Brief regering : Eindrapportage effectmeting dienstverlening WW en beleidsevaluatie scholingsbudget

Nr. 688
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 september 2022

Hierbij bied ik u de eindrapportage «Langetermijneffecten van persoonlijke dienstverlening
in WW» (d.d. mei 2022) en de evaluatie van het scholingsbudget WW 2018–2021 aan. De
eindrapportage vormt het laatste onderdeel van de effectmeting naar de inzet van persoonlijke
dienstverlening aan WW-gerechtigden. De effectmeting is uitgevoerd door SEO Economisch
Onderzoek in opdracht van SZW en UWV. De evaluatie van het scholingsbudget WW 2018–2021
doet verslag van de inzet van dit budget, waarmee UWV arbeidsmarktgerichte scholingstrajecten
kon inkopen voor WW-gerechtigden die een grote(re) kans op langdurige werkloosheid
hadden.

De effectmeting naar de persoonlijke dienstverlening aan WW-gerechtigden is in 2017
aan uw Kamer toegezegd en onderzoekt het effect van het nieuwe dienstverleningsmodel
WW door UWV1. De belangrijkste conclusie op basis van het eindrapport is dat die persoonlijke
dienstverlening werkt. Het toont aan dat de inzet van persoonlijke dienstverlening
een positief effect heeft op het vinden van werk. Ook daalt het beroep op de WW. Tot
slot laat het rapport zien dat deze positieve effecten maatschappelijke baten opleveren
die aanzienlijk hoger zijn dan de uitvoeringskosten. Daarmee legt het rapport een
stevige wetenschappelijke basis onder de keuze voor de herintroductie van de persoonlijke
dienstverlening in 2017.

De meerwaarde van de persoonlijke dienstverlening in de WW zie ik overigens breder
dan wat kwantitatief te meten is. Werk helpt mensen niet alleen te voorzien in hun
inkomen, maar verbetert ook het aanzien en de ervaren positie in de maatschappij.
Het vinden van een baan die beter bij de persoon past, kan tot kwalitatief betere
werkhervatting leiden en verder bijdragen aan deze niet-meetbare positieve effecten.

In het vervolg van deze brief ga ik in op de belangrijkste resultaten uit het eindrapport
van SEO en de bevindingen van SEO rondom de kosteneffectiviteit. Vervolgens geef ik
u een appreciatie van de resultaten en mijn eerste gedachtes over de vraag wat de
effectmeting betekent voor de doorontwikkeling van het beleid en de uitvoering/dienstverlening.
Tot slot ga ik kort in op de evaluatie van het scholingsbudget WW.

Bevindingen eindrapport

Het voorliggende eindrapport richt zich op lange termijneffecten van de persoonlijke
dienstverlening in de WW, op de baankans van WW-gerechtigden en het algehele beroep
op de WW. Het onderzoek maakt expliciet onderscheid tussen werkhervatting en beroep
op de WW. Het is belangrijk om dit onderscheid aan te brengen, aangezien uitstroom
uit de WW niet altijd gelijk staat aan het vinden van werk en vinden van werk betekent
ook niet altijd uitstroom uit de uitkering. Het is bijvoorbeeld ook mogelijk om gedeeltelijk
werk te hervatten vanuit de WW, waarbij de WW-uitkering in verlaagde vorm doorloopt.

De inzet van persoonlijke dienstverlening leidt in algemene zin tot een grotere baankans
en een lager beroep op de WW binnen 24 maanden na instroom. Gemiddeld genomen leidt
de inzet van persoonlijke dienstverlening tot een hogere baankans van 1,7 procentpunt
en een afname op het beroep op de WW van 1,9 procentpunt. Dit wil zeggen dat gemiddeld
van elke 100 WW-gerechtigden er dankzij de inzet van persoonlijke dienstverlening
ongeveer twee extra na 24 maanden aan het werk zijn en er ook ongeveer twee extra
geen WW-uitkering ontvangen. Daarbij moet worden opgemerkt dat het lagere beroep op
de WW deels komt door een verhoogde instroom in de ZW (zie ook hierna onder «reactie
op bevindingen»). Het positieve effect van de persoonlijke dienstverlening is wellicht
bescheiden, maar in lijn met de verwachting op basis van eerder onderzoek2. Het positieve effect van de persoonlijke dienstverlening na 24 maanden is verder
nagenoeg gelijk aan het effect na twaalf maanden (1,8 procentpunt hogere baankans
en 1,8% lager beroep op de WW). Het effect neemt wel af als het wordt gemeten 30 maanden
na instroom. Na 30 maanden is het effect op de werkhervattingskans teruggelopen naar
1,4 procentpunt, waarbij het resultaat niet langer significant meetbaar is. Ook zijn
er na 30 maanden geen significante effecten op het beroep op de WW. Voor het beroep
op de WW is dit logischerwijs het gevolg van het feit dat na 30 maanden bijna niemand3 meer een WW-uitkering ontvangt, omdat het maximale WW-recht 24 maanden bedraagt4.

Verder is het positieve effect terug te zien bij alle mensen in de WW, al verschilt
de intensiteit van het effect tussen mensen met een verschillende werkhervattingskans.
Het positieve effect op de baankans is het meest merkbaar bij WW-gerechtigden met
een relatief hoge werkhervattingskans bij instroom in de WW. Het beroep op de WW daarentegen
neemt als gevolg van persoonlijke dienstverlening het sterkst af bij WW-klanten met
een relatief lage werkhervattingskans.

Wanneer de onderzoekspopulatie wordt uitgesplitst naar leeftijd in plaats van arbeidsmarktpositie
valt het op dat er sterke effecten van de persoonlijke dienstverlening worden gemeten
bij mensen ouder dan 50 jaar. Na 24 maanden is er bij deze groep sprake van zowel
een significant hoger positief effect op de werkhervattingskans (2,2%) en een hoger
negatief effect op het beroep op de WW (–4,5%) ten opzichte van de gehele WW-populatie
(respectievelijk 1,7% en –1,9%). Het langetermijneffect van persoonlijke dienstverlening
op de werkhervattingskans van oudere werkzoekenden staat in contrast met het korte
termijn effect (12 maanden na instroom) wat niet significant meetbaar is. Tot slot
valt het op dat de effecten op de werkhervattingskans voor jongeren (15–35 jaar) aanzienlijk
positiever is op de korte termijn (3,4%) ten opzichte van de lange termijn (1,1%,
niet significant).

Handhaving & volledige dienstverleningsformule

De dienstverlening van UWV aan WW-gerechtigden omvat ook de handhavingsactiviteiten
rondom de inspanningsverplichting van werkzoekenden, vormgegeven met de zogeheten
sollicitatieplicht. Wanneer een WW-gerechtigde niet aan de sollicitatieplicht voldoet,
komt hij/zij automatisch in beeld bij UWV. Dit kan mogelijk leiden tot persoonlijk
contact en/of dienstverlening. Om de effecten van de aandacht naar aanleiding van
handhaving te kunnen scheiden van de effecten van de dienstverlening is de controlegroep
in twee helften verdeeld: één groep met handhavingsactiviteiten en één zonder handhavingsactiviteiten.
Door deze interventie biedt de effectmeting ook inzichten in de werking van handhavingsactiviteiten.5

De effectevaluatie toont aan dat de inzet van correctieve handhavingsactiviteiten
geen significant meetbaar effect heeft op de werkhervattingskans of op het beroep
op de WW. Ook wanneer de resultaten omtrent correctieve handhaving worden uitgesplitst
naar specifieke groepen is er geen duidelijk patroon zichtbaar dat wijst op een significant
effect. Op korte termijn leiden handhavingsactiviteiten voor enkele deelgroepen tot
een lager beroep op de WW, maar dit effect verdwijnt wanneer er wordt gekeken naar
een periode van 24 maanden na instroom.

Bevindingen kosteneffectiviteit

Naast de effecten van de persoonlijke dienstverlening op de lange termijn buigt het
eindrapport zich ook over de onderzoeksvraag of investering in de nieuwe dienstverleningsformule
zich terugverdient door lagere uitkeringslasten en een hogere arbeidsparticipatie.
Voor beantwoording van deze vraag is er gekeken naar de gehele nieuwe dienstverleningsformule,
inclusief persoonlijke dienstverlening en handhavingsactiviteiten. Bij de vormgeving
van de nieuwe dienstverleningsformule is er expliciet aandacht geweest voor een gerichte
inzet van middelen om zo te komen tot een kosteneffectief model.

Op basis van de bevindingen uit het onderzoek is vast te stellen dat de maatschappelijke
baten van de WW-dienstverlening aanzienlijk hoger zijn dan de kosten van de inzet
van het dienstverleningsconcept. 24 maanden na instroom worden de maatschappelijke
baten in totaal ingeschat op € 201 miljoen, tegenover kosten van ongeveer € 97 miljoen.
De berekende maatschappelijke baten bestaan uit een besparing op de WW-lasten en hogere
inkomsten uit belasting op werk als gevolg van een hogere arbeidsparticipatie.

Ter nuancering is het belangrijk om hierbij op te merken dat de berekende maatschappelijke
baten niet volledig kunnen worden gecorrigeerd voor verdringings- en doorstroomeffecten.
Eerdere uitstroom naar werk vanuit de WW gaat mogelijk ten koste van de arbeidsmarktkansen
van andere werkzoekenden (bijvoorbeeld werkzoekenden in de Participatiewet). Ook is
er sprake van (moeilijk te meten) doorstroom naar andere uitkeringsregimes, al dan
niet met een baan als tussenstap. Tegelijkertijd zijn er ook positieve, niet-meetbare
effecten van de dienstverlening, zoals het verbeteren van het zelfbeeld van WW-gerechtigden
wat kan leiden tot productiever en duurzamer werk.

Reactie op bevindingen van SEO

Met het eindrapport is de langlopende effectevaluatie van de persoonlijke dienstverlening
in de WW afgerond. Net als SEO waardeer ik het beeld uit de evaluatie als positief:
de inzet van persoonlijke dienstverlening heeft een weliswaar bescheiden, maar ook
duidelijk positiefeffect op de werkhervattingskans en een lager beroep op de WW over
de gehele WW-populatie. Ook is vastgesteld dat de inzet van het dienstverleningsmodel
leidt tot een maatschappelijke opbrengst die beduidend groter is dan de investering
die daar tegenover staat.

Daarbij is het goed om op te merken dat de wereld van publieke re-integratiedienstverlening
niet stil heeft gestaan sinds deze effectevaluatie. Er zijn sinds 2017 meerdere ontwikkelingen
geweest zoals de grotere aandacht voor (regionaal) maatwerk, preventieve van-werk-naar-werk-dienstverlening
en scholing. De verdere doorontwikkeling van de dienstverlening in de WW dient dan
ook in een bredere context plaats te vinden, in combinatie met de lopende en voorziene
initiatieven op het gebied van Leven Lang Ontwikkelen en de verdere versterking van
de arbeidsmarktinfrastructuur.

De kwantitatief onderbouwde bevestiging van het nut van persoonlijke dienstverlening
is uiterst waardevol. De keuze om in 2012 de persoonlijke dienstverlening in de WW
af te schalen is er een geweest in de context van financiële noodzaak, maar is ook
gevoed door het feit dat we nog geen wetenschappelijk bewijs hadden dat de persoonlijke
dienstverlening effectief was. Dat bewijs ligt er in de vorm van deze effectevaluatie
nu wel, en daarmee wordt bevestigd dat de keuze voor een gerichte, slimme inzet van
persoonlijke aandacht en begeleiding de gewenste effecten sorteert. Omdat de persoonlijke
dienstverlening positief effect heeft op de WW-gerechtigden, wil ik deze ook in de
toekomst voort zetten.

De effectevaluatie biedt ook waardevolle inzichten die mee worden meegenomen in de
doorontwikkeling van de dienstverlening in de komende jaren. UWV en SZW zetten de
inhoudelijke samenwerking op het gebied van de WW-dienstverlening door en gaan daarbij
expliciet aandacht besteden aan het verbeteren van de duurzaamheid van werkhervattingen
alsmede effectievere dienstverlening voor de meest kwetsbaren. Zo vind ik het inzicht
dat de persoonlijke dienstverlening voor ouderen op langere termijn duidelijk effect
heeft waardevol. Voor deze groep zal ik ook me ook in de toekomst sterk blijven inzetten
om hen blijvend meer persoonlijke aandacht en begeleiding te bieden. Bij de inhoudelijke
samenwerking over effectievere dienstverlening worden ook de ervaringen met het scholingsbudget
betrokken. Ik zie het als een kerntaak van mijn ministerie en UWV om ons extra in
te spannen voor diegenen die de steun van de overheid het hardst nodig hebben.

Hieronder ga ik beknopt in op de bevindingen uit het rapport die het meest in het
oog springen.

Ongelijke uitkomsten werkhervatting en beroep op de WW

Vooral het patroon met betrekking tot het verschil in de werkhervattingskans tussen
groepen is opmerkelijk, aangezien het initiële uitgangspunt van het dienstverleningsmodel
is geweest dat de dienstverlening met name gericht moet zijn op de mensen met een
lage werkhervattingskans. Voor de kwetsbaardere groepen is er kennelijk meer nodig
dan alleen eenvoudige laagdrempelige interventies; zij zullen naar verwachting meer
gebaat zijn bij intensievere interventies zoals bijvoorbeeld de scholingstrajecten
die uit het scholingsbudget WW verstrekt worden (zie hierna). UWV en SZW zullen zich
verder buigen over deze bevinding en bezien in hoeverre het mogelijk is om in het
huidige model meer dienstverlening in te bouwen gericht op de kwetsbaarste groepen
in de WW. Daarnaast houden we ook oog voor de grote effecten bij de groep met betere
kansen op de arbeidsmarkt (50–75% kans om binnen 1 jaar weer aan het werk te gaan),
omdat de effecten van de dienstverlening op werkhervatting daar groot zijn.

Relatie met de Ziektewet (ZW)

In de aanbiedingsbrief van de voorgaande rapporten is uw Kamer een nadere analyse
toegezegd over het effect van dienstverlening op de doorstroom naar de ZW en WIA voor
de groep WW-gerechtigden met de laagste kans op werkhervatting binnen 1 jaar. Dit
gaat om de mensen die na dienstverlening weliswaar de WW uitstromen, maar niet naar
werk. Zij komen onder andere in de ZW of de WIA terecht.

Het was op basis van de voorgaande rapporten niet duidelijk of deze mensen terecht
of onterecht doorstroomden naar de ZW. UWV heeft een interne analyse uitgevoerd die
aan deze brief is toegevoegd als bijlage. Uit de analyse van UWV blijkt dat er geen
aanwijzingen zijn dat de doorstroom van WW-gerechtigden naar de ZW als gevolg van
de persoonlijke dienstverlening onterecht is. De nadere analyse laat zien dat deze
mensen na een periode in de ZW even vaak terugkeren in de WW als WW-gerechtigden die
zonder dienstverlening naar de ZW waren doorgestroomd. Het lijkt er daarmee niet op
dat als gevolg van dienstverlening er relatief gezonde WW-gerechtigden naar de ZW
afvloeien. De dienstverlening zorgt er wel voor dat het niet-gebruik van de ZW wordt
teruggedrongen.

Handhaving

De effectevaluatie concludeert dat er geen tot nauwelijks significant meetbare effecten
zijn van correctieve handhavingsactiviteiten op zowel de werkhervattingskans als op
het beroep op de WW. Hoewel het onderzoeken van het effect van handhavingsactiviteiten
niet het hoofddoel van de effectmeting is, bieden deze resultaten aanknopingspunten
voor verder onderzoek. SZW en UWV zijn voornemens om in de komende jaren de effectiviteit
van de huidige sollicitatieplicht en de mogelijkheden om deze effectiever in te richten
te onderzoeken. Zodat de sollicitatieplicht een meer activerende werking krijgt en
daarmee sterker bijdraagt aan de werkhervattingskans van WW-gerechtigden. Ik informeer
uw Kamer dit najaar over deze plannen.

Evaluatie scholingsbudget WW

Met deze brief bied ik u tevens de evaluatie van het scholingsbudget WW aan. Dit budget
is vanaf 2018 tot en met 2021 tijdelijk beschikbaar gesteld aan UWV naar aanleiding
van een amendement van uw Kamer6.

Met dit budget kon UWV arbeidsmarktgerichte scholing inkopen voor WW-gerechtigden
die volgens de Werkverkenner7 en/of de beoordeling van de adviseur werk een grote kans hebben op langdurige werkloosheid
(langer dan één jaar). Het doel hiervan was om de kans op werk te vergroten, de uitstroom
uit de uitkering te bevorderen en het toekomstig beroep op een uitkering te verminderen.
Het ging om scholing waarvoor een werkgever een baangarantie of baanintentie heeft
afgegeven of scholing naar een zogenaamd kansrijk beroep.

Het evaluatieonderzoek had vier doelen:

• Laten zien wie gebruik hebben gemaakt van de regeling en welk type scholing eruit
is bekostigd.

• Laten zien hoe het de deelnemers is vergaan op de arbeidsmarkt nadat ze scholing volgden.

• Inzicht geven in de ervaringen van cliënten, werkgevers, scholingsinstellingen en
UWV-professionals.

• Inzicht verkrijgen in de invloed van de gewijzigde arbeidsmarktomstandigheden ten
gevolge van corona op de ervaringen en baankansen van de deelnemers.

De effectiviteit van scholing voor mensen die (zonder scholing) moeite hebben om een
duurzame plek op de arbeidsmarkt te vinden, blijkt uit de wetenschappelijk literatuur.
Het effect is het grootst wanneer de scholing wordt ingezet voor mensen met een relatief
grote kans op langdurige werkloosheid. De cijfers uit de evaluatie ondersteunen het
beeld dat de scholing ingekocht met het scholingsbudget voldoet aan de vereisten om
effectief te kunnen zijn. De scholing wordt relatief vaak ingezet voor WW-gerechtigden
met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt en voor sectoren waarin veel werk te vinden
is zoals de transport, de ICT en de techniek. Bovendien blijkt uit het kwalitatieve
deel van het onderzoek dat er binnen UWV een stevige check plaatsvindt op de onderbouwing
van de noodzaak van scholing voor de werkzoekende, de schoolbaarheid van de werkzoekende
en de arbeidsmarktrelevantie van de opleiding.

Het scholingsbudget WW lijkt daarmee zijn doel te bereiken. De WW-gerechtigden geven
voor een groot gedeelte aan dat ze de opleiding niet gevolgd zouden hebben zonder
financiering. Nadat ze de opleiding vanuit het scholingsbudget WW hadden gevolgd,
vond de overgrote meerderheid werk, dat aansloot bij de gevolgde opleiding. De opleiding
verbeterde volgens deelnemers niet alleen hun baankansen, maar ook hun levensgeluk
en zelfbeeld. Verder blijkt uit het kwalitatieve onderzoek dat alle betrokken partijen
heel blij zijn dat er scholingsbudget WW bestaat en dat WW-gerechtigden daarmee in
staat worden gesteld om een meer duurzame positie op de arbeidsmarkt te verwerven.

Er zijn ook verbeterpunten geconstateerd, zowel op het gebied van wet- en regelgeving,
bij de opleidingsinstituten en bij UWV. Aan een groot deel van deze punten wordt reeds
gewerkt. Het scholingsbudget WW is in 2022 als tijdelijke voorziening verlengd en
wordt vanaf 2023 een structureel instrument voor UWV met een jaarlijks budget van
€ 14 miljoen (inclusief uitvoeringskosten).

Tot slot

Met deze brief bent u geïnformeerd over zowel de effectevaluatie naar persoonlijke
dienstverlening in de WW, de belangrijkste bevindingen uit de evaluatie en de voortvloeiende
aandachtspunten voor de beleidsdoorontwikkeling, als de evaluatie van het scholingsbudget
WW. Indien uw Kamer het nuttig acht kunnen UWV en de onderzoekers de resultaten gedetailleerder
toelichten in een technische briefing.

Ik wil graag het onderzoeksbureau SEO bedanken voor het geleverde werk, alsmede de
inzet van UWV om de onderzoeken goed te laten verlopen. Verder wil ik de adviseurs
werk van UWV bedanken die vanuit publieke betrokkenheid zich dagelijks inzetten om
mensen die het nodig hebben te steunen en begeleiden naar werk. De persoonlijke aandacht
die voortvloeit uit de dienstverlening kan iemand in de WW het gevoel geven dat hij
of zij er niet alleen voor staat, en dat de overheid (in dit geval via UWV) klaar
staat om mee te helpen in situaties wanneer iemand hulp het hardst nodig heeft. En
daar zit voor mij ook de belangrijkste meerwaarde van de rapporten: dat de dienstverlening
ook echt werkt voor de mensen voor wie we het doen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip