Brief regering : Derde monitor Participatie hernieuwbare energie op land en aanvullend kwalitatief onderzoek

Nr. 1087
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 september 2022

In het Klimaatakkoord (bijlage bij Kamerstuk 32 813, nr. 342) zijn afspraken gemaakt over procesparticipatie en financiële participatie bij wind-
en zonne-energie op land (>15kW). Er is specifiek afgesproken dat er wordt gestreefd
naar 50% eigendom van de lokale omgeving bij de productie van wind- en zonne-energie
op land in 2030, om de lusten en lasten van de energietransitie eerlijk te verdelen
en het lokaal zeggenschap te vergroten. Met de motie van het lid Pieter Heerma c.s.
van 3 juli 2019 (Kamerstuk 32 813, nr. 361) heeft uw Kamer de regering verzocht om de deelname van de omgeving en het lokaal
eigendom bij projecten voor hernieuwbare energie op land te monitoren. In 2020 is
voor het eerst gemonitord (een «nulmeting») met als peildatum 1 januari 2020 en is
het rapport aangeboden aan uw Kamer (Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 613). In 2021 is voor de tweede keer gemonitord («eerste meting») met als peildatum 1 januari
2021 (Kamerstuk 32 813, nr. 906). Verder heeft mijn ambtsvoorganger vorig jaar september een uitgebreide brief over
financiële participatie naar uw Kamer gestuurd en daarbij een handreiking voor beleidskaders
voor gemeenten aangeboden (Kamerstuk 32 813 en 31 239, nr. 820).

Met deze brief bied ik uw Kamer de derde Monitor Participatie («tweede meting», peildatum
1 januari 2022) aan en licht ik toe wat de resultaten betekenen en wat de vervolgstappen
zijn.

Kernpunten

• Het aandeel zonnestroom met lokaal eigendom is in 2021 met 22,9% gelijk aan 2020 (22,9%)
en iets hoger is dan in 2019 (22,1% nulmeting).

• Het aandeel lokaal eigendom bij wind is in 2021 met 32,2% ten opzichte van 2020 ongeveer
gelijk gebleven (2020: 32,9%). In vergelijking met de nulmeting is het aandeel echter
substantieel afgenomen (2019: 53,4%). Dit is net als vorig jaar toe te schrijven aan
de realisatie van grote windparken, die niet in eigendom zijn van lokale partijen.

• Het Uitvoeringsoverleg Energiesysteem (UO-E) constateert dat op basis van deze derde
Monitor nog niet valt te zeggen of het goed gaat met de realisatie van de afspraken.
Ik deel deze inschatting met het UO-E. De onderzochte projecten zijn geïnitieerd vóór
het Klimaatakkoord. Gezien de doorlooptijden van projecten kan pas in 2023/24 (zon)
en 2026/27 (wind) een zichtbaar effect verwacht worden.

• Het UO-E stelt bovendien dat veel nuance verloren gaat wanneer alleen naar % lokaal
eigendom gekeken wordt. Het gaat erom dat het coöperatieve gedachtengoed een rol heeft
in de transitie, iets dat steeds meer het geval is.

• Daarom zullen volgende monitors ook vooruit kijken naar pijplijn-projecten.

• Daarnaast zal kwalitatief onderzoek worden gedaan naar burgertevredenheid bij projecten,
en naar voorkeuren van verschillende vormen van financiële participatie.

Financiële participatie

Om de resultaten van de monitor goed te duiden, is het belangrijk om van begin af
aan de relatie tussen proces- en financiële participatie helder te hebben. Naast het
meepraten of meebeslissen over het proces en het ontwerp van duurzame energie («procesparticipatie»)
kan ook het financieel participeren in projecten bijdragen aan het maatschappelijke
draagvlak voor duurzame opwek. Proces- en financiële participatie staan echter niet
los van elkaar. Onderzoek1
2 laat zien dat wanneer inwoners medezeggenschap hebben via lokaal eigendom, er ook
vaker sprake is van meer acceptatie van een project. Verder zijn omwonenden vaak bereid
om over (financiële) investeringen of oplossingen na te denken als hen ook de ruimte
is geboden om over het proces of ontwerp van duurzame opwek mee te praten. Dit omvat
bijvoorbeeld de keuze voor de locatie waar ontwikkeld wordt, het bepalen van de grootte
en de hoogte van de installatie en eventuele compenserende maatregelen. Deze mogelijkheden
tot medezeggenschap kunnen een positief effect hebben op de beleving van omwonenden.
Wanneer bewoners onvoldoende betrokken zijn tijdens het proces, dan kan financiële
participatie het gebrek aan betrokkenheid en draagvlak niet rechtzetten. Het kan hier
alleen aan bijdragen.

Resultaten van de Monitor Participatie

De Monitor Participatie hernieuwbare energie op land – 2022 brengt in kaart in hoeverre
er sprake is van financiële participatie bij zonneparken en windparken op land. Het
betreft zon- en windparken die een SDE-beschikking hebben of die gebruik maken van
de postcoderoosregeling/SCE en die gerealiseerd zijn vóór 1 januari 2022. Voor windenergie
is het aantal projecten afgebakend tot projecten gerealiseerd vanaf 2015. Voor zon
zijn alle bekende zonneparken op land en water geanalyseerd. De Monitor vergelijkt
ook de stand van zaken met die van de jaren daarvoor (nulmeting en eerste meting).
Het onderzoek is uitgevoerd door de bureaus ASISEARCH en Bosch & van Rijn.

Zonneparken:

Het rapport laat zien dat het aandeel zonnestroom met lokaal eigendom in 2021 met
22,9% gelijk is aan 2020 (22,9%) en iets hoger is dan in 2019 (22,1% nulmeting). Het
eigenaarschap van lokale partijen in zonneparken is als volgt verdeeld: Bewonerscollectieven
en hun lokale partners (4,1%), publieke partijen (5,9%) en lokale bedrijven en instellingen
(12,9%). Het aandeel van de productie van zonneparken met financiële participatie
zonder eigendom, bijvoorbeeld door aanschaf van obligaties, is nagenoeg gelijk aan
voorgaande jaren (2020, 2019).

In 2021 zijn 14 omgevingsfondsen gerealiseerd. Dit betreft 18,6% van de totale productie
van alle zonneparken. In vergelijking met 2020 is dat iets meer (2020: 17,8%). Ten
opzichte van de situatie eind 2019 is sprake van een duidelijke toename (2019: 7,7%).

Tabel 1: Resultaten gerealiseerde zonneprojecten

 

Indicator

Zonneparken,

tot en met 2021

% van

Zonneparken,

tot en met 20201

% van

Zonneparken,

tot en met 20191

% van

 
 

Aantal

projecten %

totale

productie-%

Aantal

projecten-%

totale

productie-%

aantal

projecten-%

totale

productie-%

 
 

440

2,8 TWh

per jaar2

3.074 MWp

300

1,9 TWh

per jaar2

(2.083 MWp)

181

0,9 TWh

per jaar2

(1.018 MWp)

1

Lokaal eigendom: bewonerscollectieven en lokale partners

12%

4,1%

13%

4,0%

14%

3,9%

 

Lokaal eigendom: publiek (gemeenten, waterschappen, e.d)

30%

5,9%

26%

5,3%

27%

6,2%

 

Lokaal eigendom: lokale bedrijven en instellingen

15%

12,9%

17%

13,6%

18%

12,0%

 

Geen lokaal eigendom (inclusief aandeel niet-lokale partner bij gedeeld eigendom3)

38%

76,8%

39%

76,7%

38%

77,7%

 

Eigendom onbekend

4%

0,3%

4%

0,3%

3%

0,2%

2

Financiële participatie omgeving zonder eigendom

12%

17,3%

13%

18,3%

13%

17,7%

3

Omgevingsfonds

8%

18,6%

8%

17,8%

4%

7,7%

4

Omwonendenregeling lokale stroom

26%

31,0%

32%

32,2%

29%

27,6%

 

Omwonendenregeling: anders (onvolledig beeld, weinig openbare informatie)

3%

8,2%

4%

9,6%

tenminste

3%

tenminste

3%

X Noot

1

Bijgesteld t.o.v. nulmeting 2019 (uitgevoerd in 2020) en monitor 2020 (uitgevoerd
in 2021).

X Noot

2

Totale productie van zonneparken (niet-gebouwgebonden zonprojecten).

X Noot

3

Aandeel eigendom niet-lokale partners bij gedeeld eigendom met lokale partijen (bewonerscollectieven,
lokale bedrijven, publiek).

Windparken

Het aandeel lokaal eigendom bij windparken is in 2021 met 32,2% ten opzichte van 2020
ongeveer gelijk gebleven (2020: 32,9%). In vergelijking met de nulmeting van 2019
is het aandeel echter substantieel afgenomen (2019: 53,4%). De afname is net als vorig
jaar toe te schrijven aan de realisatie van grote windparken3. De eigendomsconstructie van deze parken tellen in de Monitor volledig mee als eigendom
zijnde van niet-lokale partijen, ook als ze jaarlijks een afdracht doen in een omgevingsfonds.
Het aandeel lokaal eigendom bij windparken in 2021 is opgedeeld in bewonerscollectieven
en hun lokale partners (12,4%), lokale bedrijven (17,2%) en lokale publieke instanties
(2,6%). Het aandeel van windprojecten met financiële participatie zonder eigendom
is met 23,1% van de productie in 2021 hoger dan in 2020 (10,2%) en 2019 (15,9% nulmeting).

Tabel 2: Resultaten gerealiseerde windprojecten

 

Indicator

Windparken,

2015 tot en met 2021

% van

Windparken,

2015 tot en met 20201

% van

Windparken,

2015 tot en met 20191

% van

 
 

Aantal

projecten %

totale

productie-%

Aantal

projecten-%

totale

productie-%

aantal

projecten-%

totale

productie-%

 
 

126

9,4 TWh

per jaar2

(MW)

105

6,6 TWh

per jaar2

(MW)

86

3,1 TWh

per jaar2

(MW)

1

Lokaal eigendom: bewonerscollectieven en lokale partners

32%

12,4%

29%

12,4%

29%

15,4%

 

Lokaal eigendom: publiek (gemeenten, waterschappen, e.d)

1%

2.6%

0%

0,0%

0%

0,0%

 

Lokaal eigendom: lokale bedrijven en instellingen

26%

17,2%

30%

20,5%

33%

38,0%

 

Geen lokaal eigendom (inclusief: aandeel niet-lokale partner bij gedeeld eigendom3)

32%

67,2%

30%

66,1%

26%

44,9%

 

Eigendom onbekend

10%

0,6%

11%

0,9%

13%

1,7%

2

Financiële participatie omgeving zonder eigendom

11%

23,1%

10%

10,2%

9%

15,9%

3

Omgevingsfonds

41%

87,8%

36%

88,5%

26%

78,8%

4

Omwonendenregeling lokale stroom, anders

33%

60,4%

29%

71,3%

21%

64,8%

X Noot

1

Bijgesteld t.o.v. nulmeting 2019 (uitgevoerd in 2020) en monitor 2020 (uitgevoerd
in 2021).

X Noot

2

Totale productie van windparken na 2015.

X Noot

3

Aandeel eigendom niet-lokale partners bij gedeeld eigendom met lokale partijen (bewonerscollectieven,
lokale bedrijven, publiek).

Bij de omgevingsfondsen is een voortzetting van de trend van voorgaande jaren te zien:
een omgevingsfonds is eerder de norm dan de uitzondering, zeker voor grotere projecten.
In 2021 draagt 87,8% van de jaarlijkse productie bij aan een omgevingsfonds.

Kwalitatieve analyse

Dit jaar is er, in tegenstelling tot vorig jaar, geen aanvullend kwalitatief onderzoek
uitgevoerd naar de ontwikkeling van financiële participatie. De resultaten van het
kwalitatieve onderzoek, die vorig jaar uw Kamer zijn aangeboden (Kamerstuk 32 813, nr. 906) zijn te betrekken op de beginfase van de ontwikkeling van financiële participatie
en zijn daardoor ook dit jaar nog relevant. Er is daarom gekozen om dit jaar geen
zelfde soort kwalitatieve monitor uit te voeren. Het onderzoek besteedde aandacht
aan de inspanningen die op dat moment geleverd werden en bood daarmee ook inzicht
in de richting die participatie bij hernieuwbare opwek op gaat. Hieruit kwam naar
voren dat omgevingsparticipatie in het algemeen, en het streven naar 50% lokaal eigendom
in het bijzonder, bij alle betrokken partijen op het netvlies staat. In het onderzoek
werd aanbevolen om geduld te hebben, maar wel een vinger aan de pols te houden. Daarnaast
gaf het kwalitatieve onderzoek aan dat de afspraak over het streven naar 50% lokaal
eigendom soms relatief smal of als harde eis gezien wordt en dat dit vertragend kan
werken. Daarom wordt geadviseerd om slim te investeren in capaciteit, kennis en kunde
op het gebied van participatie. Zo integreert Holland Solar, de branchevereniging
voor de zonnesector, bijvoorbeeld een uitvoeringskader voor participatie voor ontwikkelaars
in hun Gedragscode4. Hiermee laat Holland Solar zien met welke inzet een ontwikkelaar invulling kan geven
aan de Gedragscode en treedt de branchevereniging meer normerend op richting de eigen
leden. Met dit uitvoeringskader zullen gemeenten makkelijker het gesprek aan kunnen
gaan met ontwikkelaars.

Reactie op de resultaten van het Uitvoeringsoverleg Energiesysteem

Het afgelopen jaar is, zoals toegezegd in de aanbiedingsbrief van de vorige Monitor,
verschillende keren gesproken met het Uitvoeringsoverleg Energiesysteem (UO-E) (voorheen
Uitvoeringsoverleg Elektriciteit) over de voortgang van financiële participatie in
de energietransitie. De partijen van het UO-E constateren met elkaar dat de verantwoordelijkheid
voor de participatieafspraken ligt bij degenen die de afspraken hebben gemaakt, met
name de meest relevante partijen NP RES, VNG, EnergieSamen, NVDE, NWEA, Holland Solar
en de Natuur en Milieufederaties. Vanuit die verantwoordelijkheid hebben deze partijen
ook een rol bij het beoordelen van de monitoringsresultaten en het bepalen van eventuele
vervolgstappen.

Het UO-E constateert dat op basis van deze derde Monitor Participatie nog niet valt
te zeggen of het goed gaat met de realisatie van de participatieafspraken. Ik deel
deze inschatting. De onderzochte projecten zijn geïnitieerd voordat het Klimaatakkoord
werd afgesproken, waarmee deze tweede meting in feite een aangescherpte nulmeting
is5. Ook wijst het UO-E erop dat uit het rapport blijkt dat de productie uit wind- en
zonneparken met lokaal eigendom in absolute zin is toegenomen. Het UO-E stelt bovendien
dat er veel nuance verloren gaat wanneer alleen naar de percentages lokaal eigendom
gekeken wordt. Het gaat er volgens hen om dat het coöperatieve gedachtengoed een rol
heeft in de energietransitie, iets dat in toenemende mate het geval is. Zo zijn er
zijn op dit moment

676 energiecoöperaties in Nederland; 2019 waren dit nog 586, blijkt uit de lokale
energiemonitor van HIER opgewekt6.

Samengevat is het algemene beeld van het UO-E is dat de windsector doordrongen is
van het belang van (financiële) participatie en dat ook de zonnesector zich hier steeds
meer van bewust is. Dit laat bijvoorbeeld de Monitor Zon-PV 2022 in Nederland (peildatum
31 december 2021) van RVO zien. Dit jaarlijkse statusrapport is binnenkort op rijksoverheid.nl
te vinden, en biedt inzichten in de ontwikkeling en realisatie van zonnestroominstallaties
in Nederland. Ook zijn volgens de VNG gemeenten inmiddels actiever geworden met het
organiseren van participatie tijdens duurzame energieprojecten.

De motie Heerma c.s. vraagt om jaarlijks te rapporteren over lokaal eigenaarschap
bij projecten voor hernieuwbare energie. Het UO-E geeft aan dat, gezien de doorlooptijden
van projecten, pas in 2023/24 (zon) en 2026/27 (wind) een zichtbaar effect van de
participatieafspraken verwacht kan worden. Tot die tijd kan wel worden doorgegaan
met kwantitatieve monitoring van gerealiseerde projecten om een vinger aan de pols
te houden over de ontwikkeling van (financiële) participatie in algemene zin, maar
moet niet uitgegaan worden van effecten van de afspraken in het Klimaatakkoord. Het
UO-E acht het zinnig om bij een kwantitatieve monitor ook vooruit te kijken naar projecten
die in de pijplijn zitten. Daarnaast ziet het UO-E graag dat er meer kwalitatief onderzoek
naar burgertevredenheid bij projecten wordt gedaan. Om dit goed te doen, moet worden
gezocht naar indicatoren die passen bij het doel van financiële participatie.

Vervolgstappen

Het volbrengen van de doelen van de afspraken uit het Klimaatakkoord over (financiële)
participatie is een gedeelde verantwoordelijkheid tussen de partijen van het UO-E.
Monitoring en de evaluatie van de resultaten loopt in samenspraak met de relevante
partijen van het UO-E. Voor de volgende monitoringopdracht zien de leden van het UO-E
en ik volgende prioriteiten:

• Kwantitatieve cijfers worden verder gemonitord omdat we een vinger aan de pols willen
houden om te zien hoe het staat met lokaal eigendom en financiële participatie. Hierbij
zullen wij ook projecten in de pijplijn willen monitoren. Tegelijkertijd verwachten
de leden van de UO-E de komende twee à drie jaar nog geen significante effecten van
de klimaatakkoordafspraken. Bij het beoordelen van de cijfers van de komende monitoren
zullen we hier rekening mee houden.

• Daarnaast is het van belang om kwalitatief onderzoek naar a) burgertevredenheid en
b) voorkeuren van verschillende vormen van financiële participatie (individueel of
collectief, actief of passief, etc.) uit te voeren, om het effect van betrokkenheid
en financiële participatie hierop beter te kunnen meten.

• Dit zal ook meer inzicht geven zowel in de praktische hindernissen voor financiële
participatie die inwoners ondervinden, maar ook over kansen die bestaan voor het bestrijden
van energiearmoede. De opzet voor het kwalitatief deel wordt inhoudelijk aangesloten
op lopende onderzoeken7
8 en in afspraak met UO-E vormgegeven.

Op basis van de derde meeting van de monitor in 2023 zal ik kijken of er nieuwe lessen
te trekken zijn, en of het nodig is om bij te sturen in de praktijk.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten