dat geval kan een bedrijf met instemming van UWV zijn overgegaan op een nieuwe
rechtspersoon inclusief de verplichting tot na- of terugbetalen. Hetzelfde geldt voor
werkgevers zonder rechtspersoonlijkheid, ook hierbij zullen de verplichtingen tussen
UWV en de rechtsopvolger doorlopen.

Voor zowel faillissementen als beëindigingen geldt dat in het geval van signalen van
misbruik en/of strafbare feiten UWV er alles aan doet om onterecht uitgekeerde NOW-gelden
terug te halen.

Ik houd uw Kamer op de hoogte over het aantal beëindigingen en faillissementen en
de afhandeling daarvan.

Gedaalde loonsom

Uit de verschillende vaststellingen die tot nu toe zijn gedaan, blijkt dat een groot
gedeelte van de werkgevers een deel van hun voorschot moet terugbetalen. In de meeste
gevallen komt dit gelukkig doordat het omzetverlies uiteindelijk minder hoog was dan
aanvankelijk verwacht. Bij een ander deel is de loonsom in de subsidieperiode gedaald
ten opzichte van de loonsom in de referentiemaand. Over dit laatste onderwerp komen
vragen binnen bij UWV en worden tevens bezwaren ingediend. Daarom wil ik in deze brief
ingaan op het uitgangspunt van de berekening in het geval van een loonsomdaling, zoals
ook verwoord in de brief van mijn voorganger aan uw Kamer op 22 maart 20214.

Het doel van de NOW is het behoud van werkgelegenheid. Om dit te bewerkstelligen,
subsidieerde het Rijk tijdens de coronacrisis met de NOW-tranches een groot deel van
de loonkosten over het deel dat de werkgever niet meer zelf kon dragen door geleden
omzetverlies. Hierbij wordt uitgegaan van een loonsom in een bepaalde maand (de referentiemaand).
De NOW-regeling gaat ervan uit dat die loonsom te dragen is voor een werkgever in
normale tijden en dat daardoor bij een omzetverlies van bijvoorbeeld 50%, met de resterende
50% omzet ook 50% van de oorspronkelijke loonsom in de referentiemaand kan worden
gefinancierd door de werkgever. De loonsom en het omzetverlies zijn dus met elkaar
verbonden.

Een voorbeeld om dit te illustreren. Een werkgever vraagt NOW-1 aan. Het omzetverlies
is 50%. De werkgever heeft vijf werknemers in dienst in januari 2020. De totale loonsom
in januari 2020 is € 10.000. De werkgever wordt, met een omzetverlies van 50%, vervolgens
in staat geacht over een periode van drie maanden € 10.000 * 3 * 50% = € 15.000 van
de loonsom zelf te kunnen financieren.

Het uitgangspunt is immers dat de werkgever met de oorspronkelijke omzet over een
periode van drie maanden € 30.000 aan loonkosten kon financieren. Met een omzetverlies
van 50% komt in deze periode van drie maanden dus alleen het loon boven de € 15.000
in aanmerking voor subsidie.

Ook in latere tranches wordt uitgegaan van een referentiemaand voor de loonsom. Werkgevers
geven in een aantal gevallen bij UWV telefonisch of in bezwaar aan dat de referentieloonsom
wordt bepaald over een periode waarin reeds sprake was van afnemende bedrijvigheid,
waardoor deze referentieloonsom niet goed kon worden gefinancierd. Dit leidt bij hen
tot twijfel over de mate van representativiteit van de referentiemaand bij latere
tranches.

In het geval van bijvoorbeeld de NOW-2 moet voor ogen worden gehouden dat de loonkosten
van maart 2020, de loonsomreferentiemaand voor de NOW-2, voor veel werkgevers al grotendeels
gesubsidieerd waren door middel van de NOW-1. De aanname dat werkgevers in staat worden
geacht de loonkosten van maart 2020 naar rato van omzetverlies te kunnen bekostigen,
blijft daarmee van kracht.

De gekozen systematiek kan bovendien ook begunstigend werken voor werkgevers. Het
kan bijvoorbeeld voorkomen dat een werkgever ondanks eerdere NOW-subsidie inmiddels
afscheid heeft genomen van een aantal werknemers, met als gevolg dat bij een volgende
tranche een lagere referentieloonsom wordt afgezet tegen dezelfde (hogere) referentie-omzet.
Er zal daardoor minder snel sprake zijn van een lager uitvallende loonsom in de subsidieperiode
ten opzichte van de referentieloonsom. Mijn voorganger heeft op dit effect gewezen
in de nota van toelichting op de derde NOW-regeling.5

Ter illustratie hiervan geef ik u een voorbeeld. Dezelfde werkgever uit het eerste
voorbeeld vraagt later NOW-3 aan. Het omzetverlies ten opzichte van 2019 (zelfde omzetreferentie-periode)
is weer 50%. In juni 2020 (de referentiemaand voor de loonsom in de NOW-3) heeft hij
drie werknemers in dienst (in plaats van de vijf ten tijde van de NOW-1). Zijn loonsom
in de referentiemaand juni is met drie werknemers € 6.000 in plaats van de eerdergenoemde
€ 10.000 bij vijf werknemers. De referentieloonsom is het bedrag wat de werkgever
over een periode van drie maanden aan loonkosten zou moeten kunnen opbrengen als er
geen sprake zou zijn van omzetverlies. Dat is in dit geval dus 3 x € 6.000 = € 18.000.
Omdat de werkgever 50% omzetverlies heeft, wordt hij in staat geacht daarvan nog de
helft, oftewel € 9.000 zelf te kunnen financieren.

Het verschil tussen de referentieloonsom van € 18.000 en € 9.000 komt voor subsidie
in aanmerking. Met andere woorden: alles wat de werkgever meer aan loon betaalt dan
€ 9.000 wordt tot een bedrag van € 18.000 gesubsidieerd door middel van de NOW. Ten
tijde van de NOW-1 werd dezelfde werkgever nog geacht € 15.000 zelf te kunnen financieren,
en kwam hij in aanmerking voor NOW-subsidie bij meer dan € 15.000 aan loonkosten.
De werkgever wordt nu dus, als gevolg van de aangepaste referentieloonsom in een latere
NOW-tranche, in staat geacht een kleiner deel van de loonkosten zelf te kunnen dragen
en komt daarmee eerder in aanmerking voor een tegemoetkoming.

De gekozen systematiek is mijns inziens rechtvaardig en sluit aan bij het doel van
de NOW. Ik ben mij ervan bewust dat uitkomsten van de definitieve subsidie ondanks
bovenstaande uitleg als onterecht kunnen worden ervaren, bijvoorbeeld wanneer de loonsom
is gedaald door externe factoren. Toch wordt hiervoor in deze situaties in de regel
niet gecorrigeerd. Er zijn dan immers minder loonkosten die de werkgever hoeft te
dragen: de werknemers zijn uit dienst getreden.

Mijn voorganger heeft meerdere malen met uw Kamer gedeeld6 dat de NOW een regeling is die in hoog tempo is gemaakt met inherente beperkingen
tot gevolg, ook in de huidige uitvoering.

Mocht een werkgever een bepaalde uitkomst als onrechtvaardig beschouwen dan kan hij
tegen een beslissing met betrekking tot de NOW-subsidie in bezwaar gaan. UWV behandelt
en beoordeelt dergelijke bezwaren altijd individueel.

Opvolging ADR-review op accountantscontroles NOW

In de vorige stand van zakenbrief over de NOW7 die ik op 9 mei jl. aan uw Kamer heb gestuurd, is gemeld dat de Auditdienst Rijk
(ADR) een review heeft uitgevoerd op accountantscontroles bij de NOW-regeling, onder
andere ter uitvoering van de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer. De ADR heeft
bij 25 accountants reviews uitgevoerd, die een verklaring bij een vaststellingsaanvraag
van de NOW-1 of NOW-2 hebben afgegeven. De doelstelling van deze reviews was enerzijds
de kwaliteit van de door accountants uitgevoerde werkzaamheden te onderzoeken en anderzijds
het identificeren van mogelijkheden tot verbetering en/of verduidelijking van het
vaststellingsproces. Ik heb u gemeld dat bij acht van de 25 reviews de werkzaamheden
ontoereikend zijn uitgevoerd en dat door de kleinschaligheid van het onderzoek de
uitkomsten niet geëxtrapoleerd kunnen worden. Dat bij een derde van de reviews het
oordeel ontoereikend is toegekend, is teleurstellend maar de bevindingen hoeven niet
te betekenen dat de NOW-subsidie bij deze subsidies onrechtmatig zijn verleend. Ook
kunnen op basis van deze deelwaarneming geen algehele conclusies worden getrokken
over de kwaliteit van de accountantscontroles. In het commissiedebat van 12 mei jl.
heb ik aangegeven dat ik samen met de ADR vervolgacties zou ondernemen en dat de ADR
een nieuwe ronde reviews zou opstarten. De bevindingen uit het rapport zijn besproken
met accountants in een openbaar webinar, dat georganiseerd is door de NBA (Nederlandse
Beroepsorganisatie van Accountants). Na een goed overleg dat ik had met de voorzitter
van de NBA, is ook een bericht op hun website geplaatst waarin alle aandachtspunten
worden genoemd die uit het rapport zijn gekomen.8 De ADR is inmiddels gestart met een nieuwe reviewronde op de accountantscontroles,
waarvan de uitkomsten in 2023 bekend zullen zijn.

Als opvolging op de acht reviews waarbij is geconcludeerd dat de werkzaamheden ontoereikend
waren, zijn de betreffende werkgevers aangeschreven met het verzoek om de betrokken
accountants te vragen de werkzaamheden alsnog toereikend uit te voeren en toereikend
te documenteren. Hierbij is ook aangegeven dat wanneer geen of onvoldoende herstel
plaatsvindt, niet vastgesteld kan worden of daadwerkelijk recht bestaat op NOW-subsidie
en dat dit gevolgen heeft voor het recht op NOW-subsidie. Van drie werkgevers hebben
we inmiddels een reactie ontvangen die nu wordt bekeken.

De overige vijf werkgevers hebben aangegeven langer de tijd nodig te hebben voor de
herstelwerkzaamheden en deze werkgevers hebben daarom tot 1 november 2022 uitstel
gekregen.

Tot slot

Met deze brief hoop ik uw Kamer inzicht te hebben gegeven in verschillende onderwerpen
die spelen met betrekking tot de NOW. Tegelijkertijd met deze brief stuur ik, zoals
door uw Kamer verzocht, samen met de Ministers van Financiën en van Economische Zaken
ook een gezamenlijke monitoringsbrief met daarin de actuele cijfers (en bijbehorende
duiding) aangaande de afhandeling van de steunmaatregelen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip