Brief regering : Inzetbaarheidsrapportage eerste helft 2022

Nr. 94
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 september 2022

Tweemaal per jaar, bij de begroting en het jaarverslag, informeren wij de Kamer met
een rapportage over de operationele gereedheid, inzetbaarheid en inzet van de krijgsmacht.
Hierbij ontvangt u de inzetbaarheidsrapportage over de eerste helft van 2022. Deze
inzetbaarheidsrapportage bestaat uit een openbare brief en een vertrouwelijke bijlage.
De vertrouwelijke bijlage1 bestaat uit twee delen: een tekstueel deel dat operationeel vertrouwelijke informatie
over de gereedheid van de krijgsmacht bevat en de opdrachtenmatrix die ingaat op de
status van de capaciteiten en inzetbare eenheden. Samen geven brief en bijlage u inzicht
in de operationele gereedheid, inzetbaarheid en inzet voor de drie hoofdtaken met
de daarvoor benodigde capaciteiten en inzetbare eenheden van de krijgsmacht.

De eerste helft van 2022 stond in het teken van grote veranderingen. Dit kabinet heeft
forse investeringen gedaan in de krijgsmacht. De Russische invasie van Oekraïne heeft
nogmaals duidelijk gemaakt dat onze vrede en veiligheid niet vanzelfsprekend is. Het
is daarom belangrijk te beschikken over een toekomstbestendige krijgsmacht die in
staat is af te schrikken en, in geval van conflict, het gevecht te winnen. Defensie
heeft immers geen eigen keuze in de uitdagingen die de veiligheidssituatie met zich
meebrengt – de dreigingen zijn divers. Op alle drie de hoofdtaken moet de krijgmacht
inzetbaar zijn, nu en in de toekomst. In deze nieuwe realiteit heeft dit kabinet verantwoordelijkheid
genomen door extra middelen toe te voegen naast de investering die al voorzien was
in het Coalitie-akkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77).

Inzet en stand-by voor de drie hoofdtaken

De Nederlandse defensie-inspanning is een afgeleide van de Grondwet, het Statuut voor
het Koninkrijk der Nederlanden en onze internationale verdragsverplichtingen, waaronder
het Handvest van de Verenigde Naties, het Noord-Atlantische Verdrag en het EU-Verdrag.
Defensie heeft de grondwettelijke taakomschrijving van de krijgsmacht in 1999 vertaald
naar de drie hoofdtaken van de krijgsmacht:

1. Bescherming van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied, inclusief het Caribisch
deel van het Koninkrijk;

2. Bescherming en bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit;

3. Ondersteuning (onder alle omstandigheden) van de civiele autoriteiten bij de handhaving
van de openbare orde, de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, de bestrijding
van rampen en incidenten en de beheersing van crises, zowel nationaal als internationaal.

Deze hoofdtaken zijn op basis van de inrichting en uitrusting van de krijgsmacht,
geoperationaliseerd in een Opdrachtenmatrix (OM). De OM bestaat uit de generieke gereedstellingsopdrachten
voor de Defensieonderdelen inclusief het Defensie Cyber Commando (DCC) en het Special
Operations Command (SOCOM). Daadwerkelijke inzetmogelijkheden zijn onder andere afhankelijk
van de mate van operationele gereedheid van een capaciteit of inzetbare eenheid, de
geografische spreiding van Nederlandse inzet en de ondersteuningsmogelijkheden van
partnerlanden.

De NAVO heeft in 2014 afgesproken dat alle lidstaten binnen tien jaar 2% van hun nationaal
BBP uitgeven aan defensie. Dit kabinet investeert structureel 5 miljard euro in Defensie.
Nederland groeit daardoor naar naar die 2% in 2024 en komt daarmee de afspraak uit
2014 na. Het kabinet heeft besloten tot die extra middelen tijdens de afgelopen rapportageperiode.
Daardoor is het effect van de extra middelen niet zichtbaar in deze rapportage. De
krijgsmacht was in de eerste helft van 2022 gecommitteerd voor inzet en stand-by.
Dit gebeurde veelvuldig, divers en wereldwijd in het kader van vrede, veiligheid en
internationale rechtsorde. Daarnaast draagt de hulp aan Oekraïne bij de zelfverdediging
en soevereiniteit van het land en zodoende aan de internationale rechtsorde en de
veiligheid van Europa en Nederland. Voortdurende steun aan Oekraïne door middel van
materieel, instructeurs en training is essentieel. Inzet en stand-by commitments vonden
soms plaats op basis van of op een zeer korte notice to move (NTM). Daarnaast was
een veelvoud van het aantal militairen en eenheden voorafgaand en na afloop van een
inzet of stand-by periode ook gecommitteerd in voorbereiding op of ter afronding van
een specifieke opdracht. De volgende paragrafen gaan nader in op de inzet en stand-by
verplichtingen in de eerste helft van 2022.

Eerste hoofdtaak

In het kader van de eerste hoofdtaak droegen we structureel bij aan de versterkte
militaire aanwezigheid enhanced Forward Presence op de oostflank van het NAVO-verdragsgebied. Daarnaast voerde Nederland, in het kader
van Enhanched Vigilance Air, met jachtvliegtuigen Air Policing taken boven Polen en Bulgarije uit om een deel van het NAVO-luchtruim te bewaken.
Ook voerde Nederland het commando over het permanente vlootverband Standing NATO Maritime Group 1, de maritieme flitsmacht van de NAVO. Verder voerden we samen met andere NAVO-partners
binnen de Standing NATO Mine Countermeasures Group 1 gezamenlijk oefeningen uit. Eind maart vond daarbij een Transfer of Authority plaats naar de Very High Readiness Joint Task Force. Tot slot leverde Defensie met bewakings- en beveiligingscapaciteit Host Nation Support aan de doorvoeroperatie Defender 22. Deze activiteiten geven een duidelijk signaal
af richting Rusland: de NAVO traint samen om sterk te staan tegen alle mogelijke dreigingen.
We moeten solidair zijn als NAVO en gezamenlijk onze grenzen beschermen en verdedigen.
Daarnaast stonden er in de de afgelopen zes maanden ruim 3500 militairen met hun materieel
op stand-by voor de snelle interventiemachten van de NAVO en EU als NAVO’s Very High Readiness Joint Task Force, de Initial Follow-on Forces Group en het NATO Readiness Initiative.

Tweede hoofdtaak

Voor de tweede hoofdtaak is de inzet voor lopende operaties voortgezet. Nederlandse
militairen beveiligden in Irak het vliegveld van Erbil en namen deel aan de NAVO-capaciteitsopbouwmissie.
Vessel Protection Detachments (VPD) beveiligden in de Golf van Aden regelmatig Nederlandse schepen tegen piraterij.

Verder droeg Nederland bij aan verschillende VN-missies, waaronder de VN-missie MINUSMA
in Mali met een Force Commander en met een C-130 Hercules-transportvliegtuigdetachement.
Ook leverden Nederlandse militairen een bijdrage aan hoofdkwartieren en vooruitgeschoven
posten van diverse andere missies.

Derde hoofdtaak

In het kader van de derde hoofdtaak organiseerde Defensie diverse noodopvanglocaties
voor asielopvang. Daarnaast is Defensie in de vierde COVID-golf bovenregionaal ingezet
in ziekenhuizen en in test- en vaccinatiestraten. Ook ondersteunden we onder meer
bij de Invictus Games, bij de beveiliging van het Marengo Proces, bij Koningsdag in Maastricht en bij handhaving van de avondklok op Curaçao. Verder
leverde Defensie wederom capaciteit voor onder andere het opruimen van explosieven
door de Explosieven Opruimingsdienst. Ook waren ongeveer 200 VTE’n personeel dagelijks
gecommitteerd met de aansturing van en advies over de nationale inzet. Tot slot stonden
er in de afgelopen zes maanden zo’n 3700 militairen met hun materieel stand-by voor nationale taken.

Operationele gereedheid en inzetbaarheid

Operationele gereedheid bestaat uit drie aspecten: personele gereedheid, materiële
gereedheid en geoefendheid. De navolgende paragrafen bevatten eerst een toelichting
op de status van deze drie gereedheidsaspecten, om vervolgens een totaalbeeld over
de operationele gereedheid van de krijgsmacht in de eerste helft van 2022 te geven.

Personele gereedheid

Personele Gereedheid geeft aan in hoeverre een eenheid geplaatst en gekwalificeerd
personeel heeft voor het kunnen uitvoeren van de hoofdtaken. Het bestaat uit een kwantitatief
(voldoende geplaatst personeel) en een kwalitatief (voldoende gekwalificeerd personeel)
deel. De afgelopen jaren stegen zowel het formatieplan als de personele bezetting.
Ten opzichte van 1 juli 2021 was op 1 juli 2022 het (financieel begrote) formatieplan
in totaal 1.107 VTE’n hoger, waarvan 427 militaire VTE’n en 680 burger VTE’n, terwijl
de personele bezetting met 226 VTE’n is toegenomen van 66.818 naar 67.044 VTE’n (+0,3%).
Hierbij hoort de kanttekening dat het personeelsbestand in de tweede helft van 2021
nog steeg met 525 VTE’n (+0,8%), terwijl er in de eerste helft 2022 sprake was van
een daling van het personeelsbestand met 299 VTE’n (–0,4%). In absolute zin is de
personeelsomvang sinds 1 juli 2021 toegenomen, maar in relatieve omvang is deze afgenomen
door de formatiegroei. De vullingsgraad daalde hierdoor in deze periode van 86,8%
naar 85,9%, met een militaire vulling die gedaald is van 80,1% naar 79,9% (van 41.250
naar 41.198 VTE’n) en een burgervulling die gedaald is van 105,1% naar 101,7% (van
19.141 naar 19.314 VTE’n). Het aantal reservisten steeg met 1,6% van 6.427 naar 6.532
VTE’n. Deze aantallen beschikbaar personeel vormden een onvoldoende basis voor het
behalen van de norm van 90% voor personele gereedheid. Naast het kwantitatieve deel
zijn er kwalitatieve tekorten bij de schaarstecategorieën militair personeel die essentieel
zijn voor de gereedheid, zoals technisch en ICT-personeel. Tot slot waren er 8.809
vacante functies op 1 juli 2022 ten opzichte van het formatieplan.

De tekorten voor de werving van militairen zijn niet ingelopen. Doordat de werving
van burgerpersoneel goed liep, werd een deel van de militaire vacante functies (tijdelijk)
met burgerpersoneel, reservisten of ingehuurd personeel gevuld. De defensieonderdelen
zetten reservisten steeds meer in op taken waarvoor geen personeel uit het vaste bestand
beschikbaar is. Dit is geheel in lijn met het beoogde beleid, waarbij een groter deel
van de personele capaciteit als reservist flexibel wordt ingezet voor de defensieorganisatie.
Ook in de eerste helft van 2022 kon de instroom van nieuw personeel op korte termijn
niet de expertise en vakkennis van de uitstromende militairen vervangen. De tekorten
zijn verder vergroot doordat er een hogere uitstroom van personeel was dan verwacht.
Daarnaast stond de opleidingscapaciteit onder druk door een hoge opleidingsbehoefte
versus personele tekorten bij de opleidingsaanbieders. Tevens zijn er minder militairen
in (initiële) opleiding en is het opleidingsverloop ook toegenomen. De te lage personele
gereedheid heeft mede invloed op de materiële gereedheid en de geoefendheid, en daarmee
op de operationele gereedheid.

Materiële gereedheid

Materiële gereedheid is de mate waarin het materieel van een eenheid beschikbaar en
geschikt is voor het uitvoeren van de opdracht. Sinds begin dit jaar zijn extra financiële
middelen onder meer geïnvesteerd in de verbetering van de instandhouding. De directe
zichtbaarheid van de effecten van deze investeringen hebben echter tijd nodig. Het
kabinet zet hierin op door middel van samenwerking met bondgenoten en partners en
de industrie.

In het kader van materiële vernieuwing maakte de MQ-9 Reaper zijn eerste trainingsvlucht
vanaf Curaçao, waar het onbemande verkenningsvliegtuig de rest van het jaar wordt
beproefd. Er was voortgang in het programma STRONG (Soldier Transformation OnGoing): wekelijks gingen zo’n 600 paar nieuwe gevechtslaarzen de deur uit. Tevens is de
grootschalige productie van de interim- gevechtskleding gestart. Daarnaast werden
in Roemenië de eerste twee delen van het nieuwe Combat Support Ship te water gelaten. Het schip wordt in 2024 overgedragen aan Defensie. Ook werd in
Frankrijk de kiel gelegd van het eerste (van zes) mijnenbestrijdingsvaartuigen dat
Defensie samen met België verwerft. Tot slot zijn er onder meer contracten getekend
voor de levering van shovel-voertuigen, voor twee nieuwe Search and Rescue-helikopters en voor modernisering van de patrouillevliegtuigen voor de Kustwacht
Caribisch gebied.

Geoefendheid

Geoefendheid is de mate waarin een eenheid de taken heeft beoefend en daarvoor voldoende
niveau van beheersing van de taken heeft getoond.

De geoefendheid van de krijgsmacht werd gehinderd door de knelpunten in de personele
en materiële gereedheid, in oefenruimte, milieu en geluidsnormen, en in de voorraden.
Daardoor was de krijgsmacht onvoldoende gereed militair vermogen voor de eerste hoofdtaak
te leveren.

De oorlog in Oekraïne veroorzaakte een aantal verschuivingen in de oefenplanning van
de defensieonderdelen. Niet alle activiteiten van de Nederlandse eenheden die in het
oostelijk deel van het NAVO-verdragsgebied plaats vonden, vielen overigens onder de
noemer «inzet». Wel heeft er een vorm van afschrikking plaatsgevonden door eenheden
te laten oefenen in landen dichtbij Oekraïne. Zo voerde een landmachteenheid in Roemenië
een oefening uit om de geoefendheid te verhogen. De aanwezigheid in Roemenië werd
tevens gebruikt in het kader van (NAVO) STRATCOM. Naast de specifieke activititeiten
die in het kader van de oorlog in Oekraïne in het oostelijk deel van Europa plaats
vonden nam de marine onder andere deel aan de Noorse oefening Cold Response 2022 en voerde de luchtmacht haar internationale vliegoefening Frisian Flag uit met vijf NAVO-bondgenoten.

Invloed van voorraden op gereedheid en inzetbaarheid

Ook de afgelopen zes maanden werkte Defensie verder aan aanvulling van de inzetvoorraden.
We hebben echter nog een aantal jaar nodig om de inzetvoorraden naar de juiste niveaus
te brengen. De vertrouwelijke bijlage van deze rapportage gaat nader in op de voorraadniveaus
van de operationele assortimenten per hoofdtaak.

Tot slot

De oorlog in Oekraïne heeft eens te meer aangetoond dat de Krijgsmacht altijd gereed
moet zijn voor alle hoofdtaken. Dit is nu nog niet altijd het geval. Het vermogen
van de krijgsmacht voor de uitvoering van de hoofdtaken stond in de eerste helft van
2022 nog onder druk. Dit kwam onder meer door het grote beroep dat op de krijgsmacht
werd gedaan voor inzet en stand-by commitments in combinatie met knelpunten in de personele en materiële gereedheid. Voorraden waren
niet op de vereiste niveaus wat een beperking vormde. Daarnaast waren er knelpunten
in (gevechts-)ondersteunende eenheden. Hierdoor werden ook eenheden die klaar staan,
beperkt in hun mogelijkheden om ingezet te worden.

Defensie wil anders rapporteren over de ontwikkelingen binnen de organisatie, op een
meer integrale wijze. Zoals toegezegd in het Commissiedebat van 14 september jl. over
de Defensienota, ontvangt de Kamer voor de begrotingsbehandeling een brief over de
kritische prestatie-indicatoren (kpi’s) voor in de begroting. In het voorjaar van
2023 ontvangt de Kamer een brief over een meer integrale wijze van rapporteren.

Het verbeteren van de gereedheid en inzetbaarheid is een van de effecten waar dit
kabinet in de Defensienota 2022 (Kamerstuk 36 124, nr. 1) de focus op legt. Er is sprake van een keerpunt door de huidige veiligheidssituatie
in de wereld en Defensie zal de komende jaren een verandering doormaken. Eenheden
moeten op sterkte zijn, opgeleid, getraind en voorzien van de juiste ondersteuning
met voldoende voorraden, zodat ze sneller, vaker en langer ingezet kunnen worden.
Met de extra middelen uit het coalitieakkoord en de Voorjaarsbesluitvorming wordt
door dit kabinet gewerkt aan die verandering.

De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren

De Staatssecretaris van Defensie,
C.A. van der Maat