Brief regering : Beleid voor verantwoord omgaan met fysieke risico’s en onzekerheden bij geothermie

Nr. 366
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 oktober 2022

Een belangrijk onderdeel van de energietransitie is om woningen en gebouwen niet meer
te verwarmen met aardgas maar met onder meer aardwarmte.Het Klimaatakkoord noemt de
opgave om tot 2030 anderhalf miljoen woningen aan te sluiten op een warmtenet met
bijvoorbeeld restwarmte of aardwarmte. Geothermie (de winning van aardwarmte) is in
veel regio’s in Nederland mogelijk en heeft potentie om op voorspelbare, betrouwbare
en kosteneffectieve wijze bij te dragen aan de warmtetransitie van de gebouwde omgeving,
de glastuinbouw en industriesectoren met een warmtevraag tot 100 graden1.

De urgentie van de energietransitie is beklemtoond door de jongste wetenschappelijke
rapportages van het VN-klimaatpanel IPCC2. Naast de afbouw van Gronings gas is nu ook de dringende opgave ontstaan om minder
afhankelijk te worden van geïmporteerd aardgas. Aardwarmte is een alternatief voor
aardgas, en kan dus in belangrijke mate bijdragen aan de klimaatdoelen en aan onze
energieonafhankelijkheid. Het is lokaal geproduceerde duurzame energie – letterlijk
van eigen bodem – die bovendien de stijgende druk op de productie en infrastructuur
van elektriciteit verlicht.

In zijn brief van 11 februari jl. aan uw Kamer heeft de Minister voor Klimaat en Energie,
mede namens negen andere bewindspersonen, benadrukt dat het klimaatbeleid alleen een
succes kan worden als alle overheden schouder aan schouder werken, met betrokkenheid
van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties3. Dat geldt ook voor het realiseren van geothermie. Daarom is het voor alle betrokken
partijen belangrijk om voldoende inzicht te hebben in enerzijds de kansen en voordelen
van geothermie, en anderzijds de mogelijke risico’s en onzekerheden voor de onder-
en bovengrond. Voor dat eerste verwijs ik naar eerdere brieven aan uw Kamer over geothermie4. De aanleiding voor deze brief is dat de gewenste opschaling van geothermie alleen
kan slagen wanneer er helderheid is over het beleid voor beperking en beheersing van
de fysieke risico’s. Die behoefte aan duidelijkheid kwam ook naar voren in het Kamerdebat
(17 februari jl. (Handelingen II 2021/22, nr. 52, item 11)) over het voorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet voor geothermie5.

In deze brief geef ik de kernpunten van het beleid voor beheersing van geothermierisico’s,
voorafgegaan door de context van het omgaan met risico’s van de energietransitie en
gevolgd door een korte uitleg over de bescherming van zoetwatervoorraden. De beleidsbijlage
gaat nader in op voorschriften en beleidskeuzen ten aanzien van alle risico’s waarmee
bij geothermie rekening moet worden gehouden, aangevuld met een update van de voornaamste
wetenschappelijke inzichten rond seismiciteit bij geothermie. U ontvangt deze brief
mede namens de Minister voor Klimaat en Energie, die verantwoordelijk is voor het
creëren van randvoorwaarden voor een doelmatige, veilige en verantwoorde energietransitie6.

Context van verantwoord omgaan met risico’s van de energietransitie

Het is begrijpelijk dat rond geothermie vragen opkomen over veiligheid, want iedere
activiteit kent risico’s en onzekerheden. Zulke vragen bestaan ook bij andere onderdelen
van de energietransitie en daarom is hier een korte contextaanduiding op zijn plaats.

De basis voor de randvoorwaarden rond veiligheid van de energietransitie is geformuleerd
door eerdere kabinetten7. Een eerste kernpunt is dat met alle risico’s verantwoord en proportioneel moet worden
omgegaan, waarbij voor eenzelfde risico geen strengere eisen worden gesteld aan duurzame
energie dan aan fossiele energie. Een tweede kernpunt is dat onzekere risico’s tegemoet
worden getreden met voorzorgsmaatregelen, die uitgebreid of ingeperkt zullen worden
wanneer voortschrijdend inzicht daar aanleiding voor geeft. Als een situatie voldoet
aan het vereiste veiligheidsniveau, mogen eventuele eisen tot verdere risicoreductie
geen onredelijke wrijving veroorzaken met andere publieke belangen rond de energietransitie.

Uit vijf studies, uitgevoerd door onder meer het RIVM, blijkt niet alleen hoe de energietransitie
bijdraagt aan vermindering van risico’s door klimaatverandering, maar ook dat het
vervangen van fossiele energie door duurzame energie op systeemniveau een structurele
gezondheidswinst zal opleveren ongeveer ter grootte van het aantal verloren levensjaren
door doden en gewonden bij verkeersongevallen8. Deze winst zal ongeveer tweemaal zo groot zijn als ook de ons omringende landen
hun klimaatdoelstellingen realiseren.

Advies over uitwerking van kernbepalingen in de Mijnbouwwet

Inmiddels is het voorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet voor geothermie aangenomen
door uw Kamer en zijn voorstellen tot wijziging van het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling
in voorbereiding. Het wetsvoorstel benoemt dat geothermie niet mag leiden tot onaanvaardbare
veiligheidsrisico’s of onaanvaardbare kans op schade als gevolg van seismiciteit.
De toenmalige Minister voor Economische Zaken en Klimaat heeft aan een hooglerarenpanel
gevraagd om die begrippen te duiden en zo mogelijk te normeren.9 Zowel bij de totstandkoming van het beleidsadvies als bij de appreciatie ervan is
inbreng geleverd door de Mijnraad, TNO, de Technische Commissie Bodembeweging, Staatstoezicht
op de Mijnen en de Commissie Mijnbouwschade.

Hierbij bied ik uw Kamer het tweedelige hooglerarenadvies over omgaan met seismische
risico’s bij geothermie en andere mijnbouw aan. De aanbevelingen ten aanzien van veiligheid
en schade heb ik verwerkt in het voorstel tot wijziging van het Mijnbouwbesluit. De
strekking daarvan wordt kort aangeduid in de onderstaande samenvatting, en een uitgebreide
toelichting is opgenomen in de bijlage. Het is mijn intentie om ook de aanbevelingen
van het hooglerarenpanel voor de langere termijn en voor andere vormen van mijnbouw
gaandeweg te gaan toepassen.

Kernpunten van het beleid voor beheersing van geothermierisico’s

Hieronder zet ik uiteen hoe de opgave voor geothermie in Nederland gerealiseerd kan
worden op een manier die veilig is en rekening houdt met de onzekerheden die inherent
zijn aan deze voor ons land betrekkelijk nieuwe technologie. Dit beleid sluit aan
bij het eerder geschetste risicobeleid voor de energietransitie en wordt uitgebreid
toegelicht in de beleidsbijlage, die ik nog separaat zal publiceren in de vorm van
een circulaire.

• De meeste operationele risico’s bij geothermie die gevolgen kunnen hebben voor de
veiligheid en het milieu zijn bekend vanuit andere vormen van mijnbouw, en voor de
beheersing daarvan bestaat uitgebreide regulering en bewezen technologie. Waar nodig
zijn of worden technieken en voorschriften aangepast aan de specifieke technische
aspecten van geothermie.

• Om een vergunning te krijgen moet een initiatiefnemer onder meer voldoende aannemelijk
maken dat zijn geothermieproject volgens een realistische schatting zal voldoen aan
de veiligheidsnorm (overlijdenskans van 1 op de 100.000 per jaar) en aan de andere
eisen en voorschriften ter beperking en beheersing van risico’s. Op de naleving van
de wettelijk en beleidsmatig bepaalde normen en voorschriften wordt toezicht gehouden
door het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM).

• De best beschikbare kennis en decennialange ervaring in Europese landen met geologische
omstandigheden die goed vergelijkbaar zijn met de Nederlandse, maken duidelijk dat
de kans op schadeveroorzakende seismische activiteit klein is bij de in ons land gebruikelijke
aanpak van geothermie. De geothermiemethode die in Nederland veruit het meest wordt
gebruikt vindt plaats buiten de nabijheid van voorgespannen breuken10.

• Vervolgens wordt er een breed scala aan voorzorgsmaatregelen ingezet om onzekerheden
te verkleinen. Ik zal daarbij nieuwe inzichten, waar nodig en in overleg met onder
meer SodM, opnemen in regelgeving en voorschriften. Ook in de toekomst zal de mate
van onzekerheid verschillen per project. Als de onzekerheid van een bepaald project
groter is dan elders, kunnen decentrale overheden de aanvaardbaarheid daarvan meewegen
in hun advisering over de vergunningverlening.

• De kans op eventuele schade aan objecten die ontstaat ondanks dat de operator heeft
voldaan aan alle wet- en regelgeving is aanvaardbaar mits het zeker is dat deze schade
wordt vergoed. Momenteel bekijk ik hoe geregeld kan worden dat, bij onverhoopte schade
aan woningen en ondernemingen met minder dan 10 werknemers, de onafhankelijke Commissie
Mijnbouwschade kan gaan beoordelen of de oorzaak ligt bij een geothermieproject en
of er een recht op schadevergoeding bestaat. In dat geval zorgt het geothermiebedrijf
voor een snelle afhandeling door middel van vergoeding of herstel.

Voor alle duidelijkheid: alle nu producerende geothermieprojecten vinden plaats in
omstandigheden met een laag risico van ongewenste effecten door seismiciteit. Mede
vanwege het belang van de energietransitie worden geen gebieden van tevoren geheel
uitgesloten van geothermie, maar bij ieder project moeten voldoende maatregelen worden
genomen ter beperking en beheersing van de risico’s. Verder kan op termijn geothermie
in beeld komen die plaatsvindt met andere technieken of op grotere diepte. Zulke vormen
van geothermie moeten uiteraard even verantwoord worden uitgevoerd als het geval is
met de nu gebruikelijke geothermie. Daarom zullen onderdelen van het risicobeleid
nog nader uitgewerkt en waar nodig gereguleerd worden. Ik zal uw Kamer daarover blijven
informeren.

Bescherming van zoetwatervoorraden

Uit het risicobeleid licht ik hier één punt waarover bezorgdheid bestaat, en waar
ook de Algemene Rekenkamer over rapporteert11: het risico dat geothermie leidt tot aantasting van ondergrondse drinkwatervoorraden.

De ondergrond is ook van groot belang voor onze drinkwatervoorziening. Voorkomen moet
worden dat als gevolg van mijnbouwactiviteiten verontreinigingen ontstaan in onze
drinkwaterreserves. Geothermieboringen mogen dan ook niet plaatsvinden in waterwingebieden,
grondwaterbeschermingsgebieden of de boringvrijezones daar omheen. Schuine boringen
die van buiten de begrenzing van deze beschermingsgebieden tot onder deze voorraden
komen zijn toegestaan, mits er geen risico’s zijn voor de kwaliteit van het grondwater
en monitoring plaatsvindt. De voorwaarden waaronder dit is toegestaan en regels rond
monitoring zullen in de mijnbouwregelgeving worden vastgelegd.

Voor zover bekend heeft zich in Nederland nog geen lekkage vanuit de geothermieput
voorgedaan. In bepaalde situaties zou dit kunnen gebeuren en daarom is geothermie,
net als andere mijnbouwactiviteiten, gebonden aan voorschriften voor de putintegriteit
om ondergrondse lekkages te voorkomen. De sector heeft in 2020 een industriestandaard
voor duurzaam putontwerp gepubliceerd, waarvan de hoofdpunten zijn opgenomen in het
voorstel voor wijziging van het Mijnbouwbesluit. Een nadere toelichting op dit onderwerp
is te vinden in de bijlage.

Tot slot

De grote maatschappelijke betekenis van geothermie benadrukt het belang dat initiatiefnemers
op een verantwoorde manier omgaan met de fysieke risico’s en onzekerheden van geothermie.
Deze brief vormt daarvoor, samen met de voorstellen tot wijziging van de mijnbouwwet-
en regelgeving, het beleidskader. Daarmee wordt duidelijk hoe geothermie ook bij toenemende
productie een duurzame warmtebron met een hoog niveau van veiligheid is en blijft.
Waar nodig zullen ook andere onderdelen van het risicobeleid worden vertaald in regelgeving.
Om een consistente benadering van risico’s bij geothermie tot stand te brengen zal
ik zorgen dat het beleidskader, met de adviezen van het hooglerarenpanel, wordt uitgewerkt
voor toepassing in de instrumentatie, de vergunningverlening en het toezicht.

Het innovatieve karakter van geothermie maakt het logisch om periodiek te beoordelen
of nieuwe wetenschappelijke inzichten en praktijkervaringen aanleiding zijn voor aanpassingen
in regelgeving, voorschriften, instrumentatie of beleid. De geothermie-ondernemer
kan zulke inzichten soms al eerder toepassen, en ik zal de sector aanmoedigen om verder
te gaan op de ingeslagen weg naar industriestandaarden en procesafspraken.

De geothermiesector is een groeiende sector. Waar toezichthouder SodM in 2018 een
aantal belangrijke aandachtspunten voor de sector noemde12, constateerde deze in 2021 een duidelijke verbetering. Ik bied uw Kamer deze Evaluatie
van de Staat van de Sector Geothermie 2021 aan, naast de eerder genoemde bijlagen.
Daarnaast vindt op allerlei manieren kennisdeling plaats tussen het Rijk, de sector,
decentrale overheden en andere betrokken partijen.

In andere landen wordt geothermie al tientallen jaren toegepast, zelfs in zeer dichtbevolkte
stedelijke gebieden zoals Parijs en München.

Ik ben ervan overtuigd dat geothermie ook in ons land op een verantwoorde manier kan
plaatsvinden en zo zijn beoogde rol kan vervullen in de transitie naar een duurzame
en meer onafhankelijke warmtevoorziening.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
J.A. Vijlbrief