Brief regering : Versterking toezicht advocatuur

Nr. 733 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 september 2022

In mijn voortgangsbrief aanpak georganiseerde criminaliteit tijdens berechting en
detentie1 heb ik de contouren van een landelijk toezichthouder op de advocatuur geschetst.
In die brief heb ik toegezegd uw Kamer na de zomer te informeren over de verdere inrichting
en het vervolgproces. Met deze brief doe ik die toezegging gestand.

Advocaten vervullen een onmisbare rol in onze rechtsstaat. Zij dragen in het kader
van de goede rechtsbedeling zorg voor de rechtsbescherming van cliënten en bewaken
dat rechtzoekenden een goede toegang tot het recht en de rechter hebben. Rechtsbescherming
van burgers en bedrijven en toegang tot het recht rechtvaardigen een publiek belang
voor kwalitatief goede en integere advocaten, die beschikken over bepaalde rechten
en verplichtingen ten behoeve van degene die zij bijstaan. Het gaat daarbij onder
meer om een gedeeltelijk domeinmonopolie en om een geheimhoudingsplicht en daaraan
gekoppeld verschoningsrecht. De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat individuele
advocaten en de advocatuur als geheel deze bijzondere positie waarmaken. Mede om die
reden is de advocatuur onder meer onderworpen aan toezicht.

Zoals eerder aangekondigd wordt het toezicht op advocaten versterkt door de oprichting
van één landelijke toezichthouder die verantwoordelijk wordt voor het toezicht op
alle advocaten in Nederland.2 Dat betekent dat de lokale dekens niet meer verantwoordelijk zijn voor het toezicht
in het eigen arrondissement.

Onder toezicht versta ik de controle op de naleving door advocaten van de op hen in
hun hoedanigheid van advocaat van toepassing zijnde regelgeving (formele wetten, verordeningen
en beroeps- en gedragsregels). Toezicht is met name preventief van karakter en heeft
als doel de kwaliteit en integriteit van de beroepsuitoefening te bewaken en bevorderen.

Toezicht vormt een onderdeel van een breder systeem van voorzieningen in de advocatuur
om een kwalitatief goede en integere advocatuur in stand te houden.

Andere voorzieningen binnen het systeem van kwaliteitsborging binnen de advocatuur
zijn3:

• de wijze van en controle op toetreding tot de advocatuur;

• de verplichte stage voor iedereen die advocaat wil worden;

• het bevorderen van de kwaliteit via kwaliteitstoetsen;

• het bij of krachtens verordening vaststellen van regels waar advocaten zich aan dienen
te houden;

• het behandelen van klachten over advocaten; en

• de tuchtrechtspraak.

Vorm en inhoud van het toezicht moeten worden afgestemd op deze voorzieningen, waarbij
er sprake moet zijn van een goede balans tussen de verschillende voorzieningen. Die
balans draagt er aan bij dat advocaten zich bewust zijn van hun verantwoordelijkheden
en daar ook naar handelen.

De afgelopen periode hebben nadere gesprekken plaatsgevonden met vertegenwoordigers
van de algemene raad (AR), de lokale dekens en het college van toezicht (CvT) over
de verdere vormgeving van het toezicht. Mede aan de hand van die gesprekken kom ik
tot de volgende inrichting van het toezicht op de advocatuur:

• er komt één Landelijke toezichtautoriteit advocatuur;

• de rol van de lokaal deken bij het toezicht komt te vervallen; en

• er komt een «blik van buiten» die kijkt hoe deze landelijke toezichtautoriteit functioneert.

1. Landelijke toezichtautoriteit advocatuur (LTA)

De advocatuur moet onafhankelijk van de overheid functioneren. Tegelijkertijd heb
ik als Minister voor Rechtsbescherming een stelselverantwoordelijk voor een goed functionerende
advocatuur, inclusief het toezicht daarop. Bij de inrichting van het toezicht heb
ik daarom gezocht naar een balans tussen het duidelijk neerzetten van de kaders waarbinnen
het toezicht moet plaatsvinden en het waarborgen van de onafhankelijkheid van het
toezicht op de advocatuur van mij en daarmee van de overheid. Uitgangspunt bij de
inrichting van het toezicht op de advocatuur is dat dit toezicht onafhankelijk, transparant,
uniform, preventief en effectief is.4 Met de voorgestelde inrichting van de Landelijke toezichtautoriteit advocatuur (LTA)
wordt het toezicht op de advocatuur versterkt en wordt tegelijkertijd recht gedaan
aan de rol die advocaten spelen in onze rechtsstaat.

De komst van de LTA zorgt in het toezicht voor duidelijk afgebakende taken, rollen
en bevoegdheden. De LTA wordt verantwoordelijk voor het toezicht op alle in Nederland
ingeschreven advocaten. De LTA wordt een orgaan van de NOvA dat bestaat uit drie advocaten
die daarvoor worden vrijgesteld, waarmee het toezicht ook binnen de beroepsgroep gepositioneerd
blijft. Als orgaan van de NOvA opereert de LTA onafhankelijk van de andere organen
van de NOvA. Tegelijkertijd is, gelet op die inbedding binnen de NOvA niet uit te
sluiten dat er bepaalde afhankelijkheden van andere organen van de NOvA zijn, maar
die zullen tot een minimum moeten worden beperkt. Indien er bepaalde afhankelijkheden
zijn, zullen voldoende «checks and balances» worden ingebouwd.

Bestuursorgaan in de zin van Algemene wet bestuursrecht

De LTA wordt als bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
de toezichthoudende autoriteit voor de advocatuur. De LTA wordt verantwoordelijk voor
het toezicht op de naleving door advocaten van het bepaalde bij of krachtens de Advocatenwet,
de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft), de Sanctieregelgeving
en toekomstige wetgeving zoals bijvoorbeeld de Wet Kwaliteit Incassodienstverlening
(Wki).

Benoeming en ontslag leden LTA

De LTA bestaat uit drie leden (advocaten), die niet tevens lid mogen zijn van een
ander orgaan van de NOvA of de lokale orde, uitgezonderd de jaarlijkse vergadering
van de orde (zie artikel 22, tweede lid, van de Advocatenwet). De leden van de LTA
hebben geen andere taken en houden zich uitsluitend met het toezicht bezig. Zij worden
om die reden ook vrijgesteld van de verplichting om duurzaam en stelselmatig kantoor
te houden.5 De leden van de LTA vervullen geen nevenfuncties die ongewenst zijn met het oog op
het vervullen van de functie, de handhaving daarvan of het vertrouwen daarin.

De leden van de LTA worden benoemd door het college van afgevaardigden (CvA), op voordracht
van de AR. De benoemingstermijn is 4 jaar met mogelijkheid voor één herbenoeming.
De benoeming vindt plaats op basis van een functieprofiel dat is vastgesteld door
het CvA, gehoord de LTA en de «blik van buiten».

Het ontslag van de leden van de LTA vindt plaats op eigen verzoek, bij het verstrijken
van de benoemingsperiode of door het hof van discipline op verzoek van het CvA. Ontslag
op verzoek van het CvA kan alleen plaatsvinden bij (ernstige) taakverwaarlozing en
nadat een zorgvuldige procedure is doorlopen. Tevens zal voorzien moeten worden in
de mogelijkheid om de leden te schorsen op basis van de gronden zoals nu verwoord
in artikel 45c Advocatenwet. Bij ontslag op verzoek van het CvA zal de «blik van buiten»
vooraf moeten worden geïnformeerd.

Taken en bevoegdheden LTA

De LTA krijgt voldoende instrumenten in handen om het toezicht uit te kunnen oefenen.
De door de LTA aan te wijzen toezichthouders beschikken over de bevoegdheden van titel
5.2 Awb, zoals bijvoorbeeld de bevoegdheid om informatie en inzage te vorderen (o.a.
artikel 5:16 en 5:17 Awb). Advocaten zijn op grond van de Awb verplicht hun medewerking
te verlenen en alle gevraagde informatie te verschaffen. Daarbij wordt geregeld dat
zij zich ten opzichte van de toezichthouders niet kunnen beroepen op hun wettelijke
geheimhoudingsplicht. De leden van de LTA en de door hen aangewezen toezichthouders
krijgen een van de advocaat afgeleide geheimhoudingsplicht (vergelijk artikel 45,
tweede lid Advocatenwet). Op die manier blijft de vertrouwelijkheid van cliëntinformatie
gewaarborgd.

Daarnaast krijgt de LTA de bevoegdheid om bij overtreding van bepaalde voorschriften
bestuurlijke sancties zoals een bestuurlijke boete of last onder dwangsom op te leggen.
Tegen een besluit van de LTA tot het opleggen van een sanctie staat rechtsbescherming
overeenkomstig de Awb open (bezwaar en beroep). Daarnaast krijgt de LTA de bevoegdheid
om zelfstandig een tuchtklacht in te dienen bij de raad van discipline. Ook krijgt
de LTA de bevoegdheid om verzoeken tot een ordemaatregel, zoals een spoedshalve schorsing
of voorlopige voorziening, bij de raad van discipline in te dienen.

Het feitelijke toezicht zal worden uitgeoefend door toezichthouders in de zin van
artikel 5:11 Awb, die door de LTA worden aangewezen. Deze toezichthouders kunnen ook
advocaat zijn, mits ze geen andere functies vervullen binnen NOvA of de lokale orde.
Alle toezichthouders zijn werkzaam onder instructie en verantwoordelijkheid van de
LTA en zij beschikken zoals gezegd over de bevoegdheden van titel 5.2 van de Awb.

Het is aan de LTA om te bepalen hoeveel feitelijke toezichthouders noodzakelijk zijn
voor het goed kunnen uitoefenen van het toezicht. Wel wil ik borgen dat er ook sprake
is van een bepaalde mate van lokale inbedding van het toezicht door voor te schrijven
dat de LTA in ieder geval ook een lokaal toezichthouder aanwijst. Reden hiervoor is
dat dit kan bijdragen aan de effectiviteit van het toezicht en zorgt voor een duidelijk
aanspreekpunt in een arrondissement voor advocaten, de lokale raad van de orde (inclusief
de deken) en diverse lokale ketenpartners. Een lokaal toezichthouder per arrondissement
betekent niet automatisch dat er 11 afzonderlijke toezichthouders komen. Het kan ook
zo zijn dat de LTA één toezichthouder benoemt voor meerdere arrondissementen gezamenlijk.
Daarmee behoudt de LTA de ruimte om naar eigen inzicht de lokale inbedding van het
toezicht vorm te geven.

De LTA heeft verder de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen over de wijze
waarop toezicht wordt uitgeoefend (artikel 4:81, eerste lid Awb). De LTA stelt bovendien
een meerjarenbeleidsplan vast, gehoord de «blik van buiten». De LTA stelt daarnaast
een werkplan vast alsmede een verslag van werkzaamheden. In het verslag van werkzaamheden
wordt in ieder geval verslag gedaan van de doelmatigheid, doeltreffendheid en effectiviteit
van het toezicht van de LTA.

Om de onafhankelijkheid van het toezicht ten opzichte van de overheid te waarborgen
kunnen besluiten van de LTA niet vernietigd worden bij koninklijk besluit. Uiteraard
staat voor belanghebbenden tegen besluiten van de LTA wel de reguliere bestuursrechtelijke
rechtsbescherming open (bezwaar en beroep).

Ondersteuning LTA

De LTA wordt bij de feitelijke uitoefening van het toezicht, beleidsmatig en organisatorisch
ondersteund door een bureau. Om de onafhankelijkheid van deze ondersteuning ten opzichte
van de andere organen van de NOvA te waarborgen wordt geregeld dat de medewerkers
van het bureau van de LTA weliswaar in dienst zijn van de NOvA, maar worden benoemd
en ontslagen door de LTA en enkel verantwoording schuldig zijn aan de LTA.

Financiering LTA

De advocatuur draagt de kosten van het eigen toezicht. Waar de kosten van het toezicht
nu vooral lokaal neerslaan zal de bekostiging van de LTA op landelijk niveau plaatsvinden.
Ik vind het belangrijk dat de LTA zelfstandig kan beschikken over voldoende toezichtbudget
om adequaat toezicht uit te oefenen. Om de onafhankelijkheid van de LTA ten opzichte
van de andere organen van de NOvA te versterken zal ik regelen dat de LTA als verantwoordelijk
bestuursorgaan de eigen toezichtbegroting vaststelt, gehoord de «blik van buiten»,
en zelfstandig kan beschikken over het vastgestelde toezichtbudget. Bij het vaststellen
van de begroting door de LTA wordt de AR eveneens gehoord. Nadat de begroting is vastgesteld
wordt het totale bedrag van de begroting van de LTA opgenomen in de totaalbegroting
van de NOvA. Vervolgens stelt het CvA de bedragen vast die advocaten moeten betalen
ter dekking van de kosten die de NOvA maakt, waaronder de kosten voor het toezicht.

2. Rol lokale deken in het toezicht

In de afgelopen periode heb ik ook nagedacht over de vraag of er bij het toezicht
dat de LTA uitoefent nog een rol is weggelegd voor de lokaal deken. Zoals eerder geschetst
heeft de lokaal deken nu veel verschillende taken en rollen.6 Deze verschillende taken en rollen kunnen elkaar versterken, maar kunnen ook tegenstrijdig
zijn met elkaar. Het combineren van die verschillende taken en rollen kan in toenemende
mate steeds lastiger worden en eerder heb ik al aangegeven de zorgen van uw Kamer
over de schijn van belangenverstrengeling te delen.7

In mijn voortgangsbrief heb ik aangegeven dat ik voor de lokaal deken in ieder geval
een rol zie in de behandeling van klachten overeenkomstig artikel 46c van de Advocatenwet.
De lokaal dekens hebben gepleit om de rol van klachtbehandelaar en toezichthouder
af te splitsen van de andere rollen van de deken en onder te brengen bij de LTA. Ik
kies daar niet voor omdat toezicht en klachtbehandeling voor mij andere voorzieningen
zijn om de kwaliteit en integriteit van de advocatuur in stand te houden. Concreet
betekent de komst van de LTA voor de lokale dekens dat hun toezichthoudende taak komt
te vervallen, de andere hiervoor genoemde taken van de dekens blijven in stand, waaronder
de klachtbehandeling.

Tegelijkertijd realiseer ik me dat er ook een grijs gebied is tussen toezicht en klachtbehandeling.
Uit klachten kan informatie komen die voor de toezichthouder relevant kan zijn en
andersom. Om die reden ga ik regelen dat de LTA en de lokaal dekens ieder vanuit hun
eigen verantwoordelijkheid informatie met elkaar kunnen uitwisselen. Ik vertrouw er
daarbij op dat de LTA en de lokaal dekens vanuit een professionele invulling van hun
toekomstige taken ook informatie met elkaar zullen delen.

3. «Blik van buiten»

Met de komst van de LTA als verantwoordelijk bestuursorgaan voor het toezicht op alle
advocaten, in plaats van de elf lokaal dekens, is de vraag gerechtvaardigd of er dan
nog een rol, en zo ja, welke, is weggelegd voor het CvT als systeemtoezichthouder.

Het CvT is als systeemtoezichthouder geïntroduceerd om kort gezegd (via beleidsregels
en de aanwijzingsbevoegdheid van de landelijk deken) meer uniformiteit en effectiviteit
van het toezicht af te dwingen en de lokale dekens als verantwoordelijk toezichthouder
in het eigen arrondissement te controleren. Een andere rol van het CvT is om met een
«blik van buiten» naar het toezicht te kijken. Die «blik van buiten» werd nodig geacht
omdat anders het risico ontstaat dat het toezicht op de advocatuur te veel naar binnen
gekeerd bleef.8

Het bevorderen van uniformiteit en effectiviteit en de controle op elf toezichthouders
komen met de komst van de LTA te vervallen. De LTA zorgt immers voor de uniformiteit
en effectiviteit en er is nog maar één bevoegd toezichthoudend bestuursorgaan. Het
is om deze redenen niet langer nodig om binnen de NOvA een vorm van bestuurlijk toezicht
van het ene orgaan (het CvT) op het andere orgaan (de LTA) te organiseren.

Ik kies er daarom voor het CvT in zijn huidige vorm te laten vervallen en in de plaats
daarvan een «blik van buiten» te introduceren die de volgende doelen heeft:

• vergroten legitimiteit van het toezicht op de advocatuur;

• voorkomen dat het toezicht te veel naar binnen gericht is; en

• zorgen voor een permanente «gezondheidscheck» op het toezicht.

De «blik van buiten» wordt onafhankelijk gepositioneerd ten opzichte van de LTA en
de andere organen van de NOvA en kijkt alleen naar het toezicht dat door de LTA wordt
uitgeoefend. Over de precieze naam van de «blik van buiten» heb ik nog geen keuze
gemaakt, omdat het in eerste instantie gaat om wat die gaat doen en ik heb gemerkt
dat een naam die discussie lijkt te beïnvloeden.

Organisatie «blik van buiten»

De «blik van buiten» bestaat uit drie leden die geen van allen advocaat zijn. De benoeming
en het ontslag van de leden vindt plaats bij koninklijk besluit, op voordracht van
de Minister voor Rechtsbescherming. De leden vervullen geen nevenfuncties die ongewenst
zijn met het oog op het vervullen van hun lidmaatschap, of de handhaving daarvan of
het vertrouwen daarin.

De «blik van buiten» stelt een begroting en jaarrekening vast welke goedkeuring behoeven
van de Minister voor Rechtsbescherming, gehoord de AR. De kosten van de «blik van
buiten» komen voor rekening van de NOvA.

Verder stelt de «blik van buiten» jaarlijks een werkplan vast, alsmede een verslag
van werkzaamheden, waarin in ieder geval verslag wordt gedaan van het eigen beleid
en de doelmatigheid en doeltreffendheid van zijn werkzaamheden. Het verslag wordt
toegezonden aan de Minister voor Rechtsbescherming, de LTA, de AR en het CvA. Het
verslag wordt bovendien algemeen verkrijgbaar gesteld.

De «blik van buiten» wordt ondersteund door een secretaris (en eventueel overige medewerkers)
die enkel verantwoording schuldig zijn aan de «blik van buiten».

Taken en bevoegdheden «blik van buiten»

De «blik van buiten» kijkt naar het beleid en de algemene gang van zaken van de LTA
en de wijze waarop de LTA het toezicht uitoefent. Dat betekent dat in ieder geval
wordt gekeken naar:

• de wijze waarop gestalte wordt gegeven aan de positie van de LTA als onafhankelijk
toezichthouder op de advocatuur;

• het beleid van de LTA, in het bijzonder over de wijze waarop toezicht wordt uitgeoefend
overeenkomstig onder meer de Advocatenwet en de Wwft;

• de verantwoording over de opzet, de werking en effectiviteit van de interne risicobeheersings-
en controlesystemen van de LTA; en

• het proces van begroting en financiële verantwoording.

Daarnaast zal de «blik van buiten» onder meer gehoord worden bij:

• het vaststellen van het functieprofiel van de voorzitter en leden van de LTA;

• de voordracht voor de benoeming van de leden van de LTA;

• het vaststellen van een meerjarenbeleidsplan door de LTA;

• het vaststellen van de jaarrekening en de begroting door de LTA; en

• het vaststellen van het jaarverslag door de LTA.

In die gevallen dat de «blik van buiten» wordt gehoord reageert de LTA op de bevindingen
en maakt die reactie ook openbaar.

Om de «blik van buiten» in staat te stellen haar taken goed te vervullen, verstrekt
de LTA aan de «blik van buiten» alle noodzakelijke informatie en verleent de LTA alle
noodzakelijke medewerking die de «blik van buiten» redelijkerwijs nodig heeft voor
de uitoefening van die taken. Dit gaat echter niet zover dat de LTA informatie moet
verstrekken die onder een van de advocaat afgeleide geheimhoudingsplicht valt.9 Voor het uitoefenen van zijn taken is het niet relevant dat de «blik van buiten»
beschikt over cliëntinformatie. Daarnaast zal ik regelen dat de LTA de «blik van buiten»
moet informeren over gebeurtenissen die het aanzien van het toezicht kunnen schaden.

4. Vervolg

Met de voorgestelde versterking van het toezicht op de advocatuur ontstaat er een
robuust en toekomstbestendig toezichtstelsel dat tegelijkertijd recht doen aan de
bijzonder rol en positie van de advocatuur in onze rechtsstaat. Voor dit toezichtstelsel
is het noodzakelijk dat de Advocatenwet wordt gewijzigd. Een voorstel daartoe neem
ik ter hand.

Zolang de Advocatenwet niet is gewijzigd blijft alles zoals het is, de lokaal deken
is toezichthouder en het CvT oefent systeemtoezicht uit. Ik vertrouw erop dat iedereen
die betrokken is bij het toezicht zijn huidige taken blijft uitoefenen. Tegelijkertijd
roep ik alle betrokkenen binnen de advocatuur op om in gezamenlijkheid te werken aan
de transitie naar het nieuwe toezichtmodel. Hoe die transitie het beste vormgegeven
kan worden zal ik de komende periode bespreken met de betrokken partijen.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind