Brief regering : Kabinetsreactie op de IOB-eindevaluatie over de Nederlandse bijdrage aan de VN-missie MINUSMA in Mali tussen 2014 en 2019

Nr. 451 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN DEFENSIE EN VOOR BUITENLANDSE
HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING EN VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 september 2022

In deze brief ontvangt u de beleidsreactie van het kabinet op de onafhankelijke eindevaluatie
van de Nederlandse artikel-100 bijdrage aan de VN-missie UN Multidimensional Integrated Stabilisation Mission (MINUSMA) in Mali. De inzet vond plaats van begin 2014 tot 1 mei 2019 en bestond uit
defensiepersoneel, politiefunctionarissen en civiele adviseurs en experts. De eindevaluatie
is, in lijn met het besluit van het kabinet om toekomstige eindevaluaties van artikel 100-missies
standaard volledig door een onafhankelijke partij te laten uitvoeren (Kamerstuk 27 925, nr. 721), uitgevoerd door de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB),
de onafhankelijke evaluatiedienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het kabinet
is IOB erkentelijk voor haar eindevaluatie, die waardevolle bevindingen en aanbevelingen
bevat voor de besluitvorming over toekomstige Nederlandse bijdrage aan missies.

De beleidsreactie begint met een schets van de context waarin de Nederlandse bijdrage
aan de VN-missie heeft plaatsgevonden. Aansluitend worden de bevindingen die IOB heeft
gedaan één voor één geadresseerd. Het kabinet onderschrijft bevindingen 3 tot en met
7 en 10 tot en met 12 volledig, en de bevindingen 1, 2, 8 en 9 ten dele. Omdat de
onderhavige beleidsreactie terugblikt op de Nederlandse missie-inzet tussen 2014 en
2019, is de reactie opgesteld in de verleden tijd en ziet deze uitsluitend op de genoemde
tijdsperiode. Nederland draagt momenteel nog altijd bij aan MINUSMA, en de huidige
Force Commander van de missie is een Nederlandse luitenant-generaal.1 Uw Kamer zal voor het einde van het jaar nader worden geïnformeerd over de huidige
situatie in Mali en bredere regio en de Nederlandse veiligheidsinspanningen aldaar.

Het kabinet hecht er belang aan te benadrukken dat bijdragen aan VN-vredesmissies
vrijwel altijd plaats zullen blijven vinden in een weerbarstige context, waarin resultaten
vaak niet gemakkelijk te boeken zijn en risico’s zullen blijven bestaan. Desondanks
acht het kabinet het van belang om een bijdrage te blijven leveren aan dergelijke
internationale missies ter bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit.
Hiermee worden immers ook de Europese en Nederlandse veiligheidsbelangen gediend.

Bovenal is het kabinet alle betrokken militairen, politiefunctionarissen en civiele
adviseurs en experts die uitgezonden zijn geweest naar Mali, erkentelijk voor hun
inzet, vaak onder moeilijke omstandigheden. Uit de eindevaluatie MINUSMA en uit diverse
gesprekken door betrokken ministeries met de VN en internationale partners komt naar
voren dat het Nederlandse personeel, zowel het defensiepersoneel, politiefunctionarissen
als civiele adviseurs en experts, bekend stond als professioneel, waardevol en betrokken.
Zij hebben Nederland hiermee een belangrijke dienst bewezen, waarvoor het kabinet
hen dankt.

Het kabinet brengt de Nederlandse militairen in herinnering die gedurende de Nederlandse
bijdrage aan de VN-missie MINUSMA in Mali zijn overleden of gewond zijn geraakt. Het
kabinet herdenkt kapitein René Zeetsen, eerste-luitenant Ernst Mollinger, luitenant-kolonel
Wolter van Thiel, sergeant der eerste klasse Henry Hoving en korporaal Kevin Roggeveld.
Het kabinet betuigt zijn oprechte deelneming aan hun families en dierbaren. Het kabinet
staat daarnaast stil bij de Nederlandse militairen die in Mali gewond zijn geraakt.

Het kabinet herdenkt tevens alle Malinese en andere slachtoffers, zowel militair als
burger, die zijn gevallen tijdens hun inzet voor vrede en veiligheid in Mali.

Context

In januari 2012 brak na eerdere opstanden in de jaren zestig, negentig en in 2007
opnieuw een Toearegrebellie uit in het noorden van Mali. Vervolgens werd op 22 maart
2012 president Touré afgezet door een groep militairen, uit onvrede over de zwakke
positie van het Malinese leger dat niet toegerust was om de opstand te bestrijden.
Mede door het onvermogen van de overheid om het staatsgezag te herstellen, veranderde
het noorden van Mali in de loop van 2012 in een vrijhaven voor gewapende en terroristische
groeperingen. Begin 2013 begonnen jihadistische groepen een opmars richting het zuiden
en wisten zij door te breken tot de de facto grens tussen het noorden en zuiden van Mali. Op 11 januari 2013 startte Frankrijk,
op verzoek van de Malinese autoriteiten en met steun van de VN-Veiligheidsraad, een
militaire interventie om de Malinese territoriale integriteit te herstellen. De Fransen,
ondersteund door de African-led International Support Mission
to Mali (AFISMA) en het Malinese leger, wisten het noorden te heroveren op de jihadisten.
In april 2013 richtte de VN-Veiligheidsraad de opvolger van AFISMA op, MINUSMA. De
centrale doelstellingen van het mandaat van MINUSMA waren bij aanvang de stabilisering
van belangrijke bevolkingscentra, steun voor herstel van het staatsgezag in heel Mali,
bemiddeling bij politieke dialoog en verzoening, steun bij de organisatie van verkiezingen,
bescherming van burgers en ondersteuning bij humanitaire hulp.

Het zoeken naar een politieke oplossing voor de problematiek in Mali stond tijdens
de gehele onderzoeksperiode (2014–2019) centraal. Een belangrijke mijlpaal vormde
de ondertekening van het Malinese vredesakkoord door de Malinese regering en twee
coalities van gewapende groepen2, «de Coördinatie» (CMA) en «het Platform», op 20 juni 2015. MINUSMA kreeg onder andere
een leidende politieke rol ter ondersteuning van het monitoringscomité, het Comité de Suivi de l’Accord (CSA), waarin de strijdende partijen en de internationale gemeenschap
toezicht hielden op de uitvoering van het akkoord.

Sinds eind 2017 positioneerde CMA zich als een onderhandelingspartner voor de Malinese
overheid en de internationale gemeenschap in de zoektocht naar een oplossing voor
het conflict in Noord-Mali. CMA hoopte op die manier vooral haar bevochten hegemonie
in Kidal te consolideren. Aangezien groepen binnen CMA banden onderhielden met jihadistische
groeperingen wisten Jama’t Nusrat al-Islam wal Muslimi (JNIM) en Islamic State in the Greater Sahara (ISGS) de hegemonie van CMA te gebruiken om hun vitale noordelijke safe havens en aanvoerroutes relatief veilig te stellen. Hierdoor konden deze jihadistische groeperingen
hun operatiegebied en activiteiten uitbreiden.

Dit leidde tot de verplaatsing van de jihadistische activiteiten van Noord- naar Centraal-Mali.
Tot eind 2017 waren de noordelijke regio’s Gao, Kidal, Ménaka en Timboektoe de primaire
brandhaarden van Mali, maar sinds 2017 nam de onveiligheid in Centraal-Mali in snel
tempo toe. De toenemende onveiligheid in het centrum van het land werd gevoed door
conflicten over schaarse natuurlijke hulpbronnen, klimaatverandering, etnische spanningen,
mensenrechtenschendingen en de toenemende invloedssfeer van criminele en terroristische
groeperingen. Vanwege de snel verslechterende veiligheidssituatie en de hoge noden
in Centraal-Mali werd het oorspronkelijke mandaatgebied van MINUSMA daarom verbreed
naar Centraal-Mali.

Het escalerende geweld in met name Centraal-Mali bedreigde niet alleen de stabiliteit
van Mali, maar ook die van de buurlanden. Centraal-Mali en de grensgebieden met Burkina
Faso en Niger (Liptako-Gourma regio) groeiden uit tot de belangrijkste jihadistische
brandhaarden van de westelijke Sahel. Ook breidde de jihadistische dreiging zich uit
naar het zuiden van Mali richting de West-Afrikaanse kuststaten, zoals Benin, Ivoorkust
en Ghana. De effecten van toenemende onveiligheid hadden ook hun weerslag op de humanitaire
en de economische situatie in Mali en de bredere regio.

De politieke en veiligheidssituatie in Mali is over de afgelopen jaren verder verslechterd,
wat ook zijn weerslag had op MINUSMA. De Nederlandse verwachtingen over de rol van
MINUSMA bleken te hooggespannen. De complexiteit van de situatie maakt de weg naar
vrede en veiligheid in Mali een moeizaam en langdurig proces.3 Desalniettemin blijft MINUSMA ook nu nog onlosmakelijk verbonden met dat proces.

Bevindingen

Militair

1. Hoofdbevinding: De inlichtingenbijdrage heeft de besluitvorming van de missie slechts in beperkte
mate ondersteund en de inlichtingenketen niet duurzaam versterkt.

1.1. Bevinding: Het ontwerp van de Nederlandse inlichtingenbijdrage was gestoeld op het «attached»
model. Daarmee werd een parallelle werkstructuur gecreëerd, waardoor inlichtingen
niet goed konden worden ingebed in de missie.

1.2. Bevinding: De keuze voor het «attached» model leidde tot aanpassing van de taakstelling van
ASIFU, wat zorgde voor verwarring over de doelen en de rol van de inlichtingeneenheid.

1.3. Bevinding: De inlichtingenproducten van ASIFU sloten slechts in beperkte mate aan op de behoeften
van de militaire leiding, maar bleken geregeld van meerwaarde voor civiele delen van
de missie.

3. Bevinding: MINUSMA was onvoldoende in staat om de inlichtingenbijdrage te absorberen en inlichtingengestuurd
te werken.

Het kabinet deelt deze bevindingen ten dele. Het kabinet erkent dat de inlichtingenbijdrage
de besluitvorming van MINUSMA in beperkte mate heeft ondersteund en dat de inlichtingenketen
van de missie niet duurzaam is versterkt, om de redenen zoals aangedragen door IOB.
Het kabinet onderkent de bevindingen van IOB in relatie tot het «attached» model,
de verwarring over de taakstelling en de rol van de inlichtingeneenheid, de aansluiting
op de behoeften van de Force Commander, en het absorptievermogen van de VN-missie ten aanzien van de inlichtingenbijdrage.

Ondanks de beperkingen, werd met de inlichtingenbijdrage een bepaalde kwaliteitsimpuls
gegeven aan de inlichtingenketen van MINUSMA. Het inlichtingenproces heeft de opbouw
van het omgevingsbeeld en daarmee de besluitvorming van de missieleiding ondersteund.
De inlichtingen boden handelingsperspectieven, bijvoorbeeld als ondersteuning bij
te voeren diplomatiek overleg voor het vredesproces, het nemen van maatregelen in
het kader van de bescherming van de burgerbevolking of het toewijzen van militaire
capaciteiten aan gebieden of eenheden. Het concept van inlichtingengeleide operaties
is binnen de staf van MINUSMA stap voor stap verder ontwikkeld, wat de effectiviteit
van de inlichtingenketen van MINUSMA vergrootte. Daarnaast heeft de bijdrage er mede
toe geleid dat het toepassen van inlichtingen in de brede context van VN-vredesmissies
aan de taboesfeer is onttrokken en tot op heden steeds meer wordt onderkend en toegepast.

a. «Attached»-model

De ontplooiing van een All Source Information Fusion Unit (ASIFU) in MINUSMA was de eerste keer in de geschiedenis van de VN. Derhalve was
er ook geen referentiekader waarop terug kon worden gevallen. Nederland had in Afghanistan
veel ervaring opgedaan met inlichtingengeleide operaties en het delen van inlichtingen
tussen NAVO-lidstaten (trusted nations). De werkwijze zoals die in Afghanistan werd gehanteerd en die daar goed functioneerde,
werd deels toegepast in VN-verband maar bleek hiervoor niet automatisch geschikt.
Binnen de VN was de weerstand tegen inlichtingen aanvankelijk groot. De VN is een
civiel gedomineerde organisatie met een cultuur waarin openheid en toegankelijkheid
van informatie een belangrijke plaats innemen en bijdragen aan het in stand houden
van de cohesie tussen de troepenleverende landen. Alhoewel ASIFU de inlichtingenproducten
zowel aan het militaire als het civiele deel van de missie beschikbaar stelde, werd
de toegang tot de onderliggende vertrouwelijke data beperkt tot de ASIFU-landen. Daarnaast
was de VN technisch nog niet gereed voor een hoogwaardige inlichtingencapaciteit:
het beschikte nog niet over een goed en bruikbaar netwerk. Om toch tot inlichtingenproducten
te kunnen komen, bracht Nederland een eigen beveiligd systeem in. Deze praktische
oplossing had als nadeel dat enkel NAVO- en EU-landen geaccrediteerd waren en andere
landen werden uitgesloten van deelname aan ASIFU. Mede hierdoor werd ASIFU door sommigen
binnen MINUSMA ervaren als een exclusieve, soms eigenstandig opererende eenheid. De
afscherming van vertrouwelijke informatie in het kader van bronbescherming, is voor
militairen die ervaring hebben met inlichtingen-operaties bekend en goed te begrijpen,
maar past niet in de VN-cultuur. Dat leidde soms tot onbegrip en wantrouwen bij VN-functionarissen
en bij die landen die geen deel uitmaakten van ASIFU. De werkwijze van ASIFU paste
in deze vorm onvoldoende in de toenmalige structuur en cultuur van een VN-vredesmissie
en hier trekt het kabinet lering uit voor de toekomst.

b. Taakstelling, rol en aansluiting van ASIFU op de behoefte van de missiecommandant

Het kabinet is het eens met de aanbeveling van IOB en zal bij een toekomstige inzet
van inlichtingencapaciteit voorafgaand een analyse maken van de informatiebehoefte,
de verschillende actoren binnen de missie, en vaststellen wie welk deel van die civiele
en militaire inlichtingenbehoefte voor zijn rekening neemt. Hiervoor is van belang
dat Nederlands personeel wordt geïnstrueerd over gangbare VN-werkwijzen op het gebied
van informatie- en inlichtingendeling.

Op instructie van de VN werd ASIFU in het begin met name ingezet om beeld op te bouwen
van de mogelijke politieke en militaire ontwikkelingen in Mali voor de komende drie
tot zes maanden. Naast ASIFU leverde het Joint Mission Analysis Centre (JMAC) inlichtingenproducten met een soms vergelijkbare doorkijk. Omdat de Force Commander werd geconfronteerd met een toenemend verlies van troepen, had hij behoefte aan inlichtingen
over de dagelijkse ontwikkelingen in Mali, zoals bijvoorbeeld op welke locaties hinderlagen
of Improvised Explosive Devices (IED) konden worden verwacht. In die inlichtingenbehoefte werd echter nauwelijks
voorzien omdat er bij de sectorhoofdkwartieren en de bataljons binnen de sectoren
geen of onvoldoende kennis en middelen waren om daarvoor in te zetten (zie ook bevinding
2). De MINUSMA-inlichtingenketen werd met de komst van de Nederlandse analysecapaciteit
en hoogwaardige sensoren met name op het operationele/hoog tactische niveau verbeterd.

Op basis van de in Afghanistan opgedane inlichtingenervaringen heeft Nederland bovendien
lange tijd vastgehouden aan het ontwikkelde ASIFU-concept. Het kabinet is het eens
met IOB dat, vanuit de gedachte dat de inlichtingenbijdrage primair moet voorzien
in de VN-behoefte, Nederland minder vasthoudend had moeten zijn en het concept eerder
had moeten aanpassen aan de veranderende inlichtingenbehoefte van de Force Commander.

c. Absorptiecapaciteit MINUSMA t.a.v. inlichtingen

Gedurende de inzet binnen MINUSMA bleek er weinig kennis en ervaring met het inlichtingenproces
te bestaan, en vond aansturing door de staf in de praktijk slechts in beperkte mate
plaats. Het kabinet trekt de les dat indien vanuit de missie de wens bestaat om hoogwaardige
capaciteiten in te bedden, maar de kennis en ervaring binnen het hoofdkwartier ontbreekt
voor de planning en aansturing van deze capaciteiten, de vereiste kennis in het gereedstellingstraject
van de Nederlandse bijdrage moet worden aangereikt aan de betreffende staffunctionarissen.
Dit kan bijvoorbeeld worden gerealiseerd met de inzet van een mobiel trainingsteam.

In de bredere VN-context is er een positieve ontwikkeling merkbaar met betrekking
tot de aandacht voor inlichtingen en het gebruik hiervan binnen missies. Parallel
aan de inzet van ASIFU heeft een VN-werkgroep met een Nederlandse militaire vertegenwoordiger
het Handbook Military Peacekeeping Intelligence ontwikkeld. In 2019 heeft de VN de inlichtingenstructuren van alle VN-vredesoperaties
tegen het licht gehouden en de conclusies verwerkt in een beleidsstuk. Sinds 2020
verzorgt de VN richtlijnen en briefings over het gebruik en beleid omtrent peacekeeping intelligence. Na beëindiging van de deelname aan MINUSMA is Nederland financieel en met experts
betrokken gebleven bij het verder ontwikkelen van handboeken over peacekeeping intelligence, het ontwikkelen van trainingsprogramma’s en het faciliteren van trainingen voor
(aanstaande) VN-inlichtingenfunctionarissen. In de afgelopen jaren is verdere ontwikkeling
van PKI, mede dankzij Nederlandse inzet, onderdeel van de aanbevelingen van het VN
special committee on peacekeeping operations aan het VN-secretariaat.4

2. Bevinding: De Nederlandse bijdrage was hoogwaardig, maar de militaire doelstellingen waren gezien
de ingebrachte middelen (veel) te ambitieus.

IOB stelt in haar eindevaluatie dat de Nederlandse militaire eenheden binnen de VN-context
van hoog niveau waren en werden gewaardeerd om hun professionaliteit, ook door de
lokale bevolking in Noord-Mali. Tegelijkertijd stelt IOB dat de ambitie om het volledige
gebied consistent te analyseren, niet realistisch was vanwege een gebrek aan sensoren.
Ook benoemt IOB dat er bij veel uitgezonden personeel onvoldoende kennis van het Frans
was, en er in het voortraject slechts in beperkte mate politiek-culturele kennis werd
opgedaan van het missiegebied. Tot slot benoemt IOB dat er operationele en materiële
beperkingen waren die verschillende eenheden hinderden in het inlichtingenwerk en
de effectiviteit hiervan.

a. Grootte van operatiegebied en gebrek aan sensoren

De prioritaire gebieden in het operatiegebied van ASIFU en andere sensoren waren Timboektoe,
Gao en Bamako. De geografische nadruk van de Nederlandse inzet lag in de regio Gao,
waar de VN in beginsel de meeste behoefte had aan informatie en inlichtingen. Het
kabinet onderschrijft dat het gebrek aan sensoren in het veld de effectiviteit van
ASIFU beperkte. Het ASIFU-concept ging er vanuit dat de VN-eenheden het inlichtingensysteem
zouden voeden met rapportages. In de praktijk kwam dit moeizaam van de grond. Een
deel van de VN-eenheden was niet in staat de benodigde rapportages op te stellen en
bij ASIFU en/of de U25 in te brengen. Dit is niet toe te schrijven aan de Nederlandse bijdrage. Vanuit ASIFU
en U2 zijn enkele malen uit eigen gelederen mensen vrijgemaakt om cursussen en instructie
te geven om dit te verbeteren, maar dit was niet structureel. De vaststelling van
dit probleem in MINUSMA, in combinatie met gelijksoortige uitdagingen omtrent inlichtingen
in andere VN-missies, heeft ertoe geleid dat de VN de voorbereiding van eenheden en
stafofficieren op het gebied van inlichtingen nu beter faciliteert, onder meer door
het aanbieden van cursussen op dit onderwerp.

IOB benoemt dat de reikwijdte van alle eenheden in het veld vanwege de strenge medische
evacuatieregels van Nederland per definitie werd gelimiteerd. Het kabinet bevestigt
dat Defensie zich committeert aan vastgestelde tijdslijnen voor medische zorg. Toereikende
medische zorgcapaciteiten zijn een voorwaarde voor een Nederlandse bijdrage aan een
missie. De medische zorg die Defensie voor haar militairen tijdens inzet nastreeft,
berust op de in Nederland gebruikelijke kwaliteitsnormen, de Nederlandse wetgeving
en de Nederlandse professionele standaard. Conform toezegging in de Kamerbrief «Beleidsreactie
op het OVv-rapport «Mortierongeval Mali» (28 maart 2018)» vormt een risicoanalyse,
gericht op alle veiligheidsaspecten van de inzet, een vast onderdeel van de besluitvorming
over de inzet van militairen of een verlenging van de inzet. In een Artikel 100-brief
wordt de Tweede Kamer hierover expliciet geïnformeerd. (Kamerstuk 34 775 X, nr. 94).

b. Taalvaardigheid en kennis lokale politiek en cultuur van het uitzendgebied

Het kabinet erkent dat taalkennis en culturele sensitiviteit voor bepaalde functionarissen
in een missie zoals MINUSMA cruciaal is om doeltreffend te functioneren. Militairen
worden in voorbereiding op een missie derhalve onderwezen in taal en cultuur. Hierbij
wordt gestreefd naar maatwerk, waarbij de inhoud onder andere afhankelijk is van de
beschikbare capaciteit en aard van de missie. Het kabinet erkent dat kennisvergroting
van taalvaardigheid onder militairen aandacht verdient en zal de mogelijkheden hiertoe
bekijken.

c. Operationele en materiële beperkingen

Het kabinet onderschrijft de bevindingen van IOB aangaande de operationele en materiële
beperkingen die gedurende de missie werden ondervonden. In Mali vormden de hoge temperatuur
en de stof- en zandrijke omgeving een zware belasting voor het personeel en materieel.
Vanwege de extreme omstandigheden sleet het materieel sneller dan elders. Defensie
trachtte met beperkte middelen in de logistieke aan- en afvoerlijnen de instandhouding
zo goed mogelijk in te regelen. De geografische ligging van Gao in combinatie met
de beperkt beschikbare logistieke middelen bemoeilijkte de aan- en afvoer van materieel.
Zo was het vliegveld op Gao niet geschikt voor zware transportvliegtuigen en moesten
materieel en personeel worden ingebracht via Bamako.

Het kabinet is eerder ingegaan op deze beperkingen in de bestuurlijke reactie op het
Rapport van de Algemene Rekenkamer van 5 juni 2018 (Kamerstuk 29 521, nr. 360). In deze reactie benoemt het kabinet dat het «aanhoudende beroep op de krijgsmacht
[...], in combinatie met knelpunten in de materiële gereedheid, schaarse (gevechts-)ondersteuning
en een dalend aantal militaire medewerkers, geleid [heeft] tot beperkingen in de inzetbaarheid
die vooral het vermogen hebben aangetast om eenheden langdurig, gelijktijdig en in
hogere dreigingsscenario’s in te zetten.»6 De aanbeveling van IOB om de personele en materiële capaciteiten beter in lijn te
brengen met de gestelde doelen, sluit aan bij de door het kabinet onderschreven aanbeveling
van de Algemene Rekenkamer om in de besluitvorming over het aangaan of verlengen van
missies de balans te bewaken tussen wat aan missies noodzakelijk is op zowel korte
als lange termijn, als wat de krijgsmacht aankan. De conclusies van de Algemene Rekenkamer
zijn indertijd nadrukkelijk betrokken bij de besluitvorming van het kabinet over de
toekomst van de Nederlandse bijdrage aan de VN-missie in Mali en over de bijdragen
aan andere missies.

4. Bevinding: Individuele militaire eenheden bleken geregeld van meerwaarde voor de missie, maar
het concept van een Nederlandse samenhangende militaire bijdrage was niet realiseerbaar
binnen MINUSMA.

Het kabinet erkent dat de wens tot het leveren van een samenhangende Nederlandse bijdrage,
in de praktijk niet goed verenigbaar was met de organisatiestructuur van MINUSMA.
De verschillende militaire eenheden die Nederland in MINUSMA inbracht, namelijk ASIFU
inclusief de Intelligence, Surveillance and Reconnaissance Company (ISR-coy), de Special Operations Land Task Group (SOLTG) en de Long Range Reconnaissance Patrol Task Group (LRRPTG) en het helikopter detachement, vielen niet alle onder dezelfde commandant.
Op voorspraak van de VN is gekozen de SOLTG/LRRPTG en het helikopter detachement niet
onder de commandant van ASIFU onder te brengen, maar direct onder de Force Commander. Een van de consequenties hiervan was dat ASIFU de Nederlandse eenheden in het veld
niet direct kon aansturen om als sensor te dienen. Het kabinet kan zich dan ook vinden
in de aanbeveling van IOB dat in een vervolgmissie de wens tot een samenhangende inzet
ofwel minder leidend dient te zijn, of dat deze moet worden aangepast aan de structuur
van de missie.

IOB beveelt tevens aan te investeren in een sterk gezamenlijk opwerktraject voor het
uitgezonden Nederlands personeel. Hier wordt reeds aandacht aan besteed. In het opwerktraject
zijn momenten verwerkt waarin het gehele detachement gezamenlijk traint en het traject
wordt doorgaans afgesloten met een integratie oefening. Dit is echter niet mogelijk
voor alle militairen die tegelijkertijd in het gebied aanwezig zijn, onder andere
door verschillende in- en uitrotatiemomenten.

5. Bevinding: De Nederlandse militaire bijdrage opereerde relatief geïsoleerd binnen MINUSMA, waardoor
de bijdrage leek op een «missie binnen een missie».

6. Bevinding: Werken in een VN-context was, mede door een gebrek aan VN-ervaring, voor uitgezonden
militairen bij momenten frustrerend.

a. Geïsoleerde inzet

Het kabinet erkent dat ASIFU relatief geïsoleerd opereerde binnen MINUSMA. Nederland
werkte nauw samen met andere westerse partners, maar stond verder af van de andere
troepenleverende landen. Dit had verschillende oorzaken. Allereerst de wens tot het
inbrengen van een samenhangende bijdrage. Doordat Nederlanders elkaar binnen de missie
makkelijk wisten te vinden werd de effectiviteit van de Nederlandse bijdrage bevorderd,
maar stond de inzet ook relatief apart van de andere partners binnen MINUSMA. Het
«attached» werken volgens NAVO-doctrine (zie ook bevinding 1) en de separate accommodatie
van Nederland met andere ASIFU-landen op Kamp Castor zorgden voor verdere afzondering
van de andere troepen leverende landen. Nederland had besloten tot de bouw van Kamp
Castor om zorg te dragen voor tijdige ontplooiing van de Nederlandse eenheden in Gao.
Op 7 mei 2015 erkende het kabinet in de tussentijdse evaluatie MINUSMA dat de Nederlandse
benadering het risico met zich meebracht dat een soort «eigen missie binnen de VN-missie»
zou ontstaan, indien de aansluiting met de niet-Westerse landen onvoldoende zou worden
bereikt (Kamerstuk 29 521, nr. 292). De IOB-eindevaluatie toont aan dat dit inderdaad het geval is geweest. In een eventuele
toekomstige inzet blijft het van belang hier alert op te zijn en de samenhang met
de bredere missie te optimaliseren.

b. Werken in VN-context

Het kabinet erkent de bevinding van IOB dat werken in een VN-context voor uitgezonden
militairen bij momenten frustrerend kon zijn, vanwege de onbekendheid met het VN-systeem
en de verschillen met NAVO-procedures en werkwijzen. Nederland droeg met de deelname
aan MINUSMA voor het eerst sinds lange tijd weer met eenheden bij aan een VN-missie.
Een VN-missie verschilt in aard en samenstelling aanmerkelijk van NAVO- en EU-missies.
Een van de verschillen is dat de Nederlandse eenheden veel minder als nationale detachementen
konden opereren, maar een integraal onderdeel vormden van de VN-organisatie, zoals
ook blijkt uit bevinding 4. Een ander kenmerkend verschil is dat NAVO-missies primair
militaire organisatievormen zijn, terwijl een VN-missie een primair civiele organisatievorm
is met daarbinnen een militair organisatiedeel. Dit is onder andere te merken aan
de wijze waarop de logistieke processen zijn vormgegeven.

Deze verschillen vereisten aanpassingsvermogen van de Nederlandse militairen. In de
missiegerichte opleiding wordt daarom aandacht geschonken aan de werkwijzen en methoden
binnen de VN. Vanaf de start van MINUSMA werden uit te zenden militairen onder andere
voorbereid aan de hand van elementen uit de VN-predeployment training. In 2019 is besloten dat Nederlandse militairen die een VN-staffunctie zullen bekleden,
tevens de VN staff officers course volgen. Daarnaast wordt voor de functie van military observer binnen VN-missies voorzien in uitgebreide voorbereiding middels de UN
military observer course, en voor de functie van Individual Police Officer (IPO) middels de UN Police cursus. Deze beide cursussen worden in Nederland verzorgd door de School voor Vredesmissies.
Defensie onderstreept dan ook het belang om bij toekomstige missiebijdragen aandacht
te besteden aan de VN-context voorafgaand aan uitzending.

c. Borging van institutionele kennis

Mede doordat Nederland een langere periode niet op substantiële wijze aan VN-missies
had deelgenomen was de kennis van en ervaring met de specifieke aard en werkwijzen
van VN-missies bij de voorbereiding van de Nederlandse deelname aan MINUSMA niet optimaal.
Het gevolg was dat ten aanzien van de logistieke ondersteuning onvoldoende werd geanticipeerd
op de werking van VN-contractmanagement, de doorlooptijd van administratieve procedures
en de voor de VN noodzakelijke nadruk op kostenbesparing. Gaandeweg verbeterde de
kennis over VN-werkwijzen en verliep de afstemming tussen betrokkenen soepeler. De
politiek en militair adviseurs bij de Permanente Vertegenwoordig van Nederland bij
de VN speelden hierin een belangrijke ondersteunende rol. Het kennisniveau van het
functioneren van VN-missies is met de bijdragen aan MINUSMA sinds 2014 verbeterd.
Deze kennis moet met oog op eventuele toekomstige VN-missies organisatorisch goed
worden geborgd.

7. Bevinding: De Nederlandse militaire bijdrage was lastig overdraagbaar aan andere landen.

De Nederlandse militaire bijdrage aan MINUSMA was in opzet modulair en gebaseerd op
de uitvraag van de VN. Deze opzet stelde Nederland in theorie in staat om taken over
te dragen aan andere troepenleverende landen. Dit was een belangrijk uitgangspunt
voor de deelname aan MINUSMA. Uiteindelijk is het echter de verantwoordelijkheid van
de VN om een opvolger te vinden voor vertrekkende landen. Gedurende de inzet in MINUSMA
bleek dat effectieve force generation een uitdaging was, onder meer vanwege het uitblijven van politieke bereidheid en
beperkingen omtrent operationele beschikbaarheid van hoogwaardige capaciteiten.

Nederland heeft de VN gedurende de inzet in MINUSMA actief geassisteerd bij de zoektocht
naar opvolgers op momenten dat Nederland met bepaalde onderdelen uit de missie wilde
stappen. In 2017 werd gestart met de fusie van ASIFU en de U2. Deze fusie ging gepaard
met een verkleining van de Nederlandse bijdrage aan de U2/ASIFU. De taken van de Nederlandse
ISR-compagnie in Gao, die voor de fusie deel uitmaakte van ASIFU, waren in 2016 al
overgedragen aan Duitsland. Het beheer van Kamp Castor in Gao kwam in 2018 in Duitse
handen. In juli 2016 besloot Nederland om de transporthelikopters begin 2017 terug
te trekken. Dit gaf de VN weinig tijd om te voorzien in opvolging. Nederland heeft
intensief overleg gevoerd met partnerlanden om vervangende helikoptercapaciteit ter
beschikking te stellen. De Nederlandse gevechts- en transporthelikopters werden in
de eerste helft van 2017 door Duitsland afgelost. De LRRPTG was de laatste Nederlandse
eenheid die op 1 mei 2019 werd teruggetrokken uit Mali. Het Verenigd Koninkrijk heeft
in 2021 een langeafstandsverkenningseenheid in Gao ontplooid. Nederland heeft de eerder
opgedane kennis en ervaring met het VK gedeeld ten behoeve van hun missievoorbereiding.

Het is evident dat het voor de force generation binnen de VN-missie van belang is dat troepenleverende landen helder en tijdig communiceren
over hoe en op welke termijn hun bijdrage eindigt. Het kabinet neemt deze aanbeveling
van IOB dan ook ter harte en handelde reeds in overeenstemming hiermee in de aanloop
naar de inzet van het C-130 transportvliegtuig in MINUSMA van november 2021 tot mei
2022.7 Tevens onderkent het kabinet het nut van rotatieschema’s voor kritische nichecapaciteiten.
Ondanks alle inspanningen van Nederland en andere Europese landen lukte het echter
niet om met een groep landen binnen MINUSMA een rotatiemechanisme voor het helikopterdetachement
in Gao van de grond te krijgen. Dit neemt niet weg dat het concept kansrijk is. Zo
heeft het Noorse rotatieschema voor transportvliegtuigen binnen MINUSMA een aantal
jaar succesvol gewerkt.

8. Bevinding: Zelfredzaamheid was leidend bij de inzet van Nederlandse militairen in operaties.
De terugtrekking van helikopters ging ten koste van het zelfredzame karakter van de
bijdrage en had als gevolg dat de reikwijdte en daarmee de effectiviteit van de Nederlandse
bijdrage verminderden.

In maart 2014 besloot het kabinet, mede op verzoek van de Tweede Kamer, drie Chinook
transporthelikopters aan het Nederlandse contingent voor MINUSMA toe te voegen (Kamerstuk
29 521, nr. 241). Deze helikopters werden aangeboden voor medische evacuatie, transporttaken en tactische
mobiliteit. In oktober 2016 schreef het kabinet in een brief aan de Kamer dat de intensieve
inzet van helikopters in verschillende missies een groot beslag had gelegd op de capaciteit
(Kamerstuk 29 521, nr. 327). Vanwege zorgen over de instandhouding van de helikopters, de aflopende personele
en materiële inzetbaarheid in de missie en het benodigde aantal vlieguren voor training,
besloot Nederland de inzet van de Chinooks na begin 2017 te stoppen. Bij deze beslissing
was de terugslag op de reikwijdte bekend. De Nederlandse eenheden, specifiek de LRRPTG,
moesten hierdoor op momenten terugvallen op eigen afvoercapaciteit. De VN had weinig
tijd om in opvolging te voorzien en werkbare alternatieven van VN-partners waren beperkt
voor handen. Daarom heeft Nederland intensief overleg gevoerd met partnerlanden om
vervangende helikoptercapaciteit ter beschikking te stellen. De Nederlandse helikopters
werden in de eerste helft van 2017 door Duitsland afgelost.

Politie en Civiel

9. Hoofdbevinding: Er is slechts in beperkte mate uitvoering gegeven aan de doelstellingen die voor
de politie- en KMar bijdrage waren gesteld. Deze doelstellingen bleken niet gestoeld
op een realistische inschatting van de institutionele omgeving en de operationele
context. Daarnaast sloot de achtergrond van de Nederlandse IPO’s niet op alle vlakken
goed aan op de behoeften van de VN.

9.1 Bevinding: Het formuleren van specifieke doelstellingen voor de politie- en KMar bijdrage was
in deze context onrealistisch.

9.2 Bevinding: Nederlandse IPO’s bekleedden te weinig strategische posities binnen UNPOL.

9.3 Bevinding: UNPOL waardeerde de Nederlandse IPO’s, maar hun achtergrond sloot niet op alle vlakken
aan op de behoeften van de VN.

a. Doelstellingen voor UNPOL-bijdrage

De politiecomponent van MINUSMA, UNPOL, zet zich door het trainen en adviseren van
veiligheidsdiensten in voor het versterken en hervormen van het Malinese politie-
en justitieapparaat. Zoals de eindevaluatie stelt, beoogde Nederland hieraan een bijdrage
te leveren door inzet op de ontwikkeling van community policing, gender, access to justice, politie-justitie samenwerking en grensbewaking gerelateerd aan de bestrijding van
grensoverschrijdende criminaliteit. Hierbij werd opgemerkt dat de uiteindelijke aantallen
en werkgebieden zouden afhangen van het selectieproces bij UNPOL.

Het initiële Nederlandse mandaat voorzag in de plaatsing van 30 functionarissen, maximaal
20 militairen van de Koninklijke Marechaussee en 10 politieagenten, bij voorkeur ondergebracht
op dezelfde locatie als de militairen. Daarbij is in de artikel 100-brief van 1 november
2013 (Kamerstuk 29 521, nr. 213) vermeld dat zou worden bezien of de Nederlandse bijdrage aan UNPOL in de regio Gao
kon worden geconcentreerd, omdat hier ook het bilaterale Veiligheid en Rechtsordeprogramma
zou worden uitgerold. Door samenhang tussen de inzet in MINUSMA en het Veiligheid
en Rechtsordeprogramma zou het geïntegreerde karakter van de Nederlandse inspanningen
worden versterkt (zie ook bevinding 11).

Eind maart 2014 is de eerste groep UNPOL-medewerkers vanuit Nederland gestart als
IPO in MINUSMA. In de periode 2014–2019 zijn in totaal 69 marechaussees en 36 politieagenten
als IPO in MINUSMA werkzaam geweest. De IPO’s waren en zijn geplaatst in Bamako, Gao
en in beperkte mate Timboektoe.

De Nederlandse IPO’s hebben onder meer bijdragen geleverd op het gebied van community policing, gender, trainen van Malinese politie-eenheden en bij het zetten van de eerste stappen van
het werken volgens het concept «Informatie Gestuurd Optreden» binnen UNPOL. Meerdere
Nederlandse IPO’s zijn bijvoorbeeld in UNPOL werkzaam geweest als Gender Focal Point. Doel was om het thema actief binnen UNPOL onder de aandacht te brengen en de samenwerking
te versterken door het opzetten van netwerken samen met NGO’s. Verder is er vanuit
een adviserende rol in Gao een bijdrage geleverd aan het verbeteren van de aanpak
van Sexual en Gender Based Violence binnen de politie en de samenwerking tussen politie en NGO’s met als doel een verbetering
van de aangiftebereidheid in Gao van vrouwen die slachtoffer zijn geworden van Sexual and Gender Based Violence. Gedurende de opstartfase van de missie zijn bovendien relatief veel IPO’s werkzaam
geweest in het versterken van de interne VN-structuren.

b. Plaatsingsprocedure

Het kabinet deelt de bevindingen van IOB voor wat betreft de KMar- en politiebijdrage
grotendeels. Het bleek inderdaad lastig om het volledige mandaat te vullen en IPO’s
op de voor Nederland relevante beleidsterreinen in te zetten. Door de specifieke plaatsingsprocedure
van UNPOL, die afweek van de procedures voor militairen, was het vrijwel onmogelijk
om uitgezonden personeel te laten landen op de door Nederland gewenste plek. In tegenstelling
tot EU-missies waar men op een specifiek takenpakket solliciteert, hanteert de VN
algemene IPO-functies waarop politie- en KMar-functionarissen kunnen solliciteren.
Hierdoor sloot de door de VN toegewezen functie niet altijd aan op het functieprofiel
van Nederlandse IPO’s en daarmee op de Nederlandse doelstellingen. De impact en effectiviteit
van de Nederlandse bijdrage leek samen te hangen met de omvang van de bijdrage aan
de missie op dat moment. Een grotere groep zou herkenbaarder zijn, beter in staat
zijn strategische plaatsingen te bemachtigen en meer voor elkaar krijgen. Door samenwerking
tussen Nederland en New York (met name de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging
bij de VN en de VN Police Division) en de nationale liaison in MINUSMA, is men er na verloop van tijd beter in geslaagd
op het plaatsingsbeleid in te spelen. Hierdoor zijn diverse functies op voor Nederland
prioritaire thema’s als gender en community policing herhaaldelijk door Nederlandse IPO’s vervuld. Ook is voor langere tijd de functie
van strategische planner in de staf van UNPOL door Nederland vervuld, waardoor meer
invloed kon worden uitgeoefend op de plaatsingen van de Nederlandse IPO’s. Een garantie
dat IPO’s op passende functies terecht kwamen, kon echter niet worden gegeven.

c. Taalvaardigheid

De VN stelt hoge eisen aan de Franse taalvaardigheid als voorwaarde voor deelname
aan de missie, wat een belemmering vormde om geschikte kandidaten te vinden. De politie
heeft namelijk een beperkt aantal Franssprekende kandidaten die aan deze eisen voldoen
en, vanwege capaciteitsdruk, ook nog beschikbaar zijn. Om de beheersing van de Franse
taal onder politiekandidaten te verbeteren worden cursussen Franse taal aangeboden.
Indien mogelijk stuurt de politie medewerkers voor een korte stage of voorbereidende
opleiding naar de Franse Gendarmerie. Inmiddels werft de politie intern ook specifiek
op Franssprekende kandidaten. Ook de KMar draagt er zorg voor dat de KMar IPO’s worden
voorzien van een Franse taalopleiding (zie tevens bevinding 2).

d. Uitzendduur

Ten slotte vormde de uitzendduur van de Koninklijke Marechaussee, die conform Defensierichtlijnen
maximaal zes maanden bedraagt, voor UNPOL een belemmering, omdat advies en ontwikkelfuncties
om meer continuïteit zouden vragen volgens de VN (UNPOL verzocht inzet voor twaalf
maanden). De uitzendduur voor de KMar in MINUSMA is gedurende de missie verhoogd en
vastgesteld op negen maanden en deze kon, met goedkeuring van de IPO en het Ministerie
van Defensie, eventueel worden verlengd met drie maanden tot een totaal van twaalf
maanden. De constatering van IOB dat de politiecommissaris van UNPOL vruchteloos heeft
aangedrongen op het verlengen van KMar-personeel wordt derhalve niet onderschreven.

e. Alternatieve vormen van inzet

Omdat het de intentie is zoveel mogelijk effect te sorteren met de geleverde bijdrage
kijkt Nederland, in lijn met de aanbeveling van IOB, naar andere vormen van bijdragen
aan internationale vredesmissies en crisisbeheersingsoperaties. De eindevaluatie noemt
het instrument Specialised Police Teams (SPT) waar de VN Police Division gebruik van maakt. Met een SPT richten één of meerdere landen zich gezamenlijk op
een bepaald onderwerp voor een bepaalde periode. De politie heeft vanaf 2017 bijgedragen
aan een door Duitsland opgezet SPT voor het geven van training op het gebied van aanpak
georganiseerde criminaliteit. Bij het opzetten van een SPT blijft het reguliere IPO-selectieproces
gehandhaafd met dien verstande dat de kandidaat bij het SPT wordt geplaatst. Daarnaast
stelt VN Police Division de voorwaarde dat een SPT voor langere duur (gemiddeld 2 jaar) moet worden ontplooid.
Dit beleid verkleint de haalbaarheid van een door Nederland zelfstandig opgezet SPT
in met name een Franstalig missiegebied. Nederland zal daarvoor afhankelijk zijn van
samenwerking met anderen. Nederland blijft het gebruik van het instrument SPT verder
ontwikkelen in VN- en EU-missies. Een andere vorm is het leveren van een bijdrage
aan een zogenaamd VN Mobile Training Team (MTT). Een MTT voorziet in specifieke, thematische trainingen aan VN-troepenleverende
landen en/of militairen in een VN-missie. In vergelijking tot het SPT geeft het MTT
gelegenheid tot een flexibelere en kortere bijdrage. Het MTT-concept wordt momenteel
door de VN doorontwikkeld en biedt mogelijk inzetopties voor Nederland.

10. Bevinding: De bijdrage van civiele adviseurs en civiele experts was gefragmenteerd, persoonsgebonden
en kleinschalig. Op individueel niveau werd meerwaarde geboden.

Nederland heeft vanaf 2014 civiele experts en civiele adviseurs in de missie ingebracht
om de civiel-militaire samenwerking en de samenhang van de Nederlandse inzet op de
verschillende sporen (militair, diplomatie en ontwikkelingssamenwerking) te versterken.
Daarnaast beoogde de civiele inzet MINUSMA in de beginfase op diverse beleidsterreinen
te versterken, omdat de missie in de beginjaren kampte met onderbezetting.

a. Civiele experts

In de onderhavige periode (2014–2019) zijn zes civiele experts uit de civiele missie
pool (CMP) van Buitenlandse Zaken ingezet in MINUSMA8. De experts werden in nauwe samenwerking en afstemming met de missie, het VN-hoofdkantoor
in New York alsmede met behulp van de Nederlandse ambassade te Bamako geplaatst. De
civiele experts hebben diverse disciplines bestreken en zijn ingezet op een aantal
Nederlandse prioritaire thema’s dat in overleg met de civiele component van de missie
geïdentificeerd is. De experts bekleedden de volgende functies op het hoofdkwartier
van MINUSMA in Bamako: politiek adviseur van de SRSG, communicatie, strategische beleidsvorming
UNPOL, hervorming van de veiligheidssector, bescherming van de burgerbevolking en
een genderexpert. Alle experts werden voor minimaal een jaar uitgezonden.

b. Civiele adviseurs

In de periode 2014–2019 zijn vier civiele adviseurs9 in MINUSMA werkzaam geweest die (met rotatie) op twee verschillende posities zijn
geplaatst.

Een civiel adviseur heeft tot het moment van de integratie van ASIFU in de U2 (2017)
voornamelijk op het VN-hoofdkwartier in Bamako gewerkt en daarbij gefunctioneerd als
liaison tussen ASIFU en de civiele MINUSMA-staf om de civiel-militaire informatie-uitwisseling
te versterken. Aansluitend is deze civiel adviseur als politiek adviseur aan de staf
van de Force Commander toegevoegd. De civiele adviseur gaf advies aan de militaire leiding van MINUSMA over
nationale en internationale politieke ontwikkelingen en nam bijvoorbeeld deel aan
dagelijkse civiele briefings over de voortgang van het vredesproces. De andere civiele
adviseur was actief vanuit Kamp Castor in Gao en werkte daar zowel op het regionale
hoofdkwartier als voor de ISR-compagnie en later voor de LRRPTG. Deze civiele adviseur
ging bijvoorbeeld met de Nederlandse militairen mee op patrouille om met de lokale
bevolking in contact te komen. Vanwege het langdurige verblijf van de laatstgenoemde
adviseur in Mali (meerdere jaren) had deze in de regio Gao door de jaren heen het
vertrouwen gewonnen van de lokale bevolking, waarvan de militairen gebruik konden
maken. Bovendien beschikte deze adviseur over bescheiden financiële middelen om kleinschalige
outreach-projecten op te zetten die het vertrouwen van de bevolking in de militaire aanwezigheid
in Gao vergrootten.

Het kabinet herkent zich in de bevinding van IOB dat de bijdrage van civiele adviseurs
en experts kleinschalig, persoonsgeboden en gefragmenteerd was, maar desondanks waardevol
is gebleken. Ook vanuit de VN en missieleiding is waardering geuit voor de deskundige
civiele inzet in de opbouwfase van MINUSMA. Hiermee heeft Nederland bijgedragen aan
een spoedige operationalisering van de missie waardoor belangrijke civiele taken,
bijvoorbeeld op het gebied van gender, uitgevoerd konden worden. Dankzij de inzet van civiele experts en adviseurs met
verschillende achtergronden is de kennis en expertise op essentiële beleidsterreinen
van de missie versterkt, onder meer op het gebied van de hervorming van de veiligheidssector,
communicatie en de bescherming van burgers. Tevens hebben de civiele experts en adviseurs
geïntegreerd werken binnen de missie versterkt, zowel op het vlak van civiel-militaire
samenwerking alsook bij het versterken van de samenhang van de Nederlandse inzet.
De civiel adviseur in Gao organiseerde bijvoorbeeld informele briefings tussen de
militaire en civiele staf. Dit droeg bij aan het verbeteren van de civiel-militaire
informatie-uitwisseling. Het regelmatige contact tussen de civiele experts en adviseurs,
de Nederlandse ambassade in Bamako en het Ministerie van Buitenlandse Zaken droeg
bovendien bij aan de versterking van de Nederlandse informatiepositie, beleidsontwikkeling
en inzetbepaling, bijvoorbeeld tijdens reguliere besprekingen over MINUSMA bij de
VN in New York. Ten slotte was er vanuit de missieleiding waardering voor de outreach-projecten richting de lokale bevolking die de civiel adviseurs identificeerden en financierden.

Het kabinet herkent zich tevens in het beeld dat de inzet van civiele experts vooral
in de latere fase bij tijd en wijle te zeer aanbod gedreven was. Het is gebruikelijk
dat de civiele tak van VN-vredesmissies hoofdzakelijk wordt gevuld door eigen VN-personeel.
In de opstartfase van de missie was er echter een tekort aan eigen civiel personeel.
Nederland speelde met het aanbieden van experts in op de vraag uit de missie. Naarmate
de civiele tak van de missie meer gestalte kreeg, bleek er in latere fases minder
vraag naar civiele experts uit Nederland. Hierdoor ontstond soms een discrepantie
tussen de expertise die Nederland inzette, de vraag vanuit de missie en de behoeften
aan VN-zijde. Dit kwam deels omdat de inzet van civiele experts onvoldoende met het
VN-hoofdkwartier werd afgestemd. Voor toekomstige missies is het van belang dat de
inzet van civiele experts in goed overleg met het VN-hoofdkwartier in New York wordt
vormgegeven. De Nederlandse permanente vertegenwoordiging fungeert daarbij als belangrijke
schakel tussen de missieondersteuning in New York en Nederlandse beleidsmakers in
Den Haag.

Geïntegreerde benadering

11. Bevinding: De geïntegreerde benadering is in het kader van de Nederlandse bijdrage aan MINUSMA
niet duidelijk geconceptualiseerd en geoperationaliseerd.

Nederland definieert de geïntegreerde benadering in de Leidraad Geïntegreerde Benadering
2014 als «De werkwijze waarmee de Nederlandse overheid zo doeltreffend mogelijk de
beschikbare instrumenten in kan zetten om veiligheid, stabiliteit en duurzame vrede
in fragiele staten en conflictgebieden te bevorderen, in samenwerking met de lokale
overheid, internationale organisaties en andere (maatschappelijke) partners» (Kamerstuk
31 787, nr. 11). De geïntegreerde benadering is daarmee een middel om beter bepaalde doelen te behalen,
en geen doel op zichzelf. Het uitgangspunt is dat onderdelen binnen de overheid op
basis van één gezamenlijke visie opereren, gebaseerd op een gezamenlijke analyse van
grondoorzaken en gezamenlijke doelstellingen. Hierbij heeft iedere betrokken actor
een eigen, unieke toegevoegde waarde. Activiteiten die worden ondernomen door de verschillende
actoren versterken elkaar waar mogelijk en zijn in ieder geval niet tegenstrijdig.
Daarbij is het belangrijk te blijven realiseren dat Nederland niet zelfstandig in
een context opereert en daarom actief (door het zoeken van synergie en het verdelen
van taken) lokale en internationale partners opzoekt. De geïntegreerde benadering
is een flexibele werkwijze die afhankelijk van de context wordt toegepast en op basis
van geleerde lessen wordt aangepast.

Tegen deze achtergrond is in de artikel 100-brief van 2013 geschreven dat het adresseren
van de complexe problematiek in Mali om een geïntegreerde benadering vraagt, waarbij
interventies op het gebied van veiligheid, rechtsorde, het versterken van overheidsstructuren,
sociaaleconomische ontwikkeling en bevordering van het politieke proces in onderlinge
samenhang moeten worden uitgevoerd. Hierbij werd gemeld dat «Nederland niet op al die terreinen even ambitieus zal bijdragen en daarom zoekt naar
een aansluiting tussen de eigen activiteiten en die van andere partners, zoals de
VN en de EU, die actief zijn in de regio».

Deze geïntegreerde benadering kreeg onder meer invulling door de uitbreiding van het
ontwikkelingsprogramma met het speerpunt Veiligheid en Rechtsorde. Het bilaterale
Veiligheid en Rechtsordeprogramma moest zich richten op het bevorderen van legitieme
stabiliteit en veiligheid door de onderliggende oorzaken van fragiliteit of conflict
aan te pakken. Hierbij werd onder andere samengewerkt met het civiele deel van MINUSMA
en werden activiteiten ondersteund op het gebied van rechtsstaatontwikkeling in de
gebieden waar ook MINUSMA actief was. De toenemende inzet in EU-missies onderstreept
eveneens de inzet op een geïntegreerde benadering. Om het geïntegreerde karakter van
de Nederlandse inzet te kunnen waarborgen werden ook personele maatregelen genomen.
Zo werd naast civiele inzet (zie bevinding 10) op de ambassade in Bamako onder andere
een project-Defensie-attaché, een medewerker Veiligheidsbeleid en een medewerker Veiligheid
& Rechtsorde aangesteld.

Het concept en de voorgenomen operationalisering van de geïntegreerde benadering kreeg
op deze wijze in de artikel 100-brieven vorm en evolueerde naar gelang het speelveld
of de omstandigheden veranderden. Het kabinet herkent evenwel het beeld uit de evaluatie
dat de samenhang van de Nederlandse inzet voor betrokkenen, met name het uitgezonden
personeel, door de jaren heen niet altijd duidelijk is geweest. Hierdoor kwam een
wisselend beeld naar voren van wat het geïntegreerde karakter van de Nederlandse inspanningen
inhield en betekende voor de taken en verantwoordelijkheden van uitgezonden medewerkers.
Daarbij zorgde het feit dat MINUSMA an sich een geïntegreerde missie is eveneens, voor conceptuele verwarring. Het kabinet neemt
de aanbevelingen die ten aanzien van de geïntegreerde benadering in de evaluatie worden
gedaan mee in de ontwikkeling van het interdepartementale beleid rondom de geïntegreerde
benadering en de toekomstige voorbereiding en uitvoering van bijdragen aan missies.

Doelen en strategisch narratief

12. Bevinding: Er was geen politiek-strategisch doel geformuleerd, waardoor het ook ontbrak aan
een strategisch narratief over de Nederlandse bijdrage aan MINUSMA.

Het kabinet erkent dat er voorafgaand aan de missie geen overkoepelend politiek-strategisch
doel is geformuleerd en de doelstelling afhankelijk van de politieke actualiteit en
het politieke draagvlak door de jaren heen kon veranderen. Mede als gevolg hiervan
veranderde ook het discours van de artikel 100-brieven, waarin bijvoorbeeld het belang
van migratie toenam. De verschuivende Nederlandse doelstellingen sloten gaandeweg
niet altijd aan bij het mandaat van MINUSMA, dat zich primair richtte op het bestendigen
van de vrede tussen de partijen die zich hebben verbonden aan het vredesproces. Dit
leidde tot een diffuus beeld van wat de Nederlandse inzet in MINUSMA beoogde en tot
te ambitieuze verwachtingen over wat Nederland met zijn deelname aan MINUSMA in Mali
kon bereiken. Hoewel er regulier interdepartementaal overleg plaatsvond, had er gedurende
de missie meer strategische sturing en reflectie op de Nederlandse bijdrage en bijbehorend
narratief kunnen plaatsvinden.

Het kabinet neemt de aanbevelingen van IOB mee in toekomstige voorbereiding van missies.
Om hieraan invulling te geven zal het kabinet in artikel 100-brieven een duidelijke
formulering van missiemandaat en Nederlandse doelstellingen in missies opnemen. Dit
draagt enerzijds bij aan de communicatie over de doelstellingen richting belanghebbenden,
en anderzijds aan het vaststellen of deze doelstellingen zijn behaald. Het kabinet
heeft het belang hiervan naar aanleiding van de ervaringen in Afghanistan reeds onderkend.
Om hieraan uitvoering te geven werd de doelstelling en reikwijdte van de Nederlandse
deelname met een C-130 transportvliegtuig aan de VN-missie MINUSMA scherper afgebakend
in de artikel 100-brief «Aanvullende artikel-100 brief over de voorziene bijdrage
van een C130-transportvliegtuig aan VN-missie MINUSMA in Mali» van 15 oktober 2021
(Kamerstuk 29 521, nr. 426). Ook in de Voortgangsrapportage over de Nederlandse bijdrage aan de anti-ISIS coalitie
en de brede veiligheidsinzet in Irak heeft het kabinet hier rekenschap van gegeven
en gesteld dat onder meer vanwege de context, de inzet een realistisch ambitieniveau
behoeft (Kamerstuk 27 925, nr. 911). Ten slotte is het belang van een heldere en eenduidige formulering van doelstelling(en)
van een artikel 100-missiebijdrage reeds onderstreept in onder andere de Kamerbrief
van 29 mei 2020 over de toekomstige invulling van monitoring en evaluatie van artikel 100-missies.
Hierin is toegezegd om bij toekomstige artikel 100-missies standaard monitoring en
evaluatie als aandachtspunt op te nemen (Kamerstuk 27 925, nr. 721).

Ter afsluiting

De eindevaluatie van IOB bevat waardevolle bevindingen en aanbevelingen die het kabinet,
voor zover nog niet gebeurd, ter harte neemt en meeneemt in toekomstige voorbereiding
en uitvoering van Nederlandse bijdragen aan missies. Deze bijdragen zullen, zoals
eerder benoemd, veelal plaatsvinden in een weerbarstige context. Ondanks deze moeilijke
omstandigheden, waarin resultaten niet gemakkelijk te behalen zijn en inzet doorgaans
gepaard gaat met risico’s, acht het kabinet het van belang bij te blijven dragen aan
internationale missies ter bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit.
Hiermee worden immers ook de Europese en Nederlandse veiligheidsbelangen gediend.

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

De Minister van Defensie, K.H. Ollongren

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, E.N.A.J. Schreinemacher

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius