Brief regering : Kabinetsreactie brede evaluatie organisatiekaders van overheidsorganisaties op afstand

25 268
Zelfstandige bestuursorganen

Nr. 323
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 september 2022

Met deze brief zend ik u, mede namens de Minister van Financiën, de kabinetsreactie
op de Brede evaluatie van de organisatiekaders van rijksorganisaties op afstand, en
een reactie op het Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar het agentschapsmodel:
Samen werken aan publieke waarde1. In deze brede evaluatie is gekeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van
specifieke kaders van organisaties op afstand2, zoals agentschappen en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), alsmede naar het gehele
stelsel van deze kaders. Door niet alleen naar de afzonderlijke kaders, maar ook naar
het stelsel als geheel te kijken heeft het kabinet beoogd inzicht te krijgen in mogelijkheden
om kaders beter aan te laten sluiten bij het huidige tijdsbeeld. Daarin zijn niet
alleen doelmatigheid en doeltreffendheid belangrijk, maar ook andere waarden zoals
responsiviteit, rechtvaardigheid en menselijke maat.

In deze brief ga ik eerst in op waar we als overheid voor willen staan en welke acties
daar direct uit volgen en worden opgepakt. Daarna ga ik in op de belangrijkste conclusies
van het onderzoek en de opzet van het evaluatieonderzoek (verder aangeduid als: brede
evaluatie). Tenslotte behandel ik in meer detail de hoofdconclusies van het onderzoeksrapport
en de daarop gebaseerde basisprincipes die door mij zijn opgesteld.

In de bijlage wordt meer in detail ingegaan op de bevindingen van het onderzoeksrapport
op stelselniveau, het Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar het agentschapsmodel
en de conclusies van de diverse deelrapporten per kader of juridische vorm van de
organisatie.

1. Samenwerken aan een responsieve overheid

Zoals ook in het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is benadrukt, staat het kabinet voor een overheid die betrouwbaar, dienstbaar en
rechtvaardig is. Een responsieve overheid waar de burger voorop staat en die burgers
helpt daar waar nodig. Dit kan alleen worden bereikt door binnen alle onderdelen van
de overheid op bestuurlijk niveau, beleids-, toezichts- en uitvoeringsniveau goed
met elkaar samen te werken. Het kabinet wil dat de overheid publieke waarde3 creëert. Met een eenduidig en samenhangend stelsel van kaders van organisaties op
afstand binnen de centrale overheid beogen wij bij te dragen aan het creëren van publieke
waarde door die overheid, en daarmee aan het bevorderen van het vertrouwen in de overheid.

Het kabinet geeft hieraan op basis van de brede evaluatie gevolg door direct aan de
slag te gaan met:

− de te ontwikkelen visie (inclusief een eenduidig begrippenkader);

− de wet op de rijksinspecties;

− de herziening van de Regeling agentschappen;

− de herziening van het Stichtingenkader.

Deze acties worden nader uitgewerkt in de bijlage, deel III. Het oppakken van deze
acties vindt plaats in lijn met de vier hierna beschreven basisprincipes waaraan het
stelsel van kaders in de toekomst zou moeten voldoen.

Het kabinet wil de onafhankelijke uitoefening van de toezichtstaak van de rijksinspecties
beter borgen. Dit doen we in de wet op de rijksinspecties, die reeds in het coalitieakkoord
is aangekondigd. Deze wet wordt nu voorbereid. Het kabinet hecht waarde aan ministeriële
verantwoordelijkheid voor de rijksinspecties, waarbij de wet de verhouding tussen
Minister en inspectie vastlegt. Ook wil het kabinet meer openheid en inzicht geven
in de onderlinge werkwijze en afspraken tussen rijksinspectie en ministerie. Zo zal
de onafhankelijkheid van de rijksinspecties beter worden geborgd. Hierbij denk ik
aan een codificatie van de huidige Aanwijzingen inzake de rijksinspecties aangevuld
met bepalingen over het werkprogramma, de financiering en het contact tussen inspectie
en parlement. Recent heeft uw Kamer naar aanleiding van een debat over de positionering
van de Inspectie Belastingen, Toeslagen en Douane (IBTD) drie moties4 aangenomen die gaan over de verhouding tussen Minister en inspectie in het algemeen
en de wettelijke waarborging van de onafhankelijkheid van IBTD. Deze zal ik daarbij
betrekken. Eveneens betrek ik daarbij de brief van de Inspectieraad5 alsmede de inmiddels verschenen initiatiefnota van het lid Omtzigt6 over voorstellen ter versterking van de onafhankelijkheid van rijksinspecties.

Ik streef ernaar u in november op hoofdlijnen een kabinetsreactie te kunnen aanbieden
op deze initiatiefnota. Parallel daaraan bereid ik het wetsvoorstel voor met de intentie
dat voorstel in december 2023 aan de Raad van State aan te kunnen bieden.

De belangrijkste conclusie van de brede evaluatie is dat de wetten en andere kaders7 elk voor zich over het algemeen doelmatig en doeltreffend doen wat ze beogen. Dit
ziet het kabinet als een positieve uitkomst. Als totaal vormen de kaders echter geen
samenhangend stelsel met een eenduidig begrippenkader. Dit bouwt voort en onderschrijft
in grote lijnen de conclusie van de staatscommissie parlementair stelsel8. Het kabinet ziet dan ook, naast beperkte wijzingen van de afzonderlijke kaders,
mogelijkheden voor verbeteringen op het geheel (het stelsel van kaders).

Hieronder bespreek ik nog de andere hoofdconclusies van het onderzoek.

Het kabinet onderschrijft de conclusie van het onderzoek dat – nu de kaders over het
algemeen goed functioneren – een verbeterde werking van het organisatielandschap vooral
sterk wordt beïnvloed door gedrag en hoe de kaders in onderlinge samenwerking van
de diverse partijen en rollen worden ingevuld en toegepast. De mogelijkheden tot het
beïnvloeden van gedrag via wetten en andere kaders zijn echter beperkt. De kaders
kunnen wel ondersteunend zijn aan en richtinggevend voor gedrag door bijvoorbeeld
het creëren van handvatten voor een optimale invulling en toepassing van de kaders.
Het kabinet heeft op dit moment al veel aandacht voor deze «gedrag en houding»- kant.
In bijvoorbeeld het Programma Werk aan Uitvoering (WaU) is veel aandacht voor onder
andere een betere invulling en toepassing van het sturingsmodel en de gelijkwaardigheid
van beleid en uitvoering. Ook in verschillende andere programma’s wordt veel aandacht
besteed aan gedrag en houding binnen de rijksoverheid. Het kabinet blijft met de herziening
van het stelsel van kaders de verbinding zoeken met deze verschillende programma’s.

Het kabinet neemt de aanbeveling over van de onderzoekers om te komen tot een visie
die richting geeft aan de gewenste verbeteringen op stelselniveau. De volledige uitwerking
van de visie op het stelsel van kaders van rijksorganisaties op afstand vraagt meer
tijd en werk ik uit in een aparte brief. Ik ga graag met de diverse partijen en ook
uw Kamer in gesprek om te komen tot een breed gedragen visie. De visie behoeft onder
andere een bespreking en verduidelijking van dilemma’s op fundamentele sturingsprincipes,
zoals het principe van democratische controle, ministeriële verantwoordelijkheid en
politieke verantwoording in brede zin. Ook de organisatieprincipes die we hanteren
bij het inrichten van de overheid, zijn hierbij van belang. Met deze visie wil het
kabinet een langetermijnperspectief formuleren en beschrijven hoe te komen tot een
goed functionerend stelsel van kaders. Het stelsel dient bij te dragen aan de realisatie
van maatschappelijke opgaven en het creëren van publieke waarde. Op deze manier bevorderen
we een optimale dienstverlening aan burgers en ondernemers. Met andere woorden: het
toekomstige stelsel van kaders dient handvatten te geven voor een goede samenwerking
op en tussen alle onderdelen van de overheid (bestuur, beleid, toezicht, bedrijfsvoering
en uitvoering) met ook een betere dienstverlening aan de burger als resultaat. Deze
betere dienstverlening dient door de samenleving («het publiek») als zodanig te worden
gewaardeerd waarbij maatschappelijke opgaven worden gerealiseerd op een manier die
mensen en bedrijven vertrouwen geeft (publieke waarde).

Het kabinet verwacht dat de visie aanleiding geeft tot aanpassing van de overige kaders,
te weten: de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, de Kaderwet adviescolleges en
de Aanwijzingen voor de Planbureaus ten einde samenhang en eenduidigheid te creëren.

2. De brede evaluatie

In het onderzoek is, in vijf deelonderzoeken, gekeken naar het brede veld van organisaties
op afstand, te weten zbo’s, agentschappen, planbureaus, rijksinspecties, adviescolleges
en overheidsstichtingen. Hierbij is met name gekeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de specifieke kaders. Het eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel9 was mede aanleiding voor het onderzoek. De staatscommissie heeft de aanbeveling gedaan
om de hoofdlijnen10 waarlangs beslist wordt of publieke taken op afstand worden belegd, in een algemene
organisatiewet te codificeren. Zij adviseerde tevens om de waarborgen die gelden bij
de taken op afstand voor uitvoering, handhaving en verantwoording in deze wet vast
te leggen.

Het onderzoek gaat verder dan een samenbrengen van de verschillende evaluaties van
de individuele kaders voor de verschillende organisatietypen. Het doel van de eindrapportage
is het ontwikkelen van een blik over het stelsel als geheel11. Hiermee heeft het kabinet beoogd inzicht te krijgen in mogelijkheden om kaders beter
aan te laten sluiten bij het huidige tijdsbeeld waarin naast doelmatigheid en doeltreffendheid
ook aandacht is voor andere waarden, zoals responsiviteit en menselijke maat. De kinderopvangtoeslagenaffaire
en het rapport Klem tussen balie en beleid van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU)12 bevestigen het belang hiervan.

De integrale eindrapportage van de brede evaluatie bestaat uit twee rapporten, te
weten (1) Synthese en (2) Toekomstverkenning. Het Synthese-rapport heeft een aantal thema’s13. Deze thema’s komen terug bij de behandeling van de aanbevelingen in de bijlage.
Het Toekomstverkenning-rapport geeft een meer toekomstgericht beeld. Daarin wordt ingegaan op de toekomstbestendigheid
van het stelsel van kaders voor rijksorganisaties op afstand en schetst mogelijke
ontwikkelrichtingen voor het stelsel.

3. Conclusies

De belangrijkste conclusies van het onderzoeksbureau (AEF) over het stelsel van kaders
van organisaties op afstand zijn:

a. De inrichting van het stelsel is sterk tijdgebonden

Het beleid voor organisaties op afstand komt voort uit verschillende periodes, met
specifieke tijdgebonden behoeften. Beleid en toepassing hebben geen gelijke tred gehouden
met bijvoorbeeld de gewijzigde motieven voor verzelfstandiging.

b. De kaders missen samenhang

Er is geen sprake van een stelsel van kaders dat gebaseerd is op een samenhangend
ontwerp.

− Er zijn taakgerichte kaders en kaders gericht op de juridische of organisatorische
vorm.

− De kaders verschillen in doelen en waarden.

− De kaders zijn niet gebaseerd op een samenhangende redenering over de combinaties
van taak, juridische vorm, mate van afstand en randvoorwaarden om te opereren.

c. De kaders worden niet consistent toegepast

− De nodige organisaties vallen niet onder een kader.

− Bij de toepassing van kaders worden er veel uitzonderingen gemaakt.

− Organisaties worden in sommige gevallen onder een kader geplaatst die slecht past
bij hun kerntaak.

− Het beleid voor organisaties op afstand is versnipperd over allerlei regelingen, Kamerbrieven
en nota’s met verschillende juridische status.

− In de praktijk bestaat onhelderheid over de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid,
aldus AEF. De politieke werkelijkheid is dat de Minister de facto verantwoordelijk
wordt gehouden voor alle zaken waarvoor de Kamer hem verantwoordelijk wenst te houden,
ook als de Minister geen formele verantwoordelijkheid draagt. Dit gebeurt onder de
noemer «stelselverantwoordelijkheid». De verklaring hiervoor is dat de Kamer een gat
in de aanspreekbaarheid van de overheid ervaart: als de Minister niet aanspreekbaar
is, wie dan wel? Het zorgt voor een dynamiek waarin de Minister zich in de praktijk
regelmatig genoodzaakt voelt om die verantwoordelijkheid ook te nemen, en bijvoorbeeld
toezeggingen te doen aan de Kamer die zich moeizaam verhouden met de zelfstandigheid
van organisaties op afstand. Deze dynamiek leidt tot een situatie waarin de reikwijdte
van de ministeriële verantwoordelijkheid onhelder is.

AEF ziet, in navolging van de Afdeling advisering van de Raad van State, duidelijke
noodzaak om te streven naar een zo scherp mogelijke afbakening van het begrip stelselverantwoordelijkheid,
bijvoorbeeld in de vorm van door Kamer en Kabinet gezamenlijk vast te stellen uitgangspunten.

d. Taakgerichte kaders zijn het meest doeltreffend

Taakgerichte kaders zijn beter toegespitst op de organisatie waardoor er sprake is
van maatwerk per taaktype of organisatie. Dit heeft als gevolg dat taakgerichte kaders
veelal doeltreffender zijn. Bij taakgerichte kaders is er sprake van een concreetheid
in de bepalingen die dichter bij de praktijk staan.

In het onderzoeksrapport wordt geconcludeerd dat bovenstaande genoemde knelpunten
van het huidige stelsel niet direct leiden tot grote problemen in de praktijk, doordat
veel wordt geregeld via effectieve samenwerking, werkafspraken, onderlinge relaties
en verstandig handelen van vakkundige mensen.

4. Basisprincipes

Op basis van deze hoofdconclusies heb ik enkele basisprincipes geformuleerd waaraan
het stelsel van kaders van organisaties op afstand in de toekomst zou moeten voldoen.
Het is hierbij van belang dat het kabinet de huidige kaders als uitgangspunt neemt
en vandaar wil toewerken naar een nieuw stelsel waarin bestaande organisaties hun
positionering zullen behouden of zullen kunnen toegroeien naar een beter passende
positionering indien het hen beter in staat stelt publieke waarde te creëren.14

Deze basisprincipes zijn:

1. Er moet een eensluidend beeld over het op afstand plaatsen van publieke taken ten
grondslag liggen aan het stelsel.

2. Het stelsel van kaders dient samenhangend en volledig te zijn.

3. Het stelsel van kaders dient herkenbaar, eenduidig en geharmoniseerd te zijn.

4. Binnen de kaders moet er een goede balans zijn tussen verschillende waarden; de huidige
situatie vergt een herbalancering. Met meer waarden die een rol spelen, moet er binnen
de kaders een nieuw evenwicht tussen de verschillende waarden worden gezocht.

Ad 1) Eensluidend beeld

Het kabinet onderstreept de noodzaak om te komen tot een eensluidend en gedragen beeld
over het al dan niet op afstand plaatsen van publieke taken, dat past in het huidige
tijdsgewricht. In welke gevallen is het op afstand plaatsen van taken noodzakelijk
om te komen tot een betere inrichting van de rijksoverheid en draagt het daarmee bij
aan de creatie van publieke waarde? En de vervolgvraag die hierbij gesteld dient te
worden, is: wat is de gewenste mate van afstand?

Wat zijn hiervoor de juiste criteria? Het kabinet vindt de spiegel die met het onderzoeksrapport
wordt voorgehouden met betrekking tot de andere organisatieprincipes zoals taakgericht
denken, zeer waardevol.

Voor het formuleren van een eensluidend beeld onderzoeken we of andere organisatieprincipes
zoals bijvoorbeeld taakgericht denken inderdaad hiervoor als basis kunnen dienen.
Kortom zou het type taak richtinggevend kunnen zijn voor de inrichting van een organisatie?

Ad 2) Samenhangend en volledig stelsel

Het huidige stelsel van kaders is niet gebaseerd op een samenhangend ontwerp. Het
kabinet streeft ernaar om de «witte vlekken» waarover het rapport spreekt, en de tegenstrijdige
overlap tussen bepaalde kaders op te lossen. Tevens zou de reikwijdte en daarmee de
toepasbaarheid van de kaders dienen te worden geoptimaliseerd.

Ad 3) Eenduidig, geharmoniseerd stelsel

Het huidige stelsel van kaders van organisaties op afstand is niet eenduidig of geharmoniseerd.
Mijn streven is de samenhang in kaders te creëren door dezelfde onderwerpen terug
te laten komen in de diverse kaders. Voorbeelden van onderwerpen zijn definitiebepalingen,
reikwijdtebepalingen, ministeriële verantwoordelijkheid, governance, financiering,
verantwoording en onafhankelijkheid. Dit bevordert de herkenbaarheid en daarmee de
toepassing van de kaders. Binnen de behoefte aan harmonisatie wil ik ruimte creëren
voor differentiatie. De invulling van de diverse onderwerpen is afhankelijk van de
taak van de organisatie en verschilt per taakorganisatie en behoefte van de organisatie15.

Ad 4) Goede balans tussen verschillende publieke waarden

De huidige kaders zijn vormgegeven in een tijd (jaren '90 en '00) waarin er veel aandacht
was voor het bevorderen van bedrijfsmatig denken en handelen binnen de publieke dienstverlening.
Deze stroming, ook wel New Public Management genoemd, had veel aandacht voor kosten,
effectiviteit en efficiëntie in het «overheidsdenken» tot gevolg. Dit heeft ook zijn
weerslag gevonden in de kaders voor organisaties op afstand waarin vooral het belang
van doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid terugkomen. Bij de toepassing
van deze waarden – die nog steeds van belang zijn – streeft het kabinet naar een nieuw
evenwicht, waarbij ook explicieter ruimte wordt geboden voor ook andere waarden, zoals
maatschappelijke meerwaarde, legitimiteit, ambtelijk vakmanschap en kwaliteit van
publieke dienstverlening. Door kaders aan deze bredere set aan waarden ondersteunend
te laten zijn, streeft het kabinet naar een responsieve en rechtvaardige overheid,
waar voldoende ruimte is voor maatwerk.

Met de voorgenomen herziening van de Regeling agentschappen, een nieuw wettelijk kader
voor de rijksinspecties en de wijzingen van het Stichtingenkader werken we al in overeenstemming
met bovenstaande basisprincipes.

5. Tot slot

De brede evaluatie heeft de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de diverse verschillende
kaders beoordeeld. Ook heeft de brede evaluatie inzicht gegeven in de mogelijkheden
om kaders beter aan te laten sluiten bij het huidige tijdsbeeld waarin naast doelmatigheid
en doeltreffendheid ook oog is voor andere waarden, zoals rechtvaardigheid en responsiviteit.
Dit laatste is gebaseerd op de evaluatie van het stelsel van kaders als geheel. De
hoofdconclusies heb ik samengevat in deze brief. Daarnaast heb ik de basisprincipes
geformuleerd waaraan de kaderstelling in de toekomst zou moeten voldoen. Ook heb ik
in de brief aangegeven dat ik voortbouwend op de uitkomsten van de evaluatie tot een
visie wil komen die richting geeft aan de gewenste verbeteringen.

In de bijlage ga ik in meer detail in op de uitkomsten van de diverse deelonderzoeken,
alsmede de eindrapportage en de reactie van het kabinet daarop.

Ik ga graag met uw Kamer in overleg16 over de totstandkoming van de visie. Tevens bied ik graag een technische briefing
aan om de achterliggende onderzoeken toe te lichten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot