Brief regering : Stand van zaken over de maatregelen om strengere eisen te stellen aan beschermingsbewindvoerders

Nr. 649
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 oktober 2022

Vandaag heb ik mede namens de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen
de antwoorden op vragen van het lid Kat over een ontslagen bewindvoerder aan uw Kamer
toegezonden. Deze Kamervragen en soortelijke vragen over een ander incident met een
bewindvoerder dit voorjaar1 geven ons aanleiding om het beschermingsbewind in breder perspectief te plaatsen
en uw Kamer gelijk te informeren over de stand van zaken ter uitwerking van het voornemen
in het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) om strengere eisen te stellen aan beschermingsbewindvoerders.

Daartoe zet ik in deze brief, die ik u mede namens de Minister voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen doe toekomen, eerst het huidige stelsel van beschermingsbewind
uiteen. Hierbij gaan wij in op de huidige kwaliteitseisen voor professionele beschermingsbewindvoerders
en het rechterlijk toezicht daarop en voorts op de positie van de beschermingsbewindvoerder
in de keten van schuldhulpverlening.

Vervolgens bespreken wij een aantal maatregelen die wij met de rechtspraak, brancheverenigingen
van beschermingsbewindvoerders en gemeenten verder willen verkennen ter uitvoering
van het voornemen in het coalitieakkoord om de kwaliteit van beschermingsbewindvoerders
te verbeteren. Doel is dat de strengere eisen aan beschermingsbewindvoerders en verscherpt
rechterlijk toezicht incidenten met bewindvoerders zo veel als mogelijk voorkomen.
Ook al gaat het gezien het aantal volwassenen dat onder beschermingsbewind staat om
incidenten, elk incident is er een te veel. Met strengere eisen aan beschermingsbewindvoerders
streven wij er daarnaast naar dat burgers die vanwege problematische schulden onder
bewind staan, zo snel mogelijk worden doorverwezen naar de gemeentelijke schuldhulpverlening
voor het oplossen van hun schulden. Ook hierover gaan wij met de praktijk verder in
gesprek.

Beschermingsbewind

Beschermingsbewind kan worden ingesteld als een meerderjarige persoon door een lichamelijke
of geestelijke toestand of wegens verkwisting of het hebben van problematische schulden
tijdelijk of duurzaam niet in staat is zijn eigen financiële belangen behoorlijk waar
te nemen. Beschermingsbewind wegens iemands lichamelijke of geestelijke toestand wordt
wel toestandsbewind genoemd; beschermingsbewind wegens verkwisting of het hebben van
problematische schulden wordt aangeduid als schuldenbewind. Per 1 januari 2022 staan
circa 273.000 burgers onder beschermingsbewind, waarvan 209.500 een toestandsbewind
betreffen en 63.500 een schuldenbewind.2 Schuldenbewind vormt daarmee iets minder dan een kwart van het totaal aantal ingestelde
bewinden.

Een schuldenbewind kan sinds 1 januari 2021 alleen voor bepaalde tijd worden ingesteld.
De tijdelijkheid van een schuldenbewind draagt eraan bij dat schuldenbewinden niet
langer duren dan noodzakelijk is om de schuldensituatie te stabiliseren en de betrokken
burger weer financieel voldoende zelfredzaam te maken. Verder hebben gemeenten per
1 januari 2021 een wettelijk adviesrecht bij schuldenbewind. Gemeenten die hiervan
gebruik maken, kunnen na de instelling van een schuldenbewind de kantonrechter adviseren
over een andere, meer passende voorziening voor de betrokkene dan bewind. Het advies
kan ertoe leiden dat het schuldenbewind eerder wordt beëindigd en wordt vervangen
door een minder ingrijpende maatregel, zoals budgetcoaching of een andere vorm van
middellijke schuldhulpverlening. Samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) worden gemeenten aangemoedigd om van het wettelijk adviesrecht gebruik te maken
en zo hun regiefunctie in de schuldverlening te versterken.

Onderdeel van die regiefunctie is dat gemeenten in contact staan en samenwerken met
de bewindvoerder om te bevorderen dat de betrokken burger uit zijn problematische
schuldensituatie komt. Dit geldt ook als niet van het adviesrecht gebruik wordt gemaakt
of een gegeven advies niet door de kantonrechter wordt overgenomen.

Voor het bevorderen van de onderlinge samenwerking is parallel aan de invoering van
het adviesrecht van gemeenten het Landelijk Platform Schuldenbewind opgericht. In
dit platformoverleg zijn alle ketenpartners bij schuldenbewind – de rechtspraak, brancheverenigingen
van beschermingsbewindvoerders en gemeenten – vertegenwoordigd. Het doel van het Landelijk
Platform Schuldenbewind is – naast versterking van de onderlinge samenwerking – het
delen van kennis tussen de verschillende ketenpartners en het uitwisselen van «best
practices», zodat de burger met problematische schulden die onder schuldenbewind staat
de meest passende vorm van ondersteuning krijgt.

Gemeenten zijn in de praktijk geregeld betrokken bij de kosten van het bewind. Zij
dragen die kosten vanuit de bijzondere bijstand, indien de onder bewind gestelde burger
daartoe niet zelf in staat is.

Professionele beschermingsbewindvoerders en kwaliteitseisen

Beschermingsbewind is voor de burger een ingrijpende maatregel. Vanaf de instelling
van het bewind beheert de bewindvoerder de financiële zaken en mag de betrokken burger
niet meer zelf over zijn financiën beschikken. Ter bescherming van de burger wordt
bewind daarom ingesteld na rechterlijke tussenkomst. Bij het instellen van bewind
benoemt de rechter ook de bewindvoerder. De rechter gaat na of de beoogde bewindvoerder
bereid en ook geschikt is om als wettelijk vertegenwoordiger van de betrokkene te
functioneren. Bij de benoeming van de bewindvoerder volgt de rechter waar mogelijk
de voorkeur van de betrokken burger, bijvoorbeeld diens partner of een familielid.
De rechter kan ook een professionele bewindvoerder benoemen. Een professionele bewindvoerder
is iemand die drie of meer mensen bijstaat.

Professionele bewindvoerders moeten voldoen aan wettelijke kwaliteitseisen.3 Dit zijn kwaliteitseisen die worden gesteld aan werving, opleiding, scholing en begeleiding,
omgang met cliënten, een plan van aanpak, klachtenregeling, dossiervorming, bedrijfsvoering
en eisen ter voorkoming van belangenverstrengeling. De toetsing van deze kwaliteitseisen
gebeurt door het daartoe opgerichte Landelijk Kwaliteitsbureau (LKB) van de rechtspraak.
Om als professionele bewindvoerder benoemd te kunnen worden, moeten kandidaten bij
het LKB een toelatingsverzoek indienen. Eenmaal benoemd moeten bewindvoerders jaarlijks
een handhavingsverzoek indienen, waarmee zij moeten aantonen dat zij nog steeds voldoen
aan de kwaliteitseisen. Naast het toelatings- en handhavingsverzoek houdt de rechter
die de bewindvoerder heeft benoemd, toezicht op het functioneren van de wettelijk
vertegenwoordiger. Zo moeten zij jaarlijks en aan het eind van het bewind ten overstaan
van de kantonrechter rekening en verantwoording afleggen. De jaarlijkse controle en
het rechterlijk toezicht maken het mogelijk om actief op te treden tegen tekortschietende
bewindvoerders. Bij signalen van misstanden grijpt de kantonrechter direct in door
de betrokken bewindvoerder op zijn functioneren aan te spreken, hem de gelegenheid
te bieden tot verbeteringen of hem de mogelijkheid te ontnemen om als bewindvoerder
te blijven optreden door hem te ontslaan.Dit is ook is gebeurd in de situatie die
aanleiding heeft gegeven tot de Kamervragen van het lid Kat van uw Kamer.

Uit de evaluatie van de wet4 en het Besluit kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren
is gebleken dat de introductie van de kwaliteitseisen in 2014 breed door de praktijk
wordt gesteund en de professionalisering van beroepsvertegenwoordigers heeft bevorderd.5 De kwaliteitseisen fungeren daarbij vooral als een eerste filter om bewindvoerders
met onvoldoende opleiding, bedrijfsvoering of solvabiliteit te weren. De wetsevaluatie
heeft geleid tot enkele wijzigingen in het Besluit kwaliteitseisen. De opleidingseisen
zijn verduidelijkt en het plan van aanpak dat de bewindvoerder bij het begin moet
opstellen is aangevuld met de eis dat dit tussentijds kan worden aangepast aan de
voortgang van het bewind.6

Taak beschermingsbewindvoerder bij schuldenbewind

Een schuldenbewind is, anders dan schuldhulpverlening, niet gericht op het oplossen
van de schulden. Het is een traject dat voorafgaand of gelijktijdig loopt aan een
schuldhulpverleningstraject. Een bewind wegens problematische schulden (schuldenbewind)
levert de betrokken burger dan ook geen schuldenvrije toekomst op. Wel geeft een schuldenbewind
de betrokken burger financiële rust, omdat het bescherming biedt tegen (nieuwe) schuldeisers.
De belangrijkste taak van de bewindvoerder is het stabiliseren van de financiële situatie
van de betrokken burger (het beheren van de inkomsten en uitgaven, het uitkeren van
leefgeld, aanspraak maken op basisvoorzieningen). Daarnaast moet de bewindvoerder
werken aan de financiële zelfredzaamheid van de betrokken burger en hem doorgeleiden
naar het minnelijk of wettelijk traject voor zover dat mogelijk is en zijn (lichamelijke
of geestelijke) toestand dat toelaat.

In het kader van het toezicht op het functioneren van de bewindvoerder ziet de kantonrechter
bij de periodieke rekening en verantwoording aan de hand van het plan van aanpak van
de bewindvoerder ook toe op de voortgang in het schuldenbewind. Het doorgeleiden voor
een schuldhulpregeling vereist een actieve rol van bewindvoerders met goede afstemming
en samenwerking met de gemeente van de betrokken burger. Hierin zijn de afgelopen
jaren stappen gezet door bewindvoerders en gemeenten, onder meer door het sluiten
van convenanten om de burger die onder schuldenbewind staat eerder te kunnen laten
uitstromen naar het minnelijk traject.

Vervolgtraject

Het voornemen in het coalitieakkoord om strengere eisen te stellen aan beschermingsbewindvoerders
heeft tot doel om misstanden bij bewindvoerders zo veel als mogelijk te voorkomen
en de uitstroom uit schuldenbewind te bevorderen. Het is belangrijk dat burgers die
voor hun schuldensituatie hulp en bescherming krijgen van een bewindvoerder blind
op deze persoon kunnen vertrouwen. Dat betekent dat incidenten met bewindvoerders
die ernstig tekortschieten in hun functioneren zo veel als mogelijk moet worden voorkomen.
Daarnaast betekent dit dat de uitstroom uit schuldenbewind wordt verbeterd om ervoor
te zorgen dat burgers met problematische schulden sneller perspectief krijgen op een
schuldenvrije toekomst.

Ter uitvoering van het desbetreffende onderdeel van het coalitieakkoord denken wij
aan verschillende maatregelen op de volgende deelterreinen van beschermingsbewind:

1. De kwaliteit van de bewindvoerder;

2. De relatie tussen de bewindvoerder en de onder bewind gestelde burger;

3. Het toezicht op de bewindvoerder;

4. De samenwerking tussen de bewindvoerder en de gemeente.

1. De kwaliteit van de bewindvoerder

Voor het borgen van de kwaliteit is het belangrijk dat bewindvoerders niet alleen
beschikken over de juiste scholing en opleidingseisen, maar ook over kennis die up-to-date
is en over de juiste vaardigheden om het werk van bewindvoerder in de praktijk goed
uit te kunnen voeren. Daarbij is van belang dat de bijscholing niet alleen is gericht
op kennis op juridisch gebied, maar ook op sociale vaardigheden, zoals het luisteren
naar de wensen en behoeften van de betrokken burger en daarnaar zo veel als mogelijk
handelen. Het uitbreiden van de verplichting tot bijscholing- en trainingsactiviteiten
waaraan een minimum aantal opleidingspunten wordt gekoppeld en waarop rechterlijk
toezicht wordt uitgeoefend is daarbij een belangrijk aandachtspunt dat wij verder
zullen verkennen.

Met de brancheorganisaties van bewindvoerders gaan wij hierover verder in gesprek.
Daarbij wordt tevens bezien wat hiervan de financiële implicaties zijn en op welke
wijze de financiële gevolgen kunnen worden gedekt.

Hogere of extra opleidingseisen door verplichte bij- of nascholing kunnen voor bewindvoerders
een extra kostenpost betekenen. Deze extra kosten komen zonder nadere regeling ten
laste van zijn of haar beloning, terwijl de beloning van de bewindvoerder al enige
tijd onder druk staat. Op dit moment wordt onderzoek uitgevoerd naar de financiering
van beschermingsbewind en de beloning van bewindvoerders. De verwachting is dat dit
onderzoek in het najaar wordt opgeleverd. We zullen uw Kamer de kabinetsreactie in
het voorjaar van 2023 doen toekomen.

2. De relatie tussen de bewindvoerder en de onder bewind gestelde burger

Verschillende kwaliteitseisen regelen de relatie tussen de bewindvoerder en de onder
bewind gestelde burger. Een bewindvoerder houdt bijvoorbeeld rekening met de levensovertuiging,
godsdienstige gezindheid en culturele achtergrond van de betrokkene. Ook dient een
bewindvoerder ten minste vier werkdagen per week telefonisch bereikbaar te zijn voor
de onder bewind gestelde burger. In veel gevallen gaat dit tussen bewindvoerder en
onder bewind gestelde burger gewoon goed. Dat neemt niet weg dat het in de uitvoering
soms kan misgaan of dat de betrokken burger in sommige gevallen ontevreden is over
zijn bewindvoerder. Een aanscherping van de regels voor bewindvoerders zal dit probleem
niet kunnen oplossen.

Waar wel verder op kan worden ingezet, is het versterken van het zicht op ondermaats
presterende bewindvoerders, zodat door de rechter eerder en proactiever kan worden
ingegrepen bij bewindvoerders die ernstig tekort schieten in hun taak. Negatieve ervaringen
met deze bewindvoerders schaden het vertrouwen in de beroepsgroep als geheel en daarmee
ook het vertrouwen in de professionals die zich met hart en ziel inzetten voor mensen
die zich in een kwetsbare financiële situatie bevinden.

Daarom willen wij met de rechtspraak en de brancheverenigingen van bewindvoerders
verkennen hoe de bestaande klachtenregelingen voor bewindvoerders kunnen worden verbeterd,
zodat signalen van misstanden eerder aan het licht komen en bewindvoerders daarop
kunnen worden aangesproken.

Daarnaast wordt met brancheverenigingen van bewindvoerders en gemeenten verder onderzocht
op welke wijze de uitstroom uit schuldenbewind kan worden bespoedigd. Ten behoeve
van de voortgang van schuldenbewinden heeft de Nationale ombudsman de aanbeveling
gedaan voor het opleggen van een streefnorm voor de doorgeleiding naar het minnelijke
of wettelijke traject.7 Bij de gesprekken die wij hierover met brancheverenigingen van bewindvoerders en
gemeenten gaan voeren, zullen wij ook deze aanbeveling betrekken en verder uitwerken.
Een streefnorm voor bewindvoerders kan bijdragen aan een sneller perspectief op een
oplossing voor de schuldenproblematiek en de financiële zelfredzaamheid van de betrokken
burger.

3. Het toezicht op de bewindvoerder

Het rechterlijk toezicht vindt nu grotendeels achteraf plaats door middel van de jaarlijkse
rekening en verantwoording. Met alle betrokken ketenpartijen zullen wij in gesprek
gaan of dit kan worden uitgebreid met actueel toezicht, waarbij een controle op afwijkende
of ongebruikelijke overboekingen door de bewindvoerder mogelijk wordt. Er is nader
onderzoek nodig om te kunnen beoordelen wat dit in de uitvoering voor rechtspraak
en bewindvoerders betekent. Daarbij zullen ook de mogelijke financiële gevolgen hiervan
voor de rechtspraak onderzocht worden, in samenhang met de vraag of hiervoor financiële
dekking bestaat.

Daarnaast wordt gedacht aan de ontwikkeling van een openbare lijst van professionele
beschermingsbewindvoerders die op dat moment benoembaar zijn. Hiermee wordt bij alle
rechtbanken meteen duidelijk wie benoembaar is als bewindvoerder. Beschermingsbewindvoerders
die om welke reden dan ook niet benoembaar zijn, worden niet op deze lijst genoemd.
Naast een dergelijke lijst is een belangrijk punt van aandacht de vraag hoe landelijk
meer inzicht kan worden verkregen in het aantal waarschuwingen, schorsingen en ontslagen
van bewindvoerders.

4. De samenwerking tussen de bewindvoerder en de gemeente

Voor het vertrouwen in de bewindvoerder en de voortgang van een schuldenbewind is
voor de onder bewind gestelde burger tot slot van belang dat er een goede onderlinge
samenwerking bestaat tussen de rechtspraak, bewindvoerder en gemeente. Hierbij denken
wij vooral aan het verder versterken van de informatiepositie van gemeenten.

In dit kader vragen wij bij gemeenten na of voor het gebruik maken van het adviesrecht
meer informatie nodig is voor een goed onderbouwd advies aan de kantonrechter. Een
sterkere informatiepositie geeft gemeenten ook meer mogelijkheden om ook na afloop
van de termijn voor het adviesrecht een verzoek tot opheffing van het bewind te doen
of een goed onderbouwd verzoek tot ontslag van een bewindvoerder van wie de gemeente
signalen van ondermaats presteren heeft. Een sterkere informatiepositie voor gemeenten
tijdens de duur van het schuldenbewind kan er ook aan bijdragen dat de burger de meest
passende, op zijn specifieke situatie gerichte vorm van schuldhulpverlening krijgt.
Dit geldt ook bij multi-problematiek, waarbij naast de problematische schulden andere
problemen spelen. Voor het versterken van de informatiepositie van gemeenten moet
nog worden onderzocht of de huidige grondslag die met het wettelijk adviesrecht in
het Burgerlijk Wetboek is ingevoerd, toereikend is voor het uitwisselen van gegevens
over de burger voor wie beschermingsbewind is ingesteld.

Afsluiting

Hierboven hebben wij verschillende voorgenomen maatregelen besproken ter uitvoering
van het onderdeel in het coalitieakkoord dat ziet op de kwaliteit van bewindvoerders.
Wij vinden het van belang dat er voldoende draagvlak ontstaat voor de genoemde maatregelen
bij alle ketenpartijen. Dat draagt immers bij aan een goede uitvoering ervan. Deze
maatregelen zullen daarom de komende tijd verder worden onderzocht en worden verkend
in samenspraak met de rechtspraak, brancheverenigingen van beschermingsbewindvoerders
en gemeenten. Daarbij wordt tevens de vraag betrokken of en zo ja welke financiële
gevolgen deze maatregelen hebben voor de verschillende partijen in het schuldenbewind
en de wijze waarop hiervoor dekking gevonden kan worden.

In dat verband is het eerdergenoemde onderzoek naar de financieringsstructuur van
schuldenbewind en de beloningssystematiek van bewindvoerders van belang. Uw Kamer
wordt over dit onderzoek in het voorjaar van 2023 nader geïnformeerd.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind